公共管理视域下社区管理中常见的安全问题及解决办法

陈婷婷，李俊超

（1.武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072；2.闽江学院新华都商学院，福州 350108）

0 引言

社区管理在城市公共管理中占据了非常重要的地位，是维护城市安全秩序不可或缺的一环。社区公共安全管理工作应当具备清晰的管理思路，加强安全事故的预防，以保障社区居民安全为宗旨，以居委会为依托，建设人际关系和谐、治安良好的社区环境，如此才能实现城市的稳定发展，才能助力城市的繁荣昌盛。

1 社区管理中常见的安全问题

1.1 社区安全管理的主体模糊

一般而言，社区公共安全管理的主体包括社区内的群众性组织和居住在社区中的居民，例如街道办、居委会和上级消防公安等部门，在常规的社区安全管理工作中都属于社区安全的管理主体。但是在实际的安全管理工作中，群众性组织却很难发挥出安全管理作用，尤其在一些紧急安全事件出现之后，管理变得无序，各方开始相互推诿。例如2021 年6 月发生于湖北十堰市雁湖社区的集贸市场燃气爆炸事故，在爆炸发生前约一个小时，就已经有群众报警称雁湖社区和雁湖集贸市场发生了燃气泄漏事故，且在随后的半个小时中，社区相关基层组织的人员也赶到现场确认了燃气泄漏的真实性，但在之后的20 多分钟里，却没有任何组织和行政单位对社区和集贸市场周围的商户、住户进行疏散，也没有告知泄露点附近民众事件的危险性，这也导致在爆炸发生时，大部分民众完全来不及撤离，最终酿成伤亡100多人的重大安全事故。

从以上案例可见，尽管我国基层正在大力普及安全文化，不少基层组织也针对公共安全制订了比较完善的安全应急预案，但在具体实施上，却因为主体模糊等问题导致应急预案难以有效实施。实际上，不少地区的街道办内没有设立专门安全管理机构，社区居委会在治安巡逻方面通常也只配备1～2 人，即便有聘请联防队员，但因为待遇不高，这些人员在实际工作中常常缺乏积极性，造成社区安全保障力度不足，对于安全隐患难以及时预防和根除，给社区民众的人身安全造成巨大威胁。

1.2 社区公共安全意识缺失

社区意识是推动社区良好发展的一项重要因素，辩证唯物主义理论认为，意识是通过意志、信念及情感等指导和控制人的行动，从而实现集体的共同行动，将预期目标良好完成。良好的公共安全意识有助于提高社区民众的自我保护能力，让民众在面临危险时能具备一定的自救能力，减少事故的损失。

社区属于由不同社会群体聚集形成的小型社会圈，民众需要具备社区居民熟悉度、社区犯罪威胁感知度、社区物业管理良好度、人口流动率、警察工作方式、社区教育文化、社区公共秩序良好度等多项安全意识。但大部分民众的公共安全责任并不够突出，普遍存在安全侥幸心理，认为不会在自己身上发生那些安全事故，对可能引发公共安全危机的结果、征兆、信号等知识了解甚少，公共安全意识较为薄弱，社区公众较少参与社区公共安全管理工作，致使社区公共安全管理成为了基层政府的单方面政治行为，从而影响了公共安全管理效率，导致一些社区公共安全问题得不到良好解决。例如2016 年发生于北京朝阳区白家庄东里的一起居民楼火灾事故中，由于事故地点的两侧入口被私家车堵住，导致消防车和消防人员无法进入施救，最终致使两名楼内住户撤离不及时窒息死亡。而根据该社区居委会反映，占道停车问题已经持续了几年，尽管居委会成员多次与车主或停车管理公司协调，但始终得不到解决。由此可见，虽然近几年基层组织在大力普及安全文化和安全责任意识，但社区民众对社区公共安全的重视程度并未有明显提高，加之不少社区管理组织缺少执法权，难以对违规民众形成威慑力，加剧了社区公共安全意识的缺失。

1.3 资金与技术的不足

社区公共安全管理工作离不开资金的支持。然而，就相关数据来看，基层组织所获得的公共安全管理资金较少，这使得社区公共安全管理工作普遍存在资金不足的情况，尤其是老旧社区，难以获得政府较大的资金力度支持，若出现了社会安全突发危机事件，就会很难及时控制下来。并且伴随科学技术的不断发展，安全防范技术被越来越多运用到新型的城市社区中，如在家庭门窗周围安置传感器以防止不法分子的侵入。但对于老旧社区，则仍主要采用传统的物理防范措施，如防护网、防盗门等，社区内的防止侵入、机动车停车场等设施也已经不具备良好防范犯罪发生的作用，但受资金限制，老旧社区的安全防范技术一直难以更新，安全防范能力始终无法提升。如福建泉州的大淮社区，由于常年未进行修缮，导致该社区的楼层渗水严重，外墙也因为松动存在掉落风险，但因为没有物业和资金短缺，大淮社区并没有建立属于自己的公共维修资金，房屋修护的费用无法公摊，改造工作也难以推进。

1.4 社区服务功能缺位

随着城市化进程的不断加快，城市居民对社区服务功能的需求也在不断增加，依赖程度可见一斑。就文化路社区目前的安全管理情况来看，其安全管理工作非常被动，社区自治非常弱。当前，文化路社区各项工作都是政府主导模式，基本上处于被动状态，所使用管理方法也是传统管理方法。在进行转型过程中，不可避免继续充当着决策者角色。在这样的背景之下，社区安全管理工作具有极强依赖性，缺乏主动性，社区自治性也没有得到有效体现。另一方面，政府将社区服务完全市场化，在服务的规模、内容和档次方面都不能满足社区居民的需求。社区服务功能的缺位、越位现象促使社区安全管理工作难以细化。

同时，不少社区在经费、人手较为不足的情况下，也未曾忽视对居民人身安全的保护。以沈阳文化路社区为例，为了保障居民安全，该社区制定了一系列有关安全方面的规章制度，尤其是针对治安防范这一方面，其消防安全防范可以说是做得比较好的，每个楼道都配置有灭火器等设施，并且安排人员对这些灭火设备做定期检查，查看是否有过期、损毁等情况，影响突发事件时的正常使用，由于社区加强消防防范，该社区从2001 年建立至今尚未发生任何火灾。但是，通过访谈调查可知，文化路社区现在所实行的管理体制，仍是2009 年进行体制改革后所采用的老式管理机制，已经有十年以上的历史，尽管在改革初期的效果较为显著，然而面对当前越来越复杂的社区公共管理工作，这一体制无疑显得滞后，能够发挥的作用有限，因地制宜展开体制改革，可谓迫在眉睫。另外，在一些重大节假日的时候，文化路社区都会由居民会组织、策划一些文化活动，发动居民参与，但是工作人员也提到，由于资金缺乏等方面因素，所组织的社区文化活动不够丰富，且未曾有固定的常规文化活动，很多时候都是根据当前节日氛围展开相应活动，居民参与度较为一般，尤其缺少年轻人的参与，多数都是老年人。

2 社区安全问题的解决办法

2.1 明确管理主体

社区管理主体模糊是导致安全管理措施难以发挥效果的主要原因，为了加强社区安全管理措施的落实，首先应当理顺政府与社区自治组织间的关系。社区的自治组织主要是社区成员代表会、社区共建理事会、社区居民委员会等，这些都是由街道党工委和社区党组织领导。社区共建理事会主要负责监督与协商社区重大事务，社区居委会则负责维护和协调社区居民利益、社区文化的传播、处理社区公共事务等，社区成员代表会则负责监督居委会工作、推荐社会共建理事会的成员。在发达国家的社区安全管理模式中，社区管理有明确的主客体区分，例如美国弗吉尼亚州的阿灵顿县，该县有社区50 余个，所有社区按照政府制订的“社区管理计划”进行责任摊分，楼区有楼区代表，社区有社区管理部，管理部由行政机构和民间组织共同组成，管理部的职权体系根据参与人员与所管理社区的相关度进行重新划分。即使作为行政人员，在加入管理部后所拥有的职权也不一定高于民间组织的工作人员，这使得管理部内部能形成良好的制衡性，从而推动社区安全管理方式的良性改革，形成高效且独立的社区自治模式。而就国内的社区治理情况来看，即便政府已将相关职能移交给社区，但并没有提供给社区自治组织足够的政策与资金支持，导致管理中的权威性不足。因此，为了良好发挥出自治组织的高效处理优势，政府应为其提供相应的资金，还要放权给社区自治组织，让社区自治组织享受充分的社区管理权。

其次，为了进一步完善社区公共安全应急管理体制，进而良好应对出现的紧急突发性事件，使各种损失降到最低程度，保证社区居民的生命和财产安全，就应做好公共安全管理策划，对应急预案做不断优化调整。并且在完善公共安全应急预案后，应着手科学应急评估制度的建立，使突发性公共安全事件得到更好应对。具体而言，危机评估在发生或是即将发生危机事件，对可能的危害程度进行统计和评价，并结合这一数据制定危机恢复机制，在危机结束后，根据这一计划总结和评价危机处理措施，如救济、重建、赔偿等。

2.2 培育公共安全意识

加强构建社区安全意识能够促进文化路社区公共安全管理水平的良好提升，社区组织应当通过多种形式的安全教育活动，来提高社区民众的公共安全意识。在当前，我国的城市化建设进程加快，社区的居民构成逐渐复杂化，譬如部分社区由于出租房屋较多，主要居住者多为外来人员，很少会在同一家单位或企业任职，居民平时的交流较少，再加上社区居民安全知识普遍掌握较少，都影响了社区安全意识的培育。所以，社区在组织开展安全教育活动的时候，要注意多元化，特别是针对某些重要节日，可组织居民到公共场所集会，开展经常性和群众性的法制教育和法制咨询，宣讲安全知识，展开消防、交通、卫生等现场演练，同时，对于一些积极参与的人员，要进行适当奖励，比如授予锦旗表扬或者奖品赠送等，通过物质或精神奖励提升社区住户参与安全文化学习的积极性。

另外，在信息技术大力发展的当下，民众更偏向于从网络平台获取资讯，社区组织在开展安全知识教育的时候，应合理运用网络平台进行信息宣传推广，将安全信息、安全理念传递给社区居民，并且利用这些平台和民众保持长期沟通与交流，进一步加强居民间的联系，从而有效提升社区居民的整体素质。

2.3 构建多元化投入机制

经费是影响社区安全管理体系发展的重要因素，由于经费问题导致社区建筑得不到修缮，安全隐患得不到处理，这些是导致社区安全事故频发的主要原因。对此，应逐步建立多元化投入机制，使社区缺乏资金的问题得到良好改善。部分社区由于建造时间较早，很多管理细则难以追溯，譬如单位住房可能因为产权单位破产而导致管理缺失，对于这些社区，就要重新构建投入机制，通过引导社会力量广泛参与、地方政府稳定投入、省财政专项补助等方式建立起属于社区自己的公共维修基金。

基层政府要明确财政支持社区建设的基本思路，在不给国家公共事务和政府机构造成影响的前提下，财政应适当提供给各类社区公共服务足够的资金，同时，所支持的重点一定是非营利性的服务项目，譬如对场地、房屋、办公设备等基础设施给予经费支持，以提升居民的居住质量，改善民众的生活环境。并且，政府应将社区每年公共安全服务发展资金和配套用房建设经费，纳入政府财政预算，积极发动社会各界参与进来，多方筹集社区建设经费，从而不断拓宽社区公共安全管理的资金来源。另外，政府要积极完善民间援助制度，鼓励个人和企业捐赠，着手社区公共安全管理基金的建设，并定期地公开基金的使用情况。为了使社区管理资金的合理使用得到保障，要重视财政监督，建立健全社区财务制度，展开财政专户管理，防止出现只关注经济效益，忽视社会效益的情况。

2.4 细化社区安全管理工作

为了细化社区的安全管理工作，首先要加强社区规范化建设。为了更好提高社区管理效率，理顺社区与各部门之间职能关系，不断完善社区管理，政府应当将党支部作为核心，以社区自治作为基础，加强各方面力量，构建现代社区管理结构。提高社区的服务供给能力和质量，不断加强社区基础设施建设，进一步推动社区发展。其次要不断加强社区自治。在自治过程中，政府应当充分发挥党组织核心领导作用，加快包括居委会、村委会在内的自我管理组织结构构建，不断完善社区组织的自治网络建设。再次要不断加强民主建设，例如瑞典的居民小区要求住户不得对其他人造成干扰，居住在同一社区的住户不能在晚上九点后使用大功率电器，十点后不能进行噪声过高的行为，虽然这些规定不是法令，但属于社区公德的一部分，如果有人违背社区公德，那么在大部分业主同意的情况下，物业管理有权责令违规住户搬出社区。国内的社区组织在进行管理时，也要结合与社区居民日常生活相关的安全问题进行分析，使得所有居民对于本社区拥有归属感和责任感，通过加强民主建设更好地使社区居民享有知情权和参与权，疏通诉求反映渠道，搭建参与平台，推动社区安全管理上一个新台阶。最后要不断完善社区管理人才队伍建设。可以根据社区工作人员要求不断提高社区公共服务提供水平，可以对社区工作人员进行有计划的培训，制定具有可操作性的考核标准，打造专业化社区安全管理服务队伍，培养现代化社区安全管理人才，提高整个社区的安全管理和服务水平。

3 结语

社区公共安全，不仅是实现城市社会稳定的重要前提，还是促进城市经济文化稳步发展的必然条件。社区肩负着降低社会风险、加快经济社会和谐发展、加速社会发育的多项重任。并且，其作为相对独立的社会组织，还须极力避免辖区内居民受到公共安全事件的负面影响。故此，保障社区安全，既与社区自身的稳定息息相关，又对整个城市安全有深刻影响，社区和谐更是实现社会和谐的重要前提，为此，社区需要针对自身在安全管理中存在的不足之处，对现行管理机制予以积极的调控和改进，通过明确管理主体、培育社区居民公共安全意识、构建多元化投入机制与细化社区安全管理工作等措施弥补传统社区安全管理中的不足，夯实公共管理基础，为社会和谐运转提供有力支撑。