高速公路逃费的信用治理探究及标准先行建议

金 尧

(黑龙江省交通运输信息和科学研究中心，黑龙江 哈尔滨 150080)

1 高速公路逃费现象近期变化

高速公路逃费问题由来已久，近年来随着各种新型电子收费技术应用，以及路网联网收费规模不断增加，逃费现象也出现了一些新变化、新特点。

1.1 伴随新型电子收费技术应用而来逃费方式增多

近几年ETC不停车收费技术、自动化收费技术得到了大规模的推广应用，与人工收费技术相比较，新技术应用的自动收费方式具有无人值守通行、电子化交易、自动化查验的特点，新技术应用显著提高了高速公路车辆通行和交易效率。现阶段新技术应用的实质是机器智能按照既定设计规则实现通行控制和收费交易。相对于有经验的收费人员，机器智能的局限性和既定规则的机械性使逃费者具有更多的试探机会和更大操作空间寻找逃费方式，使逃费行为更为隐蔽不易发现。根据近两年的逃费案例发现，与以往相比较专门利用ETC或自动收费系统进行逃费的手段明显增多。

1.2 伴随联网规模扩大长途行驶车辆逃费呈多发态势

2019年年底撤销省界收费站工程实施工作完成，实现了全国高速公路联网收费，车辆跨省行驶的连续行驶路程较之前有成倍大幅增长，而且单次需要交纳的通行费也是按比例成倍增加，致使通过逃费进行获利的诱惑加大。尤其大型货运车辆，由于通行费单价高，长距离运输逃费获利数额高，有更强烈的逃缴通行费意愿。根据近年案例发现，由于抱着侥幸心理，或者怀有别人逃费而自己缴费就是吃亏的攀比心理，以及上述心理在司机中的蔓延，致使长途货运车辆铤而走险的逃费现象呈现多发态势。

1.3 出现团伙化和专业化的有组织逃费

受近些年我国社会总体经济回落影响和逃费能够获取高额利益回报两方面因素驱使，逃费也从原来主要是个体的、分散的形式，发展到出现团伙作案，有组织的进行逃费，以及内外勾结逃费，甚至有些人用自己掌握的技术专门干起了“逃费产业”，贩卖“逃费产品”。新出现的团伙化、专业化、组织化和内外勾结逃费，不仅影响坏危害大，而且对高速公路运营管理单位的逃费治理工作造成更多、更大困难。

逃费问题的存在给高速公路管理单位带来巨大经济损失，例如据东南某省交通集团对近两年逃费情况的不完全统计，省交通集团所辖高速公路保守估计一年偷逃通行费用的损失在6亿元左右，而全省每年逃费的损失超10亿元。逃费问题不仅给高速公路运营管理单位合法权益带来巨额侵害，而且更是对正常的高速公路运营秩序造成极大冲击，同时也制约了ETC等自动收费技术的长远发展。长期受此不利局面影响，势必将进一步诱发产生更多的逃费行为造成更大损失。

2 目前治理逃费主要方式和存在的问题

长期以来高速公路运营管理主要依靠收费稽查工作治理各类逃费问题，各省高速公路管理体系中普遍设立省中心—路段分中心—收费站三级稽查部门，另外全国联网收费后部中心也设立相应稽核管理部门，为各省跨省稽查提供技术支撑和业务指导。

2.1 稽查方式治理作用

各级稽查部门在自身管理范围内制定打逃责任目标，开展日常稽查工作。鉴于全国联网收费后跨省逃费、利用ETC自动化收费方式逃费现象增多，而且治理难度加大，因此在行业内专门定期开设高速公路收费管理与稽核打逃研究班，组织各地交流、研讨打逃方法，互相学习、借鉴逃费治理经验和教训。通过大规模开展稽查工作，各地高速公路运营单位查处了大量逃费案件，追查众多逃费涉案人员，震慑了不法分子，对逃费行为起到很大遏制作用，有力打击了逃费行为。例如：西部某省交投集团稽查管理中心统计，2020年以来十年期间累计查处各类逃费车辆230余万辆，增收金额达4亿元。另据东北某省交投集团稽查管理中心统计，2021年4个月期间累计查处各类逃费车辆3余万辆，增收金额达600多万元。

虽然长期以来稽查工作取得了注目的成绩，对遏制逃费增长势头产生了重要影响，但是逃费问题仍然没有从根本上改变，治理逃费行为乱象一直是个棘手的老大难问题。各地稽查工作异常繁重，但是治理效果不尽如人意，逃费现象屡禁不止。长期稽查工作的经验教训表明，这种稽查式的治理方式，是一场没完没了拉锯战、消耗战，治标不治本，难以从根本上解决逃费问题。

2.2 稽查式治理存在的问题

上述稽查式的治理方式存在下列三个根本问题。

第一是界定难。站在系统的角度看，逃费行为本质上是在系统中未留下本该记录的通行记录或交易信息，例如屏蔽车载OBU或ETC通行介质等；或者是在系统中留下的信息是逻辑正确但不真实的记录，例如大型车私自更改小车型车载单元等。对于未留记录而言，难以界定设备、技术或环境条件原因造成的，还是行驶车辆人为造成的；对于系统留下的逻辑正确但不真实的数据而言，目前技术上难以高效界定数据真实性。

第二是惩治力度不足。按照《收费公路管理条例》规定，对于通行费拒缴行为，道路运营着有权要求道路使用者补缴通行费或拒绝其使用道路。所以按照法律规定，逃费者即使被正确界定并抓住，补缴通行费即可继续通行。虽然各地政府也陆续出台了一些处罚规定，但处罚额度远不如逃费获利大，因此处罚令逃费者承担的代价不足以让其放弃逃费诱惑。

第三是联合公安司法惩治成本过高。由于道路经营者不具备有关执法职能，只能联合公安机关共同处理案件。但是偷逃费每日发生频繁，分布广、数量大，单笔金额小，现场调查取证难度大，联合公安机关将挤占大量司法资源。而且相对于一次独立的个体逃费行为，产生的社会危害不大。通过社会公共司法管理资源解决数量众多、社会危害不大的个体逃费问题，其成本过高难以负担，只能运用在极少数性质及其恶劣的案件。

综上所述，全国收费一张网后逃费获利的诱惑加大，由于稽查投入资源有限、覆盖率有限，处罚力度有限，即使逃费车辆偶尔被稽查覆盖抓住一次，补缴通行费或交些罚款就可以了事，因此面对巨大获利诱惑与被抓住的有限补缴款和处罚款比较，逃费者“抓不住就赚了，抓住顶多罚点钱”的侥幸心理往往占据上风。这也造成逃费与稽查捉迷藏，稽查一阵风，吹过后逃费卷土又重来现象。

3 引入信用机制治理逃费的作用分析

3.1 信用的内涵

信用概念具有丰富的内涵。从伦理学角度来说，它是信守诺言的社会道德；从法学角度来说，它是法定的义务和公正的契约理念与准则；从经济学角度来说，它是最低廉的市场交易成本和最公平、最有效率的交易规则。

3.2 逃费属于失信行为

车辆道路通行过程中，道路使用者选择道路经营者提供的道路通行服务而支付规定通行费，是一次市场经济活动下的交易行为，服务提供者和使用者形成一次合同签订和履约关系。因此从信用角度看高速公路逃费，伦理上违背了信守承诺的社会道德；法学上未履行法定义务，破坏公正契约准则；经济学上破坏公平规则，造成成本损失和降低效率。高速公路逃费行为属于失信行为。

3.3 我国社会联合惩戒失信的开展

近年来，我国尤为重视诚信社会建设，注重发挥信用机制进行社会、行业治理。信用机制作用是将经济手段和道德谴责手段两者并用，对市场经济活动中的失信者进行惩罚,限制严重失信行为者进入和从事社会或市场的主流活动。2014年1月16日，中央文明办、最高人民法院、公安部等八部门和企业宣布会签了《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》，将“信用惩戒”内容、实施方式具体化，拉开了联合惩戒失信被执行人的序幕，经过一段时间实施取得了良好效果。据最高法统计，施行一年间纳入失信被执行人“黑名单”的共计308.02万人，限制失信人购买飞机票出行累计375.71万人次，限制购买列车软卧、高铁和动车一等座以上车票进行外出旅行和商务活动累计达59.88万人次。使失信者一处失信处处受限，慑于信用惩戒的威力自动履行义务比例得到显著提高。

3.4 信用机制对解决逃费问题的作用与预期效果

交通运输部在2015年5月15日下发《交通运输部关于加强交通运输行业信用体系建设的若干意见》，要求各地切实加强交通运输行业信用体系建设，推动交通运输科学发展。从2020年1月起，我国将推动ETC主要采用记账交易方式，因此迫切需要解决欠费、逃费追缴问题。根据最新颁发的全国高速公路ETC联网总体技术方案以及收费公路联网收费运营和服务规则，今后将通行收费公路的车辆、车主或单位作为信用主体，对欠费、逃费者实施信用惩戒。引入信用机制将产生以下主要作用。

(1)加大对逃费行为的惩罚力度；

(2)增加逃费者的违法成本；

(3)扩大惩罚领域；

(4)增强惩罚执行力度；

(5)提高对逃费行为的威慑力；

(6)降低治理成本，提高治理效能。

前面分析中稽查式治理主要存在三个问题，其中惩罚力度低是核心问题，即违法成本太小致使逃费者或违法者在权衡利弊后选择继续采取逃费行为和违法行为。当引入信用机制，通过将逃费问题纳入社会信用体系，这样治理手段就不是局限在高速公路经营者管理内部的权限和力量。通过失信行为联合惩戒，构建“一处失信、处处受限”的逃费治理大格局，使得逃费的违法成本远大于逃费所得，才能使想逃费者不敢逃，逐渐养成履约践诺，诚实守信的行为习惯，最终实现高速公逃费问题的可持续治理和根本解决。

4 运用信用机制治理逃费的先行工作建议

4.1 制定失信认定与取证标准规范是运用信用机制的前提条件

自开展联合信用惩戒以来，惩戒的范围越来越广，措施也越来越严厉，形成了强大的执行合力和威慑力，给人带来失信将使其社会生活、市场商业活动寸步难行的压力，迫使越来越多的失信被执行人主动履行案款。联合信用惩戒不仅表现了联合信用惩戒强大的震慑力，也成为解决失信、违约执行难问题的一把利剑。

正是由于联合信用惩戒对被惩戒人的生活、工作产生了难以估量的影响，因此我们需要以更加审慎的程序和更严格的标准来对失信行为进行认定。按照法律规定，证据是认定一个案件事实的核心内容，调查取证是否真实准确对能否成功实施联合信用惩戒有直接影响。证据既是构筑行政处罚事实的基石，也是实施联合信用惩戒行之有序的有力保障。因此欲将高速公路逃费纳入信用管理体系，就必须要解决失信行为取证满足法律基本要求的问题，包括逃费取证的真实性、合法性和关联性。上述三点紧密相连、缺一不可，制定相关标准规范保证。所以制定失信认定与取证标准规范是运用信用机制的前提条件。

4.2 现有相关标准不适用高速公路行业

现有标准不适用于高速公路行业失信行为取证应用的问题主要表现在如下三个方面。

(1)信用管理

虽然我国颁发了信用术语、分类与编码、信用征集等方面标准规范，但是没有规定高速公路行业信用管理的具体细节，需要在行业内制定自己的分类和编码规范，以及信用征集方面原始信息采集技术与方法，并与信用管理标准进行衔接。

(2)取证与鉴定

目前我国取证与鉴定标准大部分有公安、司法机关针对刑事案件需要制定的，这类案件与高速公路失信行为性质不同，处理原则、方式、技术手段和鉴定标准也是完全不同的，应用场景和绝大多数条款不适用于高速公路失信行为取证与鉴定需求。

(3)高速公路管理个性化需求

为了使标准规范编制符合实用性、适用性原则要求，需要针对高速公路管理个性化需求开展标准规范编制工作。从信用管理角度出发，主要考虑2个特点因素。

①高速公路管理主体的特殊性，我国高速公路运营者一般是国有企业，或者是政府授权经营，具有提供公共服务的特殊性，绝大多数管理单位拥有相对完善的监督管理体系。

②高速公路收费系统的特殊性，2019年取消省界收费站工程的实施，使全国高速公路收费系统按照统一建设方案进行设计，并按照严格的公路工程建设程序开展施工及其监督管理，因此收费系统软硬件系统建设标准和施工质量普遍是有保证的。同时，全国路网建立了统一收费运营规则，分级、协作开展跨省、跨路段收费业务，在制度建设、人员素质等多方面均较好。

因此在编制取证相关标准规范时应该结合上述高速公路收费系统的特点，才能使之更加科学和经济。

4.3 开展标准规范的需求分析工作

(1)联合信用惩戒的跨行业信息共享需求

标准化的重要意义是改进产品、过程和服务的适用性，防止壁垒，促进跨界合作。失信行为取证的主要目的是高速公路运营者为联合信用惩戒管理主体提供合法、真实信息，通过信用管理者合并处理信息并向社会各界公布，联合触发惩戒反应动作。因此各高速公路运营者应就失信行为取证结果关键信息内容进行统一规范。

(2)失信行为取证的可信性需求

通行记录和交易信息是电子数据形式，失信行为取证过程是对电子数据进行处理的过程，证据结果也是电子数据。不同于实物证据，电子数据证据在处理、转移过程中有易改动、易污染特点。

可信取证就是要保证取证技术、取证过程和取证结果的合法、真实和有效力，即经过规范取证过程获取的证据能经得起真实性、合法性和关联性鉴定。根据鉴定要求，取证技术、规则、流程和方法须具备明确性、稳定性、回溯性和规范性。

(3)失信行为取证的经济性需求

电子取证检验、鉴定专业性强、难度大，目前国内能够开展相关工作的第三方单位严重缺乏，电子取证实践活动主要运用于公安、检察等司法案件领域。对于高速公路逃费行为而言，单次逃费金额、公共危害程度有限，而且每日又大量频繁发生，因此联合公安机关办理，不仅成本大到无法估量，而且挤占公共司法资源，因此不具备日常开展工作的可行性。只有提高取证效率，降低取证成本，满足取证经济性需求，才能保证取证工作正常开展。

实际上通行失信行为取证主体具有提供公共服务的特殊性，在我国对公用事业单位具有完善的监督管理体系，经营单位内部管理具有人员稳定、制度完备，追求长远利益等特点，可以利用政府有力监督进行标准规范、制度完善建设，达成主体的高可信度，降低检验、鉴定成本。

5 结束语

根据国家加强交通运输行业信用体系建设，完善信用建设制度标准的决策部署，针对高速公路行业治理难点问题，我们开展了对高速公路失信行为治理的相关技术规范研究工作，其中搞清楚问题的本质、信用作用的机制和标准规范编制的具体需求，是该项研究工作的基础。通过研究、完善信用建设标准，不仅能促使高速公路行业逃费治理以法治、规范方式推进，而且能为推动信用与高速公路管理深度融合，建立以信用为中心的新型高速公路逃费治理机制，进一步提升高速公路行业治理能力和水平打下良好基础。