国有企业投资预算管控问题浅析

刘海滨，周冬丽

（1.中国普天太力通信科技有限公司哈尔滨分公司，哈尔滨 150001；2.哈药集团生物疫苗有限公司，哈尔滨 150001）

0 引言

国有企业是我国经济的重要支柱,对国家经济的发展起到强有力的支撑作用。但是，从投资预算管控方面看，当前国有企业普遍存在投资预算管控不完善不到位等问题，如调研不充分、编制不真实、审批效率低下、控制评价制度缺失等。针对国有企业的投资预算管控进行研究，可以帮助国有企业有效配置企业资源、提升企业可持续发展能力进而让国有企业在国民经济发展中发挥更加重要的作用。

1 国有企业投资预算管控存在的主要问题

1.1 投资项目立项环节

1.1.1 投资项目立项方向不科学

首先，有些国有企业投资预算项目立项时没有考虑投资方向与企业战略目标的一致性，主要考虑投资项目是否能提升受托责任人的政绩，而非企业战略目标的实现。其次，投资预算项目立项时没有对企业所处行业的产业政策及其发展趋势进行正确的研判，预期不足，投资内容与产业政策背离，导致投资失败。最后，投资项目与国家的投资政策不匹配，未能享受到国家重点扶持政策之红利，甚至有些项目还投在了国家宏观调控有所限制的产业。

1.1.2 投资预算编制不准确

首先，投资预算编制松弛问题。有些国有企业在实际投资过程中，为了特定目的夸大预算支出，为了提升个人政绩夸大项目规模，为了逃避监管问责给自己留有足够操作空间，甚至存在有的管理者在退休前为了给自己的职业生涯增光添彩而盲目地将小项目做成大项目的现象。

其次，投资预算编制紧缩问题。在一些大型国有企业中，投资预算的审批流程往往复杂又漫长，对大额度的投资预算还可能需要集团总部级别甚至国资管理部门等政府级别的审批流程。为了使项目尽快地通过上级主管部门或者股东会的审批，项目承担企业或者部门会人为地缩减项目上报的额度，以降低审批级别，缩短审批流程，降低审批不获得通过的风险。

1.1.3 投资预算编制不真实

有些国有企业为了最大化地取得补助资金，存在采取根据补贴编项目、在原有项目上嫁接新项目、张冠李戴捏造投资项目预算、虚报投资项目预期收益等手段，千方百计地申请政府资金补助的现象。

1.2 审批环节

1.2.1 投资预算的审批依据不足，具有盲目性

项目论证过程是为项目审批提供依据的，有些国有企业项目论证的立足点是领导的意愿，而不是对企业战略、国家产业政策、区域布局、发展趋势等的客观评价。依据这种不充分的、以管理者个人利益为中心的论证进行投资项目预算的审批决策，必然导致投资决策的盲目与短视。

1.2.2 投资预算的审批效率低下，具有滞后性

一方面，国有企业规模大，机构设置繁杂，投资预算审批流程复杂又漫长，甚至还需要上级主管部门的审批。另一方面，由于投资预算金额大，对企业的影响巨大，国家逐步加强了对国企投资的监管力度，明确了国有企业的管理者具有防止国有资产流失，实现国有资产保值增值的责任，并对国企管理者实行重大决策终身责任追究制度。这些追责、问责监督体制的建立，使国企领导者的投资决策风险加大，进而影响决策审批效率。

1.3 执行控制环节

1.3.1 投资预算执行松弛问题

主要有三种表现形式：一是能节约预算支出的不去节约；二是能控制预算支出不超支的不去控制；三是能实现超预算收益的不去实现。

1.3.2 投资预算落地难，放任项目资产闲置

有些国有企业在管理上缺少协同性，各部门各自为政，各扫门前雪，而投资预算项目的落地需要多个部门甚至是整个公司通力合作才能完成，因此这些国有企业投资项目大多是投入容易，实际落地产生效益难。

1.3.3 投资预算的执行缺乏灵活性

投资预算项目在执行的过程中，由于受政策变化、环境变化、工序调整及人为干扰等因素的影响，项目会存在执行与批复不一致的现象。有些国有企业在投资预算灵活性方面有两种极端的表现：一是过于强调预算刚性，不能根据环境、政策等影响因素变化而及时调整，导致资源重大浪费；二是有些企业走向另一极端，投资预算调整的随意性较大，使预算难以发挥指导约束作用；预算的调整往往为了满足某一特定目的，而忽视了投资的整体效益，阻碍了企业投资战略的有效实施。

1.4 评价考核环节

大多数国有企业没有设立专门的组织对投资预算项目进行评价考核，而是多由企业的审计部门或者人力资源部门来兼职负责。这些部门缺乏对专业性的投资领域真正熟悉了解的人员，他们设计的考核评价体系缺乏有效性，考核指标缺乏合理性，考核结果缺乏激励和约束性。国有企业对投资预算项目的考核评价多为形式上的，大多是为了完成上级下达的审计任务而审计，难以真正发现问题，准确反映投资预算项目的收益。由于评价考核机制的无效，导致没有人对投资失败负责任，投资决策者和经营者不会因为投资失败而遭受任何损失，也不会因为投资成功而受到任何激励，进而导致国有企业经营者进行投资预算管控的动能不足。

2 国有企业投资预算管控存在问题的原因分析

2.1 委托代理的利益博弈

在国有企业的委托代理关系中，党和政府将企业的资源分配使用权和管理决策权赋予了企业管理者，并以支付一定报酬的形式，激励企业管理者以企业价值最大化为目标去工作。在投资预算活动中，委托人期望企业管理者能高效率地分配企业的有限资源，创造最大的投资收益以实现企业价值最大化。但是，企业管理者是理性的经济人，国有企业的管理者又通常为行政指派，在经营管理企业上缺乏敬业精神与道德约束，他们的目标是谋求个人利益的最大化，与委托人的利益目标不一致，因此产生了国有企业管理者与上级主管部门之间的利益博弈，产生“内部人控制”问题。

2.2 投资预算治理结构混乱

在投资预算治理组织方面，一部分国有企业还没有建立有效的预算管理机构，如没有建立投资论证委员会、投资决策委员会，没有组织对投资预算的执行进行监控，也没有设立部门对投资预算项目进行考核评价。投资预算管控制度与流程发挥作用的前提，是制度结构中有相应的主体去维护运营与承担风险，投资预算治理组织的缺失，使投资预算的责任主体无法明确。

相对于投资预算治理组织的缺失而言，投资预算治理相关制度流程的缺失更为普遍，主要体现在没有建立科学的投资决策程序、预算调整制度、内部审计制度、考核评价制度，没有在全面预算框架下建立投资预算子流程等，制度流程的缺失使国有企业的投资预算管控“无章可循、无法可依”，这也是造成国有企业投资预算项目管控混乱无序的原因。

与投资预算治理组织和制度流程缺失同时存在的，是组织的不健全与制度流程的无效。在一些国有企业中，虽然建立了投资预算管控的组织机构与制度流程，但国有企业的领导者具有一定的权威性，在问责监督体制不健全的情况下，管理者的意愿会凌驾于制度流程之上，使制度流程无效。虽然重大项目投资和重大工程项目属于“三重一大”事项，需要领导班子集体研究决策，但班子成员大多会顺从一把手的决定，使集体决策变为形式上的集体决策，实际上的个人决策。

2.3 信息沟通渠道受阻

在投资活动中，准确有用的信息具有巨大的价值，是企业的一项重要的资源，主要包括企业外部信息和企业内部信息。在国有企业的投资预算管控中，信息资源是有限的，信息的沟通渠道是不畅通的。一方面，公司外部信息无法快速准确地传递到公司内部。国有企业项目投资管理人员大多专业性较差，甚至不是专业人士，他们对投资相关文件政策不够熟悉，对投资项目涉及行业领域的专业知识更不了解，无法为投资决策者提供关于投资标的全面可靠的信息，无法确定投资标的的实际价值，很多国有企业因此付出了更高的对价。另一方面，国有企业内部的信息传递机制不畅通。国有企业的内部层级设置更为复杂，信息传递链条更长，国有企业各部门又存在较为严重的各自为政的现象，信息沟通不足，极易形成信息壁垒，使信息滞后或失真，造成上下信息冲突或工作障碍，进而影响决策层做出正确的决策。

信息沟通渠道不畅通，无法获取全面准确的决策有用信息，无法快速地将决策有用信息传递到投资预算的决策层和预算执行部门，造成投资预算的决策依据不足、决策者不敢决策、预算的调整滞后以及预算的批复与执行存在差异等一系列问题。

3 国有企业投资预算管控存在问题的对策建议

3.1 完善投资预算治理结构

国有企业投资的复杂性决定了投资预算的管控无法由企业内部单一的部门独立完成，有效的投资预算管控工作，需要建立在一个由多部门各负其责、相互协同配合的机制体系之上。完善的投资预算治理结构就是这样的一种机制体系，能够保证企业做出正确的投资决策，并有效地执行投资决策，因此建立一个权利义务相互制衡，涵盖投资预算全过程管控的投资预算治理结构至关重要。在国有企业中，应建立起一套关于投资决策权划分的标准，由不同层级的组织对投资做出决策。

3.2 构建畅通有效的信息平台

投资决策是企业的一项战略性决策，对企业的影响深远，甚至关系到企业的生死存亡。因此，企业在做投资决策时，会搜集大量的信息，对投资项目进行反复的论证。在国有企业的投资预算管控中，信息资源是有限的，信息的沟通渠道是不畅通的。国有企业可以利用自身资源和政策优势，建立一个全方位服务于投资预算项目的电子化信息平台，公司将投资预算相关的所有决策以及执行情况信息都在平台上共享，信息平台的建立，既能搜集整理大量的信息，又能打破企业内部的信息壁垒，在平台上实现信息即时无障碍共享。

投资相关信息主要包括公司内部信息和公司外部信息。内部信息主要包括企业的长期战略、财务信息、销售信息、产品信息、投资预算执行情况信息等。外部信息主要包括四个方面的内容：一是政策信息。主要发布国家及企业所处行业的政策、经济动态信息，各子公司和业务部门可以在平台上及时获取需要的政策信息，避免重复查询整理。二是竞争对手信息。主要发布企业对标企业的财务数据、发展动态等信息，做到知己知彼。三是专业服务机构信息。在平台上分享一些为投资项目提供咨询合作的法律、会计、税务等专业服务机构的信息，优秀的专业服务机构能在投资预算项目中帮助企业规避政策及法律等风险。四是人才信息。平台上发布一些企业及行业内高端技术人才和投资领域专家的信息，这些人才具有专业的理论知识或者丰富的实操技术，当企业启动一项投资预算项目时，能通过平台的人才信息迅速组建投资团队，完成针对某投资项目的调研与分析。

3.3 全过程的审计评价

很多国有企业已经开始重视对投资预算项目进行事后审计，但是，为了保证投资决策得到有效落实，只在项目结束时进行审计是远远不够的。对于投资预算项目的审计评价应由事后审计向全过程阶段性审计转变，应贯穿于投资项目的立项、决策、执行的全过程。全过程审计评价的目的包括以下方面：①监督企业的资源是否按照管理层的决策得到了分配；②投资项目是否取得了预期的投资收益；③通过对项目现阶段执行情况的总结分析，预测项目未来的运行趋势；④帮助管理层对项目的继续状态做出评价，即判断项目是否可以继续执行，以及怎样执行，根据阶段性审计评价结果，及时制订调整方案，纠正失误。

3.4 建立绩效评价程序

国有企业中普遍存在的委托代理关系和“内部人控制”等问题，使得在国有企业中明确投资主体责任，落实责任追究制度显得格外重要。国有资产管理部门更多地强调投资责任的追究，而且主要是针对国有企业负责人的责任追究。在国有企业中，应建立科学有效的绩效评价程序，设计合理的投资预算绩效考核指标体系，来激励和约束投资预算责任主体的行为。一方面，激励和约束的对象不仅是企业的负责人，还应包括投资预算项目相关的部门和人员。另一方面，绩效评价不仅包括责任的追究与惩罚，还包括成绩的激励与肯定。此外，评价的内容不仅包括对当期财务指标的评价，还应包括长期的对企业未来成长的促进、对制度流程的完善，甚至外部的客户认可度的提升等方面的综合评价。只有建立科学合理的绩效评价程序，才能对国有企业的投资预算管理做出客观公正的评价，才能推动国有企业规范投资管理，优化企业资源分配，提高企业的投资收益。

3.5 建立投资退出机制

国有企业在投资预算项目的实施过程中，由于受政策变化、项目运营情况、企业业务板块重大改变等因素的影响，可能会面临项目继续推进还是终止的两难选择。对于国有企业来说，终止投资项目是管理者很难做出的决策，因为管理者大多情况下会认为项目的终止代表着投资的失败，代表着管理者的失误。实际上，投资项目的提前终止不一定代表着投资的失败，而是特定情况下的一种明智的选择。在投资总量既定的情况下，投资退出有助于企业抓住更好的投资机会，促进投资的良性循环和增值，进而优化投资结构，实现投资收益的最大化。一方面，退出经营状况良好的项目，可以使企业回笼大量资金，为下一轮投资计划奠定资金基础，充足的现金流也可以促进企业经营业务的顺利开展；另一方面，果断退出经营不善和高负债的投资项目，可以让企业及时止损，避免更大的投资损失。