做好跨周期调节要把握好四个关键

马海涛

2021年7月30日，中共中央政治局召开会议，会议提出，要做好宏观政策跨周期调节，保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，统筹做好今明两年宏观政策衔接，保持经济运行在合理区间。2021年8月16日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求抓好政策落实，针对经济运行新情况加强跨周期调节。跨周期调节将是未来很长时间中我国宏观经济政策调整的主基调。在世界处于百年未有之大变局的国际背景和我国加快构建新发展格局的国内背景下，如何做好跨周期调节应对复杂的国内外变局是我国长期需要讨论的重大问题。

深刻理解跨周期调节的内涵

跨周期调节是应对复杂的国内外变局的需要，也是实现“防风险”和“稳增长”宏观调控目标的必然要求。近年来国内外环境发生了复杂的转变。国际方面，全球经济依存度不断上升，叠加贸易保护主义、单边主义抬头，全球价值链布局面临新一轮调整，突如其来的新冠肺炎疫情更是加剧了全球经济的不确定性，这对我国的“防风险”能力提出了更高要求。国内方面，我国经济潜力足、韧性强、回旋空间大，但人口老龄化、收入分配失衡等问题长期困扰着我国，一系列结构性、体制性和周期性问题相互交织。在这样的国际国内背景下，我国宏观调控既要“防风险”又要“稳增长”，传统的逆周期调节能够较好地应对经济的短期波动，但面对国内外经济的长期结构性调整则常常左支右绌。这就要求宏观调控另辟蹊径，跨周期调节从长计议、高瞻远瞩地调整策略正好满足了在面对国内外变局时我国“防风险”和“稳增长”的调控目标要求。

跨周期调节在逆周期调节无法应对复杂的国内外变局的情况下产生，二者存在较大区别。一是调控目标不同。逆周期调节的目标是经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡，调控着眼点在短期问题的解决上。跨周期调节的目标是解决产业结构调整、人口老龄化、系统性风险等长期问题，调控着眼点在经济的长期健康运行和有序增长上。二是时间跨度不同。逆周期调节措施持续时间短，在完成为经济降温或托底的短期目标后就退出。跨周期调节则追求长期目标的实现，跨周期调节的一整套政策工具会经历拓展、完善、升级等长期过程。三是政策手段不同。由于逆周期调节解决的都是通货膨胀、失业等短期问题，涉及的经济社会结构较为单一，主要依靠财政政策和货币政策就能基本满足调控需要，其调控手段也以财政政策和货币政策为主。而跨周期调节的目标是解决长期、复杂的发展问题，需要在顶层设计的宏观调控框架下促进不同政策工具的关联配合以形成调控合力。因此，跨周期调节涉及的政策工具较多，包括长期发展规划、人口政策、科技政策等长期调整工具和财政政策、货币政策等短期调控工具。

跨周期调节和逆周期调节互为补充、辩证统一，统筹服务经济的短期、中长期健康运行。经济结构的长期调整和短期波动并行决定了逆周期调节本身需要跨周期设计，而跨周期设计也包含逆周期考虑。一方面，要将逆周期调节放在长远的跨周期调节的政策规划框架下进行，要求二者有效搭配、协调统一。我国近几年面对的经济现实较好地说明了跨周期调节和逆周期调节相互配合的关系，虽然我国经济发展的中长期目标是提质增效，但面对中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情、自然灾害等短期经济扰动依然进行了及时的逆周期调节，短期内高效的逆周期调节为我国在大国博弈中抢占“防风险”和“稳增长”的制高点占据了有利位置。另一方面，由于世界多极化趋势更加明朗、新冠肺炎疫情引致的全球经济波动愈加剧烈，以及我国经济增长的新旧动能转换阵痛加剧等因素叠加，面对外部宏观环境的不确定性以及内部环境扰动，我国更加需要平衡好跨周期调节和逆周期调节的关系，只有使二者相互配合才能实现经济“防风险”和“稳增长”的目标。

找准当前跨周期调节存在的不足

其一，宏观政策之间的协调配合有待进一步加强。产业政策、投融资政策、人口政策等协调配合并形成政策合力是做好跨周期调节的内在要求，而目前由于各部门间协调统筹制度不成熟、政策效应事前评估不到位等原因导致出现“政策打架”、政策效应相互抵消等宏观政策间协调配合度不佳的问题。如财政政策与货币政策的协调是我国长期都在探讨的问题。2020年12月，中央经济工作会议指出宏观调控政策是积极的财政政策与稳健的货币政策相配合，但在操作中央行与财政部产生了分歧。在央行推动去杠杆的过程中，由于产业政策、财政政策跟不上导致央行的操作陷入两难境地。为了实现去杠杆的目标，央行收紧了货币政策试图使更多的资金投入实体经济。但事实上，在银行资金减少的情况下，资本还是首先投向了房地产、融资平台而不是优秀企业、中小企业等央行希望资金流向的领域。另外，产业政策与就业政策之间的协调配合也存在结构性力量和周期性力量共振的问题，产业政策要求持续推进能耗双控目标，而能耗双控的大力推进会导致结构性失业问题，如何化解高耗能行业的结构性失业危机还缺乏行之有效的就业政策支持。

其二，发力不均衡，新冠肺炎疫情背景下小微企业问题依然突出。从2020年7月召开的中共中央政治局会议首次提出跨周期调节，到目前已经过去了一年多的时间，但从政策效果来看受惠的主要是大型企业，小微企业问题依然突出。尤其是在新冠肺炎疫情防控背景下，跨周期调节需要加强逆周期发力，为刺激企业复工复产、加快经济恢复，我国出台了《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》等政策扶持受困企业，但整体来看大中小企业的恢复不均衡。从2021年中国制造业采购经理指数(PMI)来看，大型企业PMI全年稳定于荣枯线以上，中型企业PMI在大多数月份也能够维持在该水平，表明大、中型企业运行态势相对稳定。小型企业PMI在2021年仅有两个月高于50%临界点，不仅自2021年4月达到50.8%以后连续八个月低于临界点，而且持续走低至12月的46.5%，表明小型企业景气水平持续偏低，生产经营压力较大，这种结构分化导致经济增速不及预期。全国工商联、国家金融与发展实验室和蚂蚁金服研究院联合发布的《2019-2020年小微融资状况报告》显示，突如其来的新冠肺炎疫情加重了小微企业的融资和发展难度。面对长期持续的小微企业发展问题，跨周期调节如何持续发力是一重要命题。

其三，跨周期调节的政策评估制度不健全。只有多个政策联动才能实现良好的跨周期调节效果，因此，对跨周期调节的政策效果评估除了需要对单个政策的设计和效果进行评估外，还要对其联动效果进行评估。目前来看，我国政策工具的评估体系在逐步由资金使用的真实性向效率性转变，但针对政策效果的评估往往局限于单一政策的效果，多项政策的协调配合评估机制尚未建立。跨周期调节的政策评估包括事前和事后两个方面的内容，相关评估制度的不健全性也寓于这两个方面。一方面是事前评估，即在制定相关调节方案前充分论证政策的必要性、可行性、科学性等内容。而目前来看，跨周期调节追求的是中长期的结构性目标，如促进人口结构均衡、化解系统性风险等，这些跨越多周期的结构性调整目标在短期内难以被明确和量化，跨周期调节的短期措施也就难以获得明确的目标指引，相关评估制度在建立过程中也存在缺位、泛化等问题。另一方面是事后评估，跨周期调节的长期性决定了事后评估制度既要有阶段性评估又要有最终评估，阶段性评估的内容包括分周期调控目标值和中长期目标值的科学性、分周期调控目标与中长期目标的吻合度、宏观政策跨周期调节工具实施方向和力度与调控目标的契合度等，最终评估包括宏观政策跨周期调节的整体效果、各项宏观政策跨周期调节的协同效果等。

其四，财政“防风险”能力仍有待提高。就我国的经济现实而言，跨周期的财政政策既要考虑其逆周期的调控作用，又要顾及化解债务风险、合理设置财政杠杆、平衡财政收支压力的中长期目标。但目前在实际操作中，持续的经济下行压力需要财政加大对产业政策的补贴力度以及向就业部门的输血力度，但财政收支有限，政府债务风险会被进一步推高。从数据上来看，2021年1-11月累计，全国一般公共预算收入191252亿元，虽然同比增长12.8%，但较疫情前2019年同期水平仅增长6.86%。相比之下，为了保持逆周期调节的能力大幅增发政府债券，2021年1-11月累计发行政府债券131833亿元，较2020年和2019年同期水平分别增长4.89%和62.51%。这样的态势并不仅仅会在短期存续，从中长期来看受新冠肺炎疫情冲击、全球经济下滑的影响，未来几年内我国财政收入都将呈低水平运行态势，而创新型国家建设、化解过剩产能、稳定就业等中长期任务要求财政支出又要保持一定强度，中长期突出的财政收支压力要求跨周期调节的一揽子政策要充分考虑财政“防风险”的能力。

做好跨周期调节需要把握好几个关键

一是强化跨周期调节的系统思维。一方面，在我国经济运行面临诸多挑战的背景下，跨周期调节实施的重点应聚焦于顶层设计的科学性和合理性，遵循系统化原则，强调自主性、灵活性和政策工具协调性的战略布局。在逆周期调节的基础上，跨周期调节更加强调中长期对逆周期调节短时失效的“跨越”，其核心是将顺周期调控与逆周期调控的工作成果转化为指导未来工作的战略眼光。针对当前着力长远，从宏观政策的自主性、可控性、独立性入手，注重其短期和长期效应，侧重使用符合中长期政策目标的结构性工具，做到宏观调控周期上的衔接、经济战略实施和短期政策操作上的平衡、稳步增长与抗风险的平衡，从而保障经济、行业、企业的稳健运行，实现经济中长期可持续增长。另一方面，在当前宏观政策体系下，单纯对财政政策进行短期局部的效果评价早已无法适应我国社会主义现代化的发展阶段，因此，跨周期调节需要把握好窗口期，精准实施宏观调控，关注“多元联动”的政策组合，特别是注重宏观政策的有机衔接和相互配套，在政策实力上发挥最大组合效益，消除政策传导中的信息衰减、效率衰减和体制衰减，构架科学合理的政策搭配和协调模式。发挥好财政政策和货币政策逆周期调节的平抑作用，强调财政政策货币政策对中长期战略规划、区域和产业等政策间的协调配合，将这种结构性、趋势性的调节和短期的促进结合起来，从而促进经济结构持续优化且保持“稳中求进”的总体态势以应对短期周期性波动和经济下行压力。此外也要平衡政策规则和“相机决策”的成分：财政政策方面提高政策效能，对不同主体进行精准施策，并时刻把握国际国内双循环大背景；货币政策方面保持流动性合理充裕，增强宏观政策的自主性。

二是把握跨周期调节的服务对象。理顺政策的预期传导机制、降低不确定性，是宏观政策跨周期调节的优势所在。通过稳住并引导微观主体和市场主体的预期，激活市场主体活力，以便将政策意图清晰传递给市场主体，通过财政的预期传导，保障宏观政策的可持续性，从而降低发展不确定性。因此，宏观政策跨周期调节需要注重宏观政策和微观基础的紧密结合，重点以微观主体或市场主体作为服务对象。从中长期视角来看，加强公众沟通和预期管理，着力稳定市场预期，给予企业及微观主体更大的主动权和更大的发展空间，以增强市场主体参与经济活动的信心和热情。同时，持续发挥积极的财政政策和稳健的货币政策协调作用，聚焦于实体经济发展。第一，财政政策方面，采取精准扶持应对措施，不“大水漫灌”。加大对市场主体特别是中小微企业纾困帮扶力度。财政资金要以引导、撬动为主，帮助市场主体防范风险，而不是直接全面介入。根据国际环境变化和发展实体经济需要，加强政策储备，研究和适时出台部分惠企政策到期后的接续政策，进一步加大对中小微企业的支持力度，保持经济平稳健康发展和就业稳定。在用好已出台惠企政策基础上，进一步采取措施稳住市场主体、稳住就业，保持经济运行在合理区间。第二，货币政策方面，运用信贷政策、结构性货币政策工具以及调整金融机构存款准备金率等方式，加强金融对实体经济的支持，增强前瞻性和实效性。货币政策在确保应有信贷规模和保持流动性合理充裕的情况下，助力中小企业和困难行业持续恢复，助力稳定就业。未来应进一步强化金融服务实体经济的定位，严防发生系统性金融风险，推进普惠金融发展，有序推动金融业向实体经济让利，实现实体经济与金融业的良性循环。

三是压实跨周期调节的政策效能。统筹做好今明两年财政政策衔接，提升政策效能和资金效益。首先，深化预算绩效管理改革，强化跨周期预算绩效评价。在跨周期的宏观政策体系下，财政政策的绩效评价应更多具备长期性、全面性特征，将财政行为活动内嵌于宏观经济周期中的若干小周期内，并结合经济周期的波动趋势进行全面有效的预算绩效评价，从而进一步提高宏观调控的科学性和有效性，确保我国经济发展中长期目标的实现。其次，关注财政支出中长期结构性问题，优化支出结构，重点保障民生和基建投资，以保障人民群众最直接最现实的利益。在“兜牢基层‘三保’（保基本民生、保工资、保运转）底线”的基础上，做好民生保障和安全生产工作，坚持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。推进基本养老保险全国统筹，落实“三孩”生育政策，完善生育、养育、教育等政策配套措施。通过财政手段兜底保障民生，最大限度消除人民群众的后顾之忧，能够进一步扩大内需增长潜力，激发消费驱动的强劲经济增长动能，更加有利于构建财政与经济发展的良性互动格局，有利于经济社会的长期稳定繁荣。最后，优化收入分配结构。跨周期调节的实施应加强收入分配调节，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准度，充分发挥第三次分配作用，健全工资决定、合理增长和支付保障机制，合理调整最低工资标准，推动收入分配更加公平合理，促进公共服务均等化，着力增加低收入群体收入。

四是做好跨周期调节的风险管理，将稳增长与防风险作为统一目标，实现二者长期动态均衡。宏观政策跨周期调节不仅需要储备政策，财政方面还要提高对存量隐性债务风险的重视程度，以积极应对改革中的中长期问题。综合考虑财政空间和财政风险，在专项债发行过程中要特别注意防范地方政府债务风险的积聚，严格控制地方政府债务增量。当前防范化解地方政府债务问题已成为守住我国不发生系统性风险的重要内容，而做好跨周期调节风险管理是为了在长期债务风险领域进行更加严格的监管约束。完善政府债务管理机制，在不突破债务限额的基础上，重点关注政府自身财政现金流动态变化，保障国家财政可持续性发展。另外，防范基层“三保”风险。中央层面，重点关注地方“三保”支出预算安排、直达资金使用、债券还本付息、库款管理等方面，强化制度建设，完善政策评估、预算审核和考核评价机制等措施，督促地方政府层层落实负好责任，有效防范风险，兜牢“三保”底线。地方层面，确保“三保”支出在财政支出的优先地位，禁止挤占挪用“三保”支出，对“三保”支出保障不到位的地区，及时调整地方预算投资予以补足。在执行过程中，要加强监测并结合直达资金管理，时刻掌握基层执行情况。同时地方政府要及时发现处置风险，严格实行债务预警提示和隐性债务风险等级通报制度，确保按期偿还到期债权本金和利息。