从无到有的基业：近代特殊教育国家治理体系的初构*

郭卫东

一、行政机制

总之，民国建立了从中央到地方的一整套特殊教育行政管治体系，遂而成为民国教育体制（兼及民政、社会管理体制）的有机组成部分。权力系统上下通达，细分归属，不断收纳新分工领域，实行动态管理，乃近代行政机制的特征所在。但体制仍属初建，有待完备之处甚多，行政管理体系虽经建构，但大多不够尽职尽责；部门之间的权界虽有分别，但远远谈不上条分缕析；条块关系虽分别界属，但上至中央教育部，下至公立学校，多见机关铺摊、职任混乱、冗员繁多、效率不高、头重脚轻、闲杂人多、干事人少的衙门做派。

二、法律机制

可以看出，民国政府逐步实行的是对外国人在华办学（包括特殊学校）限制、利用、规范及至收回的政策，口子愈开愈小，律法愈收愈紧，中国政府是想借助这一系列法令法规将特殊教育事业逐步由中国人来自办，以中国“不承认”及其“非法性”迫使外国人退出此领域。

三、监督机制

四、若干特点

民国年间，特殊教育领域的国家治理有如下值得关注的特点。

其次，此乃时代的进步。无论是特殊教育，抑或近代形态的国家治理体系，均为近代化的产物，它们的相时共生，在古代和近代之间划出了时代差别。特殊教育迄近代方才成为教育体系的一部分，它的西学东渐填补了中国近代教育的缺门，它在揖美追欧的同时不忘中国国情。对特殊教育进行与时俱进的管理是近代政府的新使命，政府出台各种举措来实现此项治理，通过“收回教育权”等设定特殊教育的中国性质和主权归属，提出特校的学制、课程、考评、经费、师生等属于近代学校体制的规范化设计，努力将义务教育普惠残疾儿童，将特殊教育导入国民教育体系。通过建章立制使中国的特殊教育事业步入法制化轨道，立法程序显示了一定的透明度与渐进性，立法原则具有了一定的创始性与科学性；立法主体上民间先行，政府主导，多方推动。监督机制中既有政府督学，更有民众对政府治理的督察，双向监督愈显近代民主化的流程，官民相向而行助益特教事业不断修正前行。凡此一切，只有在近代的社会条件下才能发生。

总体来看，民国年间特殊教育国家治理机制尚在形成过程中，其间知行，当局落后于民间，官方滞后于百姓。行政、立法、监督三项机制之间并不平衡，行政最为强权，立法较为滞后，官方督察比较得力，政府对民间督察的回应大多敷衍。这些情况的发生，既有外生制度与中国国情的适配，又有政府因应与民众诉求的磨合，还有社会环境与舆情预期的不恰，等等。所以，民国年间国家对特殊教育的治理机制仅仅只是初构，只是在制度化、规范化、程序化、法制化建设方面开始起步；至于治理能力方面更是欠缺，民主执政、依法执政的水平相当初级，时见苛政，多见懒政，远远谈不上良政善治。直到中华人民共和国成立后，方才渐形完善。