高效能型乡村治理：生成机理、现实困境与实现路径

钟卓良，韦少雄

(河池学院 a.马克思主义学院；b.公共管理学院，广西 河池 546300)

近年来，“治理效能”逐渐成为创新社会治理体制语境下推进国家治理体系和治理能力现代化的关键术语，有关治理效能、治理效率、治理成效、治理质量的研究不断涌现。乡村治理是国家治理的基础和重要组成部分，乡村治理应该如何实施，如何使乡村治理效能得到新提升进而实现高效能治理，是当前乡村治理研究面临的重大课题。因此，探讨高效能型乡村治理的出场语境、生成的深层逻辑机理、面临的现实困境和有效的实现路径具有重要意义。

一、高效能型乡村治理的出场语境

高效能型乡村治理是描述乡村治理过程有效与治理目标达成的标识性概念，是一种更高水平的治理质量，它强调乡村治理由谁来治、怎么治、靠什么治以及治理效果的动态耦合和优化。高效能是相对实际治理中的低效或无效而言的，强调高效能治理就是要看乡村治理的高效性，看乡村治理过程是否有效解决了实践中遇到的困难和问题、是否实现了乡村治理有效的目标。

(一)治理有效是催生高效能型乡村治理的基本前提

乡村振兴战略把“治理有效”列为五大要求之一，明确了新时代乡村治理的新目标，阐明了治理有效对于提升乡村振兴质量的关键作用。较之以往，治理有效有了更高要求和更明确目标，不再是简单的制度堆砌，有了制度并不一定意味着制度效能就能发挥出来，而是治理主体、治理客体、治理资源、治理文化、治理机制和治理形式等诸多因素的有机结合、共同作用的结果，如果某些因素出现了问题，乡村治理成效必然不佳。高效能治理就是基于治理有效目标，对影响治理有效性的因素进行分析重构，抽丝剥茧，以寻找更适当、更有效的乡村治理路径。

(二)高效能型乡村治理是乡村高质量发展的内在要求

治理与发展是一体两面、相互耦合与互动的过程。新时代我国社会主要矛盾发生了变化，高质量发展成为时代新命题，这既是乡村高效能治理的时代背景，也是乡村高效能治理的目标所在。治理效能是衡量治理水平高低的依据，是“包含尺度、效率、效果、效益的综合”，实现高效能型乡村治理的关键是达成治理有效性目标的高要求、高标准，这不但要有治理高度和治理效率，也要有治理效果和治理质量。因此，高质量是治理有效的重要体现和目标导向，是高效能型乡村治理的显著特点。同时，高效能的治理体系有助于解决高质量发展中的公平和效率问题，可以为乡村高质量发展提供治理机制和治理环境。

(三)高效能型乡村治理是解决乡村治理长期低效问题的实践需要

在现代治理理念驱动下，乡村治理日益强调有效性探索，治理成效日益彰显。但从地方实践来看，治理水平还处在低位运转状态，还存在诸如主体参与不足、有效协同不够，合作机制不健全、治理出现结构性障碍、治理形式较单一等难点、堵点和深层次问题，较大程度上说明当前高效能的乡村治理新格局不仅缺乏前瞻性、稳定的有效制度作为支撑，还缺乏深入的、高效的运行机制作为保障，制度运行成本较高，因而需要从治理架构上进行重塑，寻求高效能乡村治理的新突破，以释放乡村治理活力，提升乡村治理质效。

二、高效能型乡村治理的生成机理

乡村治理的系统性、动态性、多样化特征要求治理不仅仅是某一单方面工作或一元化主导，还应该建立在多元共治基础之上，依托一定的结构体系、治理机制、技术工具和实现形式提升改革和治理效能。

(一)主体多元与结构有序联接

高效能型乡村治理的前提是赋予乡村社会组织和村民群众等主体直接参与乡村公共事务治理的权力，这种治理范式是由众多主体以协同互补方式组成的稳定有序的系统结构。在这个治理系统中，多元治理主体间关系融洽，能够按照一定的结构有序组合起来，每个主体的地位都得到准确定位，功能都得到充分发挥。从这个意义上讲，高效能型乡村治理是一种主体“无边界合作+有序性互动”的治理思维模式。一方面，要鼓励乡村治理主体走向递增、开放和多元形态。乡村治理不是某个部门或某个人的事，而是“众人之事”，需要众人商量、集众人之智慧才能做好。尽管近些年来有关乡村治理主体多元化的理论研究颇多，实践中也在大力推动多元主体参与乡村治理，但是，“主体多元化并不一定意味着乡村治理就达到了有序和高效”，现实中依然面临主体多元化状态不佳的问题，各个治理主体不能准确定位自己的角色，主体参与乡村治理系统性缺失，协同互补不够，无序化特征明显。另一方面，在把各个主体作为乡村治理系统要素的同时，还要更加注重“有序性互动”。要按照有序的结构，协调好各主体间关系，使他们共同作用于乡村治理场域，以有效解决主体多元面临的诸多问题。因此，主体多元和结构有序构成了高效能型乡村治理的两个重要前提条件，既要强调主体多元，又要强调主体间的结构有序，共同统一于乡村治理主体的系统化建构中。

(二)协商共治与机制创新互通

协商共治作为实现高效能型乡村治理的重要举措，是乡村治理的重要基础。乡村治理是否高效，最重要的衡量标准是主体参与的成效，而主体参与集中表现在“协商”与“共治”两个环节。协商共治源于协商民主理念在乡村治理领域的实践和运用，其核心要义不是通过权力压制迫使对方服从自己的想法，而是通过主体间共同协商和对话合作的规则及程序协调分歧或达成共识，进而实现特定治理目标的机制。由于最终的利益实现机制源自不同参与主体的讨论、妥协和合作，广泛接纳了各种声音，充分照顾了各方利益，绘就了最大同心圆，因而在执行过程中遇到的阻力就相对较少，事后纷争也少了许多，大大降低了治理成本。同时，协商共治还包括遵循共治原则，如果只商量对话不凝聚共识，不汇聚共治合力，也难以提升治理成效。因此，协商共治从“协商+共治”两个维度上发力，打通了协商共治与机制创新的互通渠道，在畅通内部沟通、整合机制基础上为协商过程和环节赋予制度化措施的同时，又注重集聚共识、形成合力。只有充分发挥协商共治机制作用，做到机制创新与实践相结合，才能充分调动各主体参与的积极性、主动性和创造性，才能确保乡村治理达到协同化、规则化、程序化、高效化的状态。

(三)技术赋能与效益提升共融

现代信息技术与乡村治理结合产生了良好效应，带来了深刻的治理变革，乡村治理也随之进入现代信息技术时代，技术赋能成为高效能型乡村治理的重要力量。乡村治理既要增进治理实践的现代性含量，也要通过现代信息技术的功能性输入以适应网络化、数字化、智能化治理要求。技术赋能的核心在于运用信息化、网格化、智慧化的现代技术实现乡村治理效果，推进乡村治理理念的智能化、手段的多元化、资源的丰富化和结构的扁平化。在技术赋能下，乡村治理的数据思维得到进一步塑造，乡村治理的空间场域得到进一步拓展，广大农民群众和乡村社会组织正在利用QQ群、微信群、朋友圈等现代网络技术工具获取乡村治理信息、参与讨论、建立互动，成为乡村治理重要的参与者、管理者和监督者。乡村自组织与乡村治理互相“嵌入”，生成“熟人中的社会关系”，“智慧农村”“网络自治”使得“空心村”不再“空”，“原子化、个体化的村民依然能够组织起来就相关事务发起集体行动”，打破了传统乡村治理要求“身体在场”的束缚，在实现乡村治理能力跃升的同时，又增强了乡村治理的标准化、清晰化和人性化，促进了乡村治理的协调、高效和良性运作。

(四)治理条件与实现形式统一

高效能型乡村治理总是在特定条件下开展的，其实现形式与治理条件密切关联。我国乡村情况千差万别，治理条件决定着实现形式的选择，并因其变化而变化。乡村治理只有“根据不同的条件，实行有效的治理方式，才能取得良好的治理绩效”。这里的条件是指乡村治理所处的状况或影响乡村治理存在、发展、实现的因素，包括政策条件、利益条件和规模条件。政策条件是高效能型乡村治理的外部条件，政策调整对农村影响深远，在政策驱动下，乡村治理的实现形式从外到内发生着改变。利益是核心和动力，“利益与治理方式紧密相关”，高效能型乡村治理本质表现为利益关系，其行动逻辑以实现和维护主体利益为动力，利益相关度决定着乡村治理的形式和效度。规模是影响乡村治理成效的重要因素，包括人口规模和地域规模，人口数量太大、地域范围太广，直接参与不便，集体行动困难，那么乡村治理就无法有效实现。然而，如果人口数量和地域范围过小，虽然便于参与，但治理成本可能增加，也不利于提高效率。因此，宜以适度的规模为基础探索适宜的乡村治理实现形式。

三、高效能型乡村治理面临的现实困境

高效能治理是传统乡村治理的转型升级，是乡村治理的未来发展方向，但实现高效能型乡村治理依然任重而道远。就目前情况来看，高效能型乡村治理主要面临主体协同参与有序化偏低、内部结构性调适不到位、微观机制失灵、技术性赋能不足和实现形式低效等现实问题。

(一)自主化空间缺失

乡村治理面临来自政治权威动员性治理与乡村多元主体共治之间的紧张，治理主体自主化空间缺失。乡村治理事务往往具有偶发性、不规则性特征，不同于政治动员下的规则化、标准化治理。如果用精准化来解决偶发性事务、用标准化来解决本来就不规则的事务，就会引起治理的不适，甚至陷入某种扭曲。一方面，随着近些年乡村治理的重心下移，政治动员功能和社会自主功能的结合强化，有助于提升乡村治理能力，消除基层不稳定因素和社会风险。另一方面，乡村的自主化治理能力受到政治权威的消解，乡村治理主体不得不被动承接来自科层化或动员式的政策和命令，成为推进某项政策和实现某项政治动员功能的主要工具。由于忙于应对文山会海、流程管理和政策执行带来的压力，忙于“一哄而上运动式治理、自上而下的加码式治理、头疼医头的应急式治理”，乡村治理主体根本无暇顾及自身的乡土性、琐碎性和无规则性事务，表现为被动式、依附式和疲惫式治理。乡村治理具有实现自身意志的内在需要，为了实现高效治理，会吸收政治力量、各级组织的合作参与，但是这些来自科层化、动员式的力量由于非均衡性参与，消除了多元主体广泛合作的空间和契机，束缚了乡村治理主体自主活力的迸发。这种缺乏自主性、自治性、灵活性的乡村治理，与高效能治理要求还有较大差距。

(二)二重关系下的结构性失衡

乡村治理结构受到承担纵向传力和形成横向跨度二重要素影响。在纵向层面，表现为以“乡——片——村——组”为基础的治理层级配置。在横向层面，表现为以“管理范围——人口分布”为基础的规模拓展跨度。乡村治理的纵横二重关系共同塑造了乡村治理结构，深刻影响着乡村治理成效。然而，实践中对乡村治理结构的二重性建构重视不足，导致出现治理的结构性失衡，具体表现为“乡政——村治”“村委——村民”“村委——多元主体——村民”三方面失衡。其一，“乡政——村治”模式下纵横结构失衡，乡村治理侧重于纵向结构关系的上下构建，横向关系重视不足，纵向治理疲于奔命，政府与群众联络渠道不畅，村干部难以有效引导、整合、满足村民利益需求，“乡政”与“村治”二元“冲突与对抗”依然存在。其二，“村委——村民”模式下的村委会代理行政权力形态，强调村委会的代理推动，表面上提高治理效率起到快速“灭火”作用，实则以代理行政功能消解自主治理功能，以单中心思维指令式治理代替协同合作，忽视了治理需要多要素的联动、协商与合作，因此，仍然是“乡政——村治”模式的延续。其三，“村委——多元主体——村民”模式下，在政府与村民二元渠道之间，增加了“多元主体”参与，进行了治理空间的横向拓展，如“片区治理”“小组治理”“村组合并”等，有效化解了村民与村委、政府之间的矛盾与对立。但是，这种模式认为乡村治理是村民自己的事，无需政府过多参与，忽视了乡村治理与“政府在场”的必然关系。

(三)复合效应失灵

高效能型乡村治理是多主体、多领域、多层次和多维度的复合治理，涉及制度体系、价值取向、民主协商等方面治理机制的构建，只有复合效应得到充分释放才能实现治理的高效和可持续。然而，在乡村治理中普遍存在以简单性治理逻辑代替复合性治理的情形，导致治理机制条块分割、互补性不足、协同性不够，陷入机制失灵的困境。其一，乡村治理制度机制固根基、补短板、强弱项的优势不明显，制度的系统性、协同性、规范性、连续性和创新性不足，制度机制不能有效释放出治理效能。其二，乡村德治逐利性取向明显，公共精神缺失，自治、法治与德治结合不够，如一些邻里纠纷本可以通过村庄道德约束予以解决，但由于缺乏有效的德治机制，致使“矛盾走出村”“矛盾往上交”。其三，在乡村振兴背景下构建党委领导、政府负责、社会协同、民主协商、群众参与的乡村治理机制路径虽越来越清晰，但也面临协同不够、协商困难、参与无效等问题。在实践中，协商往往需要经历规范的程序，如协商内容、协商主体、协商地点、协商形式、协商规则的选择以及发言次序、发言时间的安排等诸多细节设计，但往往由于考虑不周、设计不佳和用时用力不足，导致出现虚假协商、随意协商、协商失灵等问题。出现上述问题的原因归根到底是乡村治理机制单方面发挥作用，协同发力缺失，未能形成复合效应，影响了治理效能的发挥。

(四)技术性赋能不足

现代信息技术在推动乡村治理理念和政治参与方式发生巨大变化的同时，也带来了全新的、复杂的治理“情景”，乡村治理面临着现代与传统、新与旧之间的矛盾和冲突，直接导致了现代信息技术的赋能困境，影响了乡村治理效能的提升。在广大农村地区，年轻人普遍外出务工，“老人治村”现状还将长期存在，虽然互联网等信息技术基本覆盖农村，但由于缺乏“适老化设计”,大多数老年人运用信息技术参与乡村治理活动的能力还相当有限，他们仍然是技术鸿沟中的“信息贫困者”，难以娴熟运用信息技术成功进行线上交流和线上事务处理，技术赋能的价值不高。同时，伴随乡村振兴战略的实施，乡村信息技术设施得到一定程度的强化，但相对于城镇来说，广大农村信息化设施仍显薄弱，地处“信息孤岛”，在技术空间中开展乡村治理的配套措施未能及时跟进，难以契合乡村治理数字化、智能化需求，制约技术赋能目标的达成。乡村的数字平台建设滞后，缺乏覆盖乡村政治、经济、文化、社会、生态等领域的数据库，无法为乡村治理提供有力的数据支撑，无法实现乡村治理的技术化。技术赋能乡村治理，需要“用技术说话、用技术跑腿”，只有增强乡村治理主体对现代技术的掌控能力，借助现代技术力量服务于乡村公共事务，才能促进乡村治理便捷、精准和高效。

(五)实现形式低效

近年来，不少地方基于当地特殊条件和资源禀赋，在国家制度框架内积极探索乡村治理的有效实现形式，积累了许多宝贵经验。如广西宜州的“党领民办”、广西融水的“五会治屯”、湖北宜昌的“网格化管理”“幸福村落”、广东云浮的“三级理事会共治”等。这些地方的实践都十分重视形式创新对于提升治理成效的作用，通过“纵向下沉自治”“横向扩展自治”“互动共治”“复合自治”“程序性自治”“党建+乡村治理”等形式，较好解决了实践中存在的问题。然而，也有一些地方在求解“形式有效”这一问题时，有意无意地忽视了乡村治理实施和运行所依赖的“社会土壤”，生搬硬套治理政策，搞“一刀切”，给乡村治理带来了诸多负担。如一些地方“合村并组”后，出现了乡村治理组织离农民越来越远，公共服务日益边缘化，治理幅度过大带来治理负荷过重的问题；一些地方推行“微治理”，由于治理单元下沉且地处偏远，上级或外界资源难以发挥作用，乡村治理绩效急剧下滑。在以自治、法治、德治“三治结合”的乡村治理中，有的地方把“三治结合”理解为“平行并列式”，有的地方把“三治结合”理解为“一体两翼式”，有的地方把“三治结合”理解为“互嵌互融式”，对“三治”组合进行了简单联系或机械叠加，而对自治、法治、德治的实现条件与治理边界、组合次序和内部结构关系缺乏深入探讨，导致的直接结果不是“三治”齐驱并进、相互促进，而是相互扯皮甚至矛盾冲突。

四、以“五个有效”为保证实现乡村高效能治理

实施高效能型乡村治理是实现乡村振兴20字总体要求之“治理有效”的重要保证，其核心议程是以有效率和有效果的方式实现乡村治理目标，服务于乡村的高质量发展。这在客观上要求乡村治理要做到主体有效、结构有效、机制有效、技术有效和形式有效。

(一)主体有效：迈向多元主体合作共治

主体有效是解决乡村治理中政治权威下沉力量过度介入导致治理主体自主性缺失无法应对乡村治理失序问题的需要。要积极探索构建党建统领下的“基层党组织领导+政府主导+农民主体+社会参与”多元主体合作共治的良性治理格局，既通过推动政治权威力量的自我转型以提升乡村治理能力，又尊重乡村治理的分散性、偶然性和无规则性特征，赋予乡村社会更多的自主化空间，保证乡村治理主体有足够的治理韧性，在多元合作中激发乡村自主化活力。

其一，党全面统领乡村治理是实现乡村高效能治理的根本保证。当前，“党引民议”“党引民治”“党引民应”“党引民聚”“党领共治”“党领民治”“党领民办”“党领群议”“党领群治”等党建引领乡村治理的实践探索取得了很大成效。但是，从促进党建与乡村治理深度融合实现党建有效角度看，基层党组织的领导力、组织力、动员力、整合力、凝聚力、协调力和服务力有待进一步提升。因此，要推动“党建引领”走向“党建统领”，推动党组织对乡村社会全方位的统揽、统领、统筹和统合。

其二，政府要明确自身的主导角色和功能，在乡村治理中做到既不缺位也不越位，既不以主体自居也不越俎代庖。政府主导主要包括政策主导、组织主导、投入主导、执行主导和服务主导，要通过完善政策制度为乡村治理提供宏观指导和政策引导，引导和支持社会组织、村庄组织、公益组织、帮扶力量、乡贤能人等主体形成多方参与的乡村治理合力。要加大人力、物力、财力投入并鼓励吸纳社会资金为乡村治理提供保障，保证各类惠农政策制度“一张蓝图绘到底、一届接着一届干”得到不折不扣全面落实，推动“服务下沉”为乡村治理提供更广范围、更高质量、更为满意的服务。

其三，主体有效取决于农民群众自主参与积极性的提升。解决农村的事情，最根本的是要依靠农民群众，乡村治理的最主要主体是广大农民。党建统领、政府主导不是要替代农民，而是要通过“统领”和“主导”激活乡村的内生力量，释放自主空间，激发农民自主参与。乡村治理不能让农民成为旁观者，而应使其成为主要参与者、建设者和受益者。要着力提升农民的主体治理能力，落实“村民的事务村民自己办”的民主实践，让农民自己“说事、议事、主事”，在自主参与治理中感受到满满的获得感、幸福感和安全感。

其四，要调动自治组织(村委会、村代会、村务监督委员会、村小组)、经济组织(农民合作组织、其他经济社会组织)、志愿组织(农村社会工作者、志愿服务者)、特殊人群(能人、乡贤、精英、权威人物)等参与乡村治理的积极性，发挥社会多元治理主体的优势。要完善村党委(支部)会议、党员大会、村民(代表)大会、党群理事会、村民议事会等议事决策平台，发挥村务监督委员会、监事会等监督平台的作用，建立道德评议会、乡贤评理堂、纠纷协调理事会等矛盾调处平台，丰富多元参与渠道。

(二)结构有效：行政逻辑与治理逻辑的结构性耦合

乡村治理不仅是治理主体的问题，也是一个治理结构的问题，治理结构影响治理成效，是解释治理有效不可忽视的重要变量。乡村治理是在一定结构或组织化形式下开展的，参与乡村治理的各个组成部分以有序的方式相互联系并发挥各自的功能，结构的变动深刻影响着乡村治理的效度，不同的结构配置产生不一样的治理绩效。乡村治理受到纵向行政逻辑和横向治理逻辑影响，二者共同塑造了乡村治理结构，行政逻辑突出乡村治理的行政控制，治理逻辑彰显乡村治理的群众基础。乡村治理最终都离不开国家的制度安排，行政力量介入是催生乡村治理的关键要素，实践中确实存在较多因为缺乏行政力量支撑而探索失败的情况。然而，实践中之所以面临结构性困境，其根源在于纵向行政逻辑与横向治理逻辑二重结构关系缺乏平衡建构，要么过于注重纵向关系，要么过于注重横向关系，未能有效地将纵向行政主导贯彻到底与横向多元主体有序组织结合起来，诱发了政府纵向主导能力和社会横向治理能力的二重结构性失衡。实现治理结构有效，就要促进乡村治理行政逻辑与治理逻辑的结构性耦合，寻求行政逻辑与治理逻辑的最佳结合点，在行政调控与多元治理的平衡中维系乡村治理结构的弹性。

在纵向行政逻辑维度上，要创新“乡镇——片区——行政村——社区——自然村(村民小组)”的乡村治理区划设置，合理配置各层级的权责和功能，把乡镇建设成为乡村的政治中心、经济中心、服务中心，强化乡镇党委对村级党组织的全面领导和有效监督。在行政村数量过多的乡镇设立片区，以片区衔接乡镇和行政村，解决因行政村数量过多无法互动协调的难题。在行政村要深化以“党群服务中心”为平台的党建统领新格局，有序组织多元主体开展“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”政治实践，广泛收集、回应和解决群众诉求。对一些自然村(村民小组)较多的行政村，成立农村社区衔接行政村与自然村，通过社区党支部、理事会、监事会对其进行管理。在自然村(村民小组)构建以党群理事会为中心的微型治理体系，形成“小微治理”的有效治理形态。

在横向治理逻辑维度上，要坚持“政府在场”与“属地责任”相结合，在行政力量赋能乡村治理注入政策要素、物质要素、资源要素的同时，不断培育农民的主体自觉和政治自觉，强化以属地责任为基础对村庄事务进行综合性治理，把乡村治理事务主导权归还于农民，凸显内生治理主体的作用和地位，扭转结构失衡和动力扭曲的局面，实现行政理性扩展与乡村治理内动力有效释放的结构性耦合，以结构有效提升治理成效。

(三)机制有效：从单一治理走向复合型治理

高效能型乡村治理不仅要打造强有力的治理结构，还必须关注治理机制的创新。我国农村社会面临着高度复杂又充满不确定性的治理场景，这就决定了乡村治理机制的逻辑进路，必须超越单一治理机制的简单认知，构建一种更能适应农村社会复杂治理背景的复合型治理机制。这种治理机制体现的是“制度机制+价值机制+协商机制”互为补充的正向关系，它们虽然侧重不同，但彼此交叉融合，通过乡村治理结构的聚合作用形成复合效应，释放治理功效，既彰显了乡村治理的制度优势，又确保了乡村治理获得正确的价值引领，同时也赋予了乡村治理主体充分的话语表达权，避免“单向辐射”。

其一，以制度优势创新治理机制，使单一、低效的治理体制转化为灵活、高效的运行机制，提升乡村治理现代化水平的效能。要遵循“实践——机制创新——新的实践——新的机制创新……”反复循环的过程，不断推进乡村治理制度体系的创新和完善。一方面，要实现行政压力主导的任务型治理向村庄积极主导的发展型治理转变，推动治理主体的意识自觉、行动自觉和共享自觉，以制度优势激发乡村的内生活力与动力，提升乡村治理的自我发展能力。另一方面，要实现功利导向的短期型治理向互动赋能的长效型治理转变，摒弃科层管理体系下层层加压、目标考核和追求“过关”的功利型治理，科学合理地筹集、配置乡村治理资源，实现乡村治理资源的交流、互动与整合，形成资源有效配置与互动赋能的长效型治理机制。

其二，以价值引领推进乡村治理效能的自主化培育。没有正确的价值机制引领，乡村治理终将变成机器的治理，无法作出任何有价值的判断。从根本上讲，价值引领对乡村治理会产生潜移默化的影响，同时也会积极影响乡村治理机制的创新和构建。为此，要高效重塑适宜乡村实际和促进自主化能力提升的价值引领机制，其中更基本、更深沉、更持久的内在资源就是以乡愁记忆、道德规范为基础的乡村德治资源。要通过发挥德治的价值示范和方向引领作用，构建有效的道德伦理维护机制，弥补自治、法治的不足，把乡村治理融入乡村德治文化中，以价值引领涵养乡村治理良性发展，促进乡村社会风气的改善和村民自主能力的提升。

其三，以一体化协商激活治理动力推动治理效能新提升。乡村治理涉及多元主体，每个主体的利益诉求各有差异，这就要求健全社会协同、多元共治的制度安排，构建包容多元主体共同参与、全过程参与的一体化协商机制。要构建横向协商、纵向协商、群众协商、组织协商、问卷式协商、专题对话协商等多层次的协商体系，丰富“村民说事”“民情恳谈”“百姓议事”“妇女议事”“乡贤评事”等多类型的协商形式，充分考虑协商前会议的准备、议题的确定、议题的充分讨论、会议流程的规范等协商环节，确保多元主体能够全员、全过程一体化参与协商。

(四)技术有效：外部供给与内部需求无缝衔接

现代信息技术是协同推进乡村治理、提升其效率和能力的新动能，在乡村治理中应用广泛且潜力巨大，一旦与乡村治理有效结合，就能焕发出强大的治理效能。因此，要通过内外精准匹配实现有效的供需衔接，弥补技术的外部供给与内部需求断裂与错位的功能缺陷，使现代信息技术供给与群众日趋多元、层次不一需求之间的互动更加有效。

其一，供需衔接的核心是增强治理主体的参与力和话语权，对象主要是乡村治理中的直接参与者，即广大村民群众。技术治理是乡村治理现代化的主要趋势，如果村民群众不依靠互联网、大数据等现代信息技术而依然采用传统的线下议事方式，就很难拓宽其参与渠道和途径，也就实现不了不同治理主体的协同与联动，利益诉求表达和信息反馈渠道就会被堵塞。因此，供需衔接要精准，就必须针对广大村民群众知识文化水平、视野阅历现状和乡村精英流失造成的技术引领群体缺失现象，对乡村信息技术进行“适老化”“适村化”设计，突破乡村“技术人”建设方面的“卡点”，解决多方参与、多元共治和多点联动的技术性问题。

其二，在治理客体上推动乡村治理由“身体在场”向“身体缺场”的空间场域拓展，实现由单一“物理场域”向“物理场域”与“虚拟场域”交互叠加转向。随着“互联网+乡村治理”“数字社会”“数字政府”等现代信息技术不断赋能乡村治理，乡村治理客体也必须根据技术赋能状况作出调整与适应，对治理的空间场域进行拓展与转向，在新的场景下高效处理乡村治理事务。当然，并非所有的村庄事务都需在数字虚拟空间中完成，而是对可以放在或要求嵌入技术方式的特定事务进行技术化处理，对于需要“身体在场”的事务依然在原来的物理空间内完成。这就要求厘清乡村治理事务的类型，解决事务的碎片化、不规则性等问题，对哪些事务需要在物理场域进行交流沟通，哪些事务需要在虚拟场域进行分析解决，以类型化思维嵌入技术化手段进行判断归类，推动乡村治理事务的技术化革新。

其三，以技术平台建设为保障，降低供需衔接成本，释放技术赋能“红利”。技术平台为赋能乡村治理架起了由外向内、点对点、心贴心连接的桥梁，是提升乡村治理效能的主要载体。要健全乡村智能协同治理平台，厘清技术主体、治理层级、参与主体的权责关系，构建制度、主体、行动、技术交互赋能的现代乡村治理新体系。通过建设“县—乡—村—屯(组)”四级乡村治理信息化平台，为“互联网+网格”“智能+”数字化治理提供基础治理数据和技术支持。要打造社会化、精准化、智能化、精细化的乡村公共服务平台，深化“智慧乡村”“雪亮工程”建设，推动乡村综合治理的发展。

(五)形式有效：便于参与和能力提升目标的达成

高效能型乡村治理首重“高效”，其实现形式多种多样。同时，形式多样并不意味着可以不加选择或简单拼凑，而是有一定的选用标准，即要服务于方便群众参与和合作解决村庄公共事务能力的提升，否则乡村治理就会走向善治的反面，影响治理成效。

其一，乡村治理应该是分层次、多类型的，不同条件下的乡村治理可以诞生出多元化的有效实现形式。例如，在治理单元的构建上，可能是“一村一单元”“多村一单元”，也可能是“一屯一单元”“多屯一单元”，究竟何种治理单元更合适，这就得考虑“地域”“利益”“产权”“资源”“文化”“传统”“规模”“民族”“参与”“家户”“党建”等条件或状况，条件不同、状况不同、组合不同，治理单元构成就不同，乡村治理的有效实现形式也会不同。在当前“三治合一”治理体系的构建中，不同地方、不同村庄、不同治理单元会因法治与德治资源状况不同、人们对法治与德治的信仰程度不同以及法与德发挥作用的差别，呈现出不同的组合形态和治理形式，可能是“德法并重”，也可能是“德主法辅”或者“法主德辅”。因此，乡村治理没有一成不变的固定模式或版本，切忌“千篇一律”。

其二，乡村治理有效实现形式的选择，要满足便于参与和能力提升两大标准。要对治理要素、人口规模、人口密度、地域分布等进行形式上的组织再造，从注重外在组织结构的调整和变化向注重方便群众参与和合作能力提升转向，以解决条件选择不充分、要素积累不足、搭配不合理或者资源配置率低的情况。一方面，要便于农民参与。方便参与无疑是乡村治理实现形式创新的根本目的。形式创新的过程不是简单的人口规模扩大或减少，也不是简单的治理层级的增加或者减少，更不是方便政府管理或减少政府治理成本，而最主要是方便农民参与，更多地满足农民公共需求。因此，应根据农民的公共需求半径和乡村治理组织的有效服务半径共同确定乡村治理的有效实现形式。另一方面，要利于能力提升。乡村治理实现形式在解决农民参与问题的同时，还要有助于农民共同合作解决乡村公共事务，而合作能力受利益条件的影响，在利益相关度较高的地方形成治理单元，农民的组织化程度就越高，就越有利于合作能力的提升和治理效能的发挥。

综上所述，高效能型乡村治理是乡村治理现代化的题中之义，是乡村治理创新的现实需要，为乡村“治理有效”提供了操作框架，在完善乡村治理体系和提升乡村治理能力方面具有独特优势，必将成为推动乡村全面振兴和实现乡村高质量发展强有力的牵引力和推动力。但是，乡村要真正实现高效能治理还要经历一个过程，因为当前乡村治理仍面临不少的现实制约与风险挑战，存在诸多与高效能要求不一致的地方。未来的乡村治理需要以效能释放为目标，以有效方式推动治理主体、治理结构、治理机制、治理技术和治理形式同向发力、协调联动。