从清代档案编研开发中看清朝官员考核制度的演变

■李振军 刘慧鑫

河北省在清代属直隶省，拱卫京师，为畿辅之地。河北省档案馆现保存有清代档案6132卷及部分清代资料，档案形成年代为清顺治十五年（1658年）至宣统三年（1911年）。这些档案从不同侧面反映了清朝县级政权，特别是清代县域经济历史概貌。2022年档案馆精选馆藏部分清代珍贵档案，按职官、军事、政法、文化教育卫生、财政、农林工商业等类编辑出版《河北省档案馆清代档案精粹》（下称《精粹》），以更好地保护档案原件，更好地服务民众利用需求，发挥档案资政惠民作用。

在编纂过程中编者对馆藏清代档案进行了目录审读，档案内容丰富，其中涉及临榆县、获鹿县的职官管理类档案数量占比较多，从这些档案中较为完整地展现了清代基层政权官员考核实况，《精粹》选取康熙、雍正、光绪三朝较有代表三件档案解读。因篇幅有限，书中档案解读仅能止于只言片语，故梳理成文与广大同仁分享探讨，看看古人是如何运用考核这根“指挥棒”的。

官员考核制度，是古代官制重要内容之一。“考核”是对各级官员履行职责情况的考察，侧重于政绩考核，“考绩”“考课”“考功”也是其不同的称谓。我国官员考核制度的雏形始于先秦时期，后经过秦、汉、唐、宋、明、清等历代发展，逐渐形成完备的官员考核制度。为了更好地解读清代官员考核制度，先来简单梳理一下我国考核制度的发展脉络。

先秦时期至明朝官员考核制度演变

考核萌芽于尧舜。舜时代，三年考核官员一次，根据三次考核实况升降奖惩；五年考察诸侯一次。商朝，官员考核三年一次，从政务、管理、法纪三方面对官员政绩进行评价。西周，形成由“大计”和“大比”构成相对成形的考核制度。这一时期“大计”考核内容包含“善、能、敬、正、法、办”，大致已相当于今日对公务员之德、能、勤、绩、廉的考核。“大比”则侧重于人才的选拔。更值得一提的是，周王针对各诸侯建立了一套巡守、述职、监督、巡访层层递进的考核办法。春秋时期，各诸侯国建立不同考核制度，开始设置考核官吏政绩的职司和官员。战国时期，各诸侯国在年终对地方官员政绩进行考核，考核后要分出等级，称为“上计”制度。由此可见，随着生产力的不断发展，考核制度也在不断规范，先秦时期虽尚不完备，但在考核主体、时间、方法、内容等多方面初具形式。

秦汉时期，国家一统局面形成，社会发展稳定，官员考核制度更加完善。秦，形成初级岗位责任制，要求自县、郡、中央逐层上报，郡守年终要将该郡人口、垦田、税收、刑狱、治安、选举等情况呈报中央，考核主体是皇帝。郡上报中央前，各郡按同样程序要求县令长上报和核实，按官吏职责考核。两汉时期，皇帝考核丞相、三公，对地方官员根据不同层级制定考核内容和标准，考核结果较好为“最”，有重奖给予超迁官职，较差者为“殿”，追究责任。

唐宋时期，随着封建社会发展和科举制度创立，考核标准也向更加精准化和程序化方向演变。唐朝，考核标准更加具体化，考核范围包括所有职能部门和地区文武职事官和九品以上流外官。考核类别既有平时考核“常课”，每年考核“小考”，又有每隔四年（或三年或五年）的“大考”；既有官员主管上级进行的初考，又有吏部的复审；既有审核监督和结果公开，又辅以申诉制度。考核内容为“四善二十七最”，“善”是通用指标，是对官员品德的考核，包括“德义有闻”“清慎明著”“公平可称”“恪勤匪懈”四个方面；“最”是对官员才干和功绩的考核，根据官员职务特点分别确定考核重点。评定考核等次为了选贤任能、赏善罚恶、奖勤罚懒。考核结果，凡中等以上可升迁、可加禄，中等以下者，降职、罚禄。宋朝，在承唐制基础上简化为“四善七事三最”，增加了任期考核一项。但宋代考核最大缺陷是形成论资排辈官职资序体系，使考核失去应有意义。

明朝，随着封建制度发展到达顶峰官员考核制度也达到完善时期。官员考核形式主要集中在“考满”和“考察”。考满，三年为一考，三考为满，共历时九年，根据官员职责对其资历和工作政绩全面考核。考满结果分为上、中、下三等，即称职、平常、不称职，称职提升，平常保留原职，不称职降职。考察，是定期对所有官员进行的考核，侧重于考察官员不称职行为，其中京察六年一次、外察三年一次。考察内容为考核官员是否有贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨八种情形，并予以相应惩罚。

清朝官员考核制度演变

下面结合《精粹》入选馆藏清代档案对清代官员考核制度进行细述。

清朝考核制度在明朝基础上，不断探索，几经变动，最终确立。除康熙时期因三藩叛乱而被迫中断外，自清初开始实行一直延续到清末，并因其统治需要不断地调整。清代考核称为“考绩”，文官、武官分别考核，文官考绩制度主要有京察和大计两种，清初还同时伴有考满、朝觐和官员甄别之制；武官考绩制度为军政考察；乾隆时期确定的年终密考；发展至清末由于统治需要又出现州县事实考核等考绩制度。

（一）京察

京察，是针对在京文官的考绩制度，顺治、康熙、乾隆年间又经三次考绩范围的调整。京察制度，顺治九年 (1652 年) 确定，以顺治八年 (1651 年) 作为举行京察起始年，最初规定六年举行一次京察，与三年考满并行。京察制度在康熙年间历经多次罢兴。至雍正元年 (1723 年)改为三年一次，自此，京察作为考绩制度被确定下来。京察遇子、卯、午、酉年举行。每逢京察，在京官员农历二月十五日起暂停升转、察议等事项，三月初十前由该堂官填注考语后造册密送吏部、都察院、吏科和河南道 (乾隆后改为京畿道)，文册汇齐后由吏部请旨另派大学士大臣，会同以上四部门详加考察，待京察出榜后，官员再行升转等事。

京察根据官员品秩不同，分为列题、引见、会核三种实行方式。列题，考绩对象为在京三品以上官员，乾隆二十四年（1759年）正式取代“自陈”（类似于现在的述职报告），列题内容相当于官员履历清单；引见，清朝规定，三品以下京堂及内阁侍读学士、翰林院侍读学士、左右春坊庶子，由吏部缮履历清单引见，后多次修改，不多赘述；会核，是对上司给下属填注考语进行审核，主要针对在京职位较低官员进行。

京察在实行过程中又分为造册、磨对、唱名、引见四个步骤。造册，即编制册籍，根据官阶不同造册各异。磨对，京察年份所有编制册籍汇齐，正月二十日后由吏部知照吏科、京畿道历时五日对册籍进行封门核对，查验核对官员履历缮写内容是否真实，是否符合格式规定。唱名，即当众宣布京察结果。

京察考察标准，清前期为“四格八法”，嘉庆后废除贪、酷两法，改为“四格六法”。四格指“（操）守、才（具）、政（事）、年（力）”，从此四方面入手对官员实行考核等级评判，分为一等称职、二等勤职、三等供职、四等应去官员，前三等照旧任职，第四等为不合格官员，纠以“八法”，即“曰贪、曰酷、曰罢软无为、曰不谨、曰年老、曰有疾、曰浮躁、曰才力不及”。这些标准适用于大部分官员，对于某些要求具有专门才能的官员则不按四格注册具题。

京察后官员被分成举、劾和不入举劾三部分。举，京察一等官被列为保举范围，通过引见，可以获得相应奖励；劾，劾以八法 (后改六法），针对八法还有不同惩处：贪、酷者革职提问，罢软无为、不谨者革职，年老、有疾者休致，浮躁者降三级调用，才力不及者降二级调用； 不入举劾，考绩后官员不入举劾被列为平等，大部分官员都属于这一等。

（二）大计

大计，是对除京师以外各省份地方文官考绩制度。省馆馆藏也大都属于这一范围。

康熙二十二年（1683年）后，大计三年一次，逢寅、巳、申、亥年进行，从州县官至府、道、司层层考察属官，而后汇送督抚判定后题报吏部。负责大计的中央机构与京察一样，地方考察机构因考察部门性质不同各异。

考绩方法有考题、会核两种。“考题”是针对布政使（主管省财政人事）和按察使（主管省刑名）的考绩，乾隆三十二年（1767年）后纳入大计考绩。除布政使、按察使之外其他文官考绩为“会核”。府州县官员由总督、巡抚考察，京府属官由府尹考察，盐官由盐政考察，河官由河督考察，教职由学政考察。考察结果上报吏部，吏部会同都察院、京畿道考核后上报皇帝。考核名义上由吏部负责，但实际上吏部仅负责办理手续，考察大权分散于各级长官手中。

大计考绩标准同京察。考绩等级，在顺治、康熙年间分为卓异、留任、应去三等。雍正后对考绩等级进行调整，一等仍为卓异，二等为平等官员（细分三个等级），三等仍为应去官员，实际为五个等级。考绩不合格者的处置方式亦同京察。

馆藏康熙五十七年六月二十九日（1718年7月26日）《直隶真顺等处督河分府为考核所属管理河道官员履历、政事等事的信票》（655-3-15图1）记载：“一切河道经由处所属专职兼职官员，自上次大计后起至今年止，详加考核，分别开具年岁、履历、事实、勤劳、怠惰、开明四柱考语清截妥册各二本并备空格纸张责令呈送。”此件档案即为河督考察河官的印证。

图1

馆藏雍正二年（1724年）《获鹿县为申送官员贤否册事申管理直隶钱谷守道副使桑》（655-3-1764图2）记载“获鹿县立即将所属正杂并教职各官年岁、履历逐一查明造具事考清截妥册，并多备空格纸张，责令经手谙练经承限五日内赍投本道，以便核发照造。教职佐杂各官有干八法者照例报，堪膺卓异者另造实事册结荐举。”“获鹿县将所属县丞、儒学、典史各官自康熙六十年大计后起至今岁止详加考核，分别正署开明、年岁、履历、事实，填注考语、六注备造清册，经手仓库钱粮另具四柱清册一并申送。”

图2

（三）考满、朝觐、甄别之制

清初与京察、大计并行，还有考满、朝觐、官员甄别之制，各种考绩制度互为补充。

考满，是一种任满考核制度，多以“历俸三年”为限，始于天聪八年(1634年)。康熙四年 (1665年)正月，考满制度因层层盘剥、奉行不善被停止。

朝觐，始于顺治四年 (1647年)，分解为两个程序，一是地方官朝觐形式，一是官员考核程序(大计)。朝觐考察人员在不同时期有变化，多数是布政使、按察使。康熙二十五年（1686年）三月，因稽迟公务、应付塞责、借端私派等弊端被废止。

顺治时期，在京官员，六年考察之外，间行甄别，系奉特旨举行。这说明对京官的考绩除京察之外还有一个甄别之制。甄别顾名思义为考核鉴别之义，其主要对象是在京官员也包括在外督抚 (督抚考绩照京察例考绩)。实行这个制度主要原因在于京察六年一次，为期甚远，不利鉴别官员优劣，作为京察的一种补充，甄别之制与京察是交差进行，且奉皇上特旨举行。

（四）军政考察

军政考察，清朝对京师和地方武官五年一次的考绩制度，也称“军政”，考核目的在于整饬纲纪、黜陟将弁。考察指导思想与文官考核相同，只是在考察时限、程序和标准方面稍有不同，军政考察范围在清初只包括绿营（汉族军队）武职，八旗（满族军队）武职享受优待不纳入考绩。雍正时期，将八旗武职纳入考绩。乾隆、嘉庆时期，又陆续将绿营千总、宫廷侍卫、王府等处护卫等纳入考绩，形成定制。

军政考察由兵部、都察院、兵科、河南道负责，乾隆后京畿道代替河南道主持军政考察。

军政考察方法类似京察、大计，分为京内和京外，分别参照京察、大计。

军政考察标准亦遵循“四格八法”，只是四格中的“政法”改为“功绩”，这是由武官职业特点决定的。乾隆时期更加规范化，绿营武官定以“才技、年力、驭兵、给饷”四格，八旗武官定以“操守、才能、骑射、年力”四格。考绩不合格也受“八法”处置，与文官不同的是，“浮躁”一项文官降三级调用，武官较轻为降一级调用。嘉庆以后变为“六法”。

（五）年终密考

乾隆五十三年（1788年）四月，确立针对藩、臬、道、府的年终密考，是清代大计之外考核地方中高层文武官员的制度，在时间上，补三年大计不能随时举劾之不足。该制由督抚亲办，每年年末总督、巡抚用密折对属员贤否开具考语，造册密呈皇帝，密考评语是鉴别外官重要依据。在一定时段内对清肃吏治、加强官僚队伍管理发挥了重要作用。

（六）州县事实考核

清末由于近代中国政治制度转型需要，清王朝为挽救统治危机，于光绪三十年五月十四日（1904年6月27日）提出考核评议州县官新标准。规定在既往三年一度大计之外, 新增州县事实考核,缩短考核周期,不再沿用历经九朝“四格”标准, 注重与强调官员任内各项实际政绩。

州县事实考核目的，是对州县官员年度政绩考核，检验地方官奉行政令，施行新政效果，并以政务公开形式将考核结果公布于众。考核内容在原有钱粮、词讼、命盗、监押等内容之外，新增了学堂、实业（种植、工艺）、巡警等新政执行情况考察，并且将新政四项作为州县事实重点考核，并要求每项内容量化统计上报。考核等次分为最优等、优等、平等、次等四个等次。对于四个等级，或升职、优叙，或照常供职，基本没有受处分的可能，即使连续几年均列次等，只是取消升迁机会。

馆藏光绪三十四年十一月十八日（1908年12月11日）《获鹿县光绪三十四年至九月底分事实表册稿（655-1-1015 图3），此件档案共7页，为光绪三十四年获鹿县知县严书勋衔名、年岁、籍贯清单、何年月日补署到任及县域学堂、巡警、工艺、种植、命案、盗案、监押、钱粮、漕粮、善堂、善举及考语十二部分表格组成的州县事实考核表册稿。此件档案是对清末考核制度变更的有力佐证。

图3

以史为鉴 开创未来

由此可见，自古以来无论何朝何代，无论何种社会形态，以一定标准考核官员政绩并据以升降赏罚，是惯例也是社会管理的重要措施。虽然中国自古就把考绩制度运用到实践中，但这种制度的理论依据直到现代才得以总结。在现代人力资源理论体系中，把考绩这种制度称为绩效考核，它所运用的理论就是激励理论，最大限度地发挥人的潜能，从而达到团体共同目标，这与古代考核制度实行目的是一致的。

干部考核是激励干部担当作为的有力抓手，新中国，我们党在干部考核领域也是不断摸索，调整创新。2019年，中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》是贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线的最新成果。《干部考核条例》将思想政治建设、领导能力、工作实绩、党风廉政建设和作风建设纳入班子考核内容；将德、能、勤、绩、廉纳入领导干部考核内容；更加完善考核程序，优化考核内容，注重平时考核、年度考核、专项考核、任期考核的结合；注重考核结果运用，将考核结果与选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束、问责追责等结合起来，推动能上能下，严厉治庸治懒，有利强化问责，严防用人失察。考核机制的创新对于推动领导干部牢固树立正确政绩观，引导广大干部不断提高贯彻落实新发展理念能力和水平，提高制度执行力和治理能力具有重要意义。