新形势下行政事业单位内部控制的建立与完善

万方 山西省临汾市第三中学校

新形势下，随着国内社会经济稳步发展，行政事业单位内部控制与管理能力也在逐渐优化，基本能够满足公共社会资源分配需要，维护资源应用的公平性及科学性，有效提高了行政事业单位的运行效率及服务能力。在国内，行政事业单位具有公益性的特征，对公共服务建设具有关键性意义。但在实际工作中，单位内部控制的落实被诸多因素干扰，导致管理成效达不到理想水平。

一、行政事业单位内控及其建设价值

（一）行政事业单位内部控制

《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定，行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

行政事业单位内部控制的主要目的是规范资金运用，防止因资金使用过程中出现不规范行为，而影响资金的安全性及有效性、财务数据与资料的可靠性及完整性，提高公共服务的效率和效果。行政事业单位内控强调过程性管理，管理活动贯穿整个经济活动过程。它既涵盖为维护单位各项活动平稳运转而采取的管理举措及方式，如预算管理、收支管理等，又包括对岗位设置、风险评估、组织结构等设置内控机制与落实程序，还为事业单位的重要决策提供指导方向。

（二）行政事业单位内部控制的建设价值

首先，优化单位内部管理效果。现阶段，行政事业单位的管理机制尚在发展初期，还有许多问题亟待解决完善。建立及完善内部控制制度，有利于处理资金使用过程中产生的各类问题，提高部门划分与工作程序等的公开程度，有效增强内部控制力度。

其次，强化财政资金的管理与监督。建设并执行合理完善的内控机制，是保证行政事业单位健康成长的重要基础。事业单位组织的各类经济业务，需要各类资金作为基础保障，而其中的主要资金为财政预算拨款，所以其运行支撑资金构成具有明显的特殊性。如果未设定具有高可行性的应用方案与程序，会导致应用资金的过程缺乏约束条件，引发资金过度消耗，降低财政资金的投入效率。而在完善的内控管理下，可将获得的拨款资金进行合理的使用和分配，增强资金管控效力，以提升资金使用效率。

再次，提升财政资金的使用效率。从当前的形势来看，行政事业单位落实内控管理是保障财政拨款使用效率的重要条件。大部分事业单位的运转资金基本上是预算拨款，该类资金的突出特征在于供给额度限制。因而，事业单位只有建设可行的资金应用管理办法及机制，才能预防单位开展业务期间发生过度浪费的情况。利用合理的预算内控，支持财政资金的二次分配，能有效保障资金应用效果。

最后，改善行政事业单位的社会服务效果。近年来，在基础设施与公益事业方面，财政投入规模持续扩大，行政事业单位得到的专项拨款金额也逐渐增多。在此种情况下，内部控制机制的建立及落实显得极为关键。只有规范财政资金的应用，才能确保相应资金使用的安全性与效果，进而强化单位服务能力，改善工作效果，为人们创建更优质的服务环境。

二、行政事业单位内控建设及完善的难点

市场经济模式下，内控管理的实施难度较大，这是由于行政事业单位内部控制环境的特殊性导致的。

首先，单位制度、岗位及职责设置不合理，使得内部控制建设和实施存在阻碍。

内部控制关系到单位组织的经济及其他业务，但因缺少对市场运行趋势、社会形势与单位自身运行状态的深度分析，内控机制不够完善，即使行政事业单位设置了针对内控的管理行为标准，其具体实施的管理行为也较宽松，无法真正将内部控制工作落实到位，单位内控管理趋向于表面化、教条化，未能展现出真正的价值。另外，行政事业单位中设置的各业务部门，业务运转相对独立，横向沟通较少，内控机制建设的参与度不高。此外，一些岗位职位的任务职责设定比较模糊，负责内控的人员配置数量有限，难以保障管控方案执行和调节的准确性和及时性。

其次，单位重视程度不够，配套制度措施不到位，也影响内部控制的落实。

事业单位对内部控制的建设及完善工作的关注度重视度不高，最直接的结果是导致内部财务管理推行难度较大，进而导致预算编制结果的可参考性不高、财政资金安排方案不科学、资金无计划应用等情形。另外，财政拨款管理缺乏严谨性，挪用与占用专项拨款的行为时常出现，且财务原始信息不可靠等问题较严重，大部分是由于事业单位重视程度不高、内控体系建设不完善造成的。此外，单位资产流失问题，一般是因为日常资产管理缺位、相关清查不彻底、档案统计不完整、备案管理不及时、部分固定资产被随意占用，这也会影响到内控的落实效力。

单位内部控制管理的信息化程度不高，会产生内控信息收集与传达不完整等问题，这些问题都可能提高行政事业单位的运行风险，再加上风险控制意识缺失，数据失真与管理深度不足等就会成为一种必然的现象。

行政事业单位内部“集权”管理模式的存在，一方面，会产生内控建设中的监管效力不足问题，提高徇私舞弊的风险；另一方面，由于内部“集权”，用于经营业务的资金大多是单位负责人直接安排及监管，各部门及工作人员的资金申请、审批程序过于烦琐，这会打消相关业务经办人员的审批意愿，影响其工作积极性，干扰专项资金的应用率和使用效率。

三、新形势下完善行政事业单位内控的实践路径

基于上述行政事业单位在内控建设方面的工作难点，为合理提高内部控制价值，使此项管理手段可以真正发挥出应有的作用，行政事业单位需积极推进内部控制工作，加快建设及完善单位内控工作的速度。

（一）创建适宜的管控环境

适宜的管控环境是完善单位内控、保障管理效果的坚实基础。首先，成立内控领导工作组，负责全面内部控制管理。领导团队应定期召开内控管理落实会议，针对在内部控制实践中遇到的各项问题，讨论研究有针对性的处理办法。另外，还要对单位各部门的管理方案落实情况实施全方面的考评，加强内控管理的约束效力。其次，确定开展内部控制建设的牵头部门。由牵头部门统一安排协调内部控制标准化的建设，定期将工作成果及问题汇总整理，及时汇报给领导工作组，同时对其他部门的内控建设情况，进行监督管理，完成对单位日常事务的协调管理。再次，促进部门间的联动及有序合作协调。将与预算、采购及资产等有关部门与职员的工作职责落实到位。在业务工作区域中，统筹分析内控建设，促进内部控制管理的协调建设，构成多级联动、全面参与的内部工作氛围，使内控管理得以深度落实。

（二）推动信息化的建设

行政事业单位实施的内控管理需符合时代环境的变化，应汇总现有资源，强化信息沟通。单位应按照各部门的职能划分，制定可行的内控管理流程，以此降低人为操作失误的出现概率，并确保内控信息完整。为完善内控架构，信息系统应当和财务系统、运营业务系统等稳定对接，确保单位内部信息流转顺畅，并注意和单位实际的工作程序相符合，促进内控的数字化、流程化发展。另外，行政事业单位还应强调风险管控，深化风险控制意识，构建风险预警体系，健全风险要素评估体系，有效识别内控建设及完善期间面临的各项风险点，在此基础上，编制风险防控的工作计划，提升相关的管控水平，进而更好地推动内控的信息化建设。

（三）落实全面监督管理

通过构建和内控管理匹配的全面监督，为内控工作创造保障性的环境。第一，强化审计部门运行的专业化与独立性，并赋予适当权力，同时要求其他部门积极配合工作。单位领导也应控制自身对审计部门工作的干预程度，使内部审计能始终保持客观性与公正性，避免出现人情方面的影响。第二，逐渐提高单位审计工作人员的职业能力，保障审计结果的准确性，保证审计结果能够全面体现事业单位的运营状态。同时，各单位需注意内部审计工作人员的招聘质量，并做好个人政治方面的审查，确保审计队伍成员的综合素养。第三，行政事业单位需注重对审计工作人员的培训管理，同时还要定期组织综合考评。而为提高监督管理效力，单位可建设多元主体的管理格局，灵活应用多样性的监督形式。例如，事业单位可选择打通社会群众的监督通道，并建设线上线下混合的监督形式。

（四）提升内控建设认知

运营效果不好的行政事业单位一般都会有内部控制方面的问题。缺少完善内控，会导致行政事业单位缺少风险控制的能力。因而，提高内控能力，是单位优化自我治理的必然趋势。关于内控建设的认知，行政事业单位需提升机制建设本身的关注。部分行政事业单位对内部控制实质及核心的理解深度有限，虽然开展内控管理，但实际上也只是为响应上级的指导要求，关注度与管理积极性都有缺失。同时，也有部分单位构建起内控体系及保障制度，但尚未开展实质性的管理工作，对日常业务没有指导性的意义。另外，个别单位对内控管理进度情况的了解不及时，也未能设置清晰的职能定位与管理标准，单位领导也没有注意到内控对预防运营风险、加强风险管控的作用，只有在风险问题已经比较严重时，才向内控投入关注和重视。

根据当前国内行政事业单位的运营管控情况，内控行为可能存在阶段性、临时性的特点，不注重日常管理。而引发认知问题的原因，既有单位管理者个人认识，又有机制体系的缺陷。对此，单位中的领导班子应提高认识，加强对全方位内控的关注度，明确内部控制对单位稳定成长的实际价值，把优化内控建设，归纳到重点工作范畴中。行政事业单位内控涵盖运营业务的不同层面，涉及所有业务活动的每个步骤与工作者，是一项全面、全覆盖的管理方式。结合行政事业单位的运营情况，建设及完善内控需着手以下几方面：管理级别由执行层上升至决策层；内控模式方面从单一部门管理调整成多方全面齐抓的模式；内控技术由定性延伸到定性和定量组合的模式；内控方式从人工管控调整成制度程序与计算机系统管控相融合。

（五）改进内控效果评价

内部控制的基础性评价是行政事业单位在处于尚未建设内控以及落实工作的早期，对自身内部控制的实际情形，给出“摸底”评估结果。对于此阶段的效果评价，一方面，单位可以在此基础上，梳理内部控制的基本需要与侧重点，为后期建设管理提供落实方向，并基于重点事项，有序组织内控机制建设及完善；另一方面，单位可以迅速锁定既有内控模式的缺陷与薄弱部分，有计划地构建内控机制。但至今，行政事业单位内控制方面的基础评估，主要还是以得到评价结果为目的，未能实际利用评价结果，给内控机制建设提供指导。所以，事业单位需利用基础性与年度评估，尽可能反映出内控管理中的不足，并将结果在内控工作中加以运用，确定内控建设侧重点与重要步骤。

为推进内控建设，单位应从以下几方面着手进行：一是优化当前的内控评价模式。此项工作的对象是内控管理的效果，其反映在事业单位设定及落实的内控机制，对达到管理目标方面提供的支持程度。而评价行为应当涵盖行政事业单位整个运营年度，通过日常监管与专项观察、年终评估实现。在日常监管中，行政事业单位应积极自查，生成相应的统计报告。二是合理调节评价方法。可用在内控评价中的技术方法包括：总体、随机、等距与指定四种抽样方式。评价人员应当在掌握行政事业单位实际运营情形、业务基础程序、风险点等的基础上，设置评价测试方案。基于单位内控评价标准，并联系实际的业务量，明确划分单位维度及业务维度。另外，单位维度内控效果会对业务维度的相应管理，具有明显的影响作用，并且内控结果会干扰到负责人对内控其他维度的效果判断。三是灵活应用不同的评价方法。内控管理是和人有关的工作，为掌握真实的内控管理成效，需综合运用个别访谈、专题探讨会等多种方式。四是提高确定薄弱环节的准确性。检查单位内控是为分析此项管理工作实际落实中有无薄弱部分以及缺陷种类，并基于此生成评价结果，提出针对性改进方案。此外，事业单位需结合现实情况，选择定性及定量的混合模式，锁定薄弱环节。五是完善评价报告。当前事业单位在内控工作中的评价报告，一般包含单位基本信息、薄弱部分、完善意见等。单位还应根据相应的评价需要，设置单位维度与业务维度的内控标准。

四、结语

行政事业单位的内控建设及完善，与其总体改革与成长有密切联系，关系到单位的管理品质。因而，无论是单位领导者或是普通职员，都应对内控建设及执行投入较多的关注。单位应当基于当前内控期间的工作难点和重点，提出完善的实践路径，优化管理环境，注重信息化建设及全面监管，落实内控效果评价，推动事业单位平稳、高效运转。