推进全过程人民民主与依法行政的协同发展

黄瑞华

(河池学院 继续教育学院，广西 宜州 546300)

推进全过程人民民主与依法行政的协同发展是深入贯彻中国特色社会主义民主政治发展的重要行政改革实践。党的十九届六中全会指出，“必须坚持以人民为中心发展思想，发展全过程人民民主”。这一新的重要论断，不仅为深入推进社会主义民主政治建设提供实践方向和理论指导，也为新时代中国法治政府建设提供根本遵循和行动指南。因此，本研究试图分析全过程人民民主与依法行政的协同意蕴，全过程人民民主与依法行政相结合的建设方向，以及如何推进全过程人民民主与依法行政的协同发展等核心议题，对于认真贯彻习近平总书记关于“全过程人民民主”的理论精神具有重要意义。

一、全过程人民民主与依法行政的协同意蕴

中国特色社会主义迈入新时代，人民群众对依法行政的民主需求层次在提高，公共行政事务的民主参与范围和能力也在不断拓展，因此，依法行政实践中大力发展全过程人民民主成为满足人民美好生活需要的重大行政改革任务。正如习近平总书记指出的：“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”可见，全过程人民民主融入依法行政的过程中产生了特定的协同意蕴。

（一）职能协同意蕴：公共服务中落实以人民为中心的民主服务理念

在职能协同方面，依法行政与全过程人民民主的“人民中心”理念是一致的。行政权力机关需要依法履行公共服务职能，及时响应公共需求，为人民提供优质公共服务。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》肯定了“全过程人民民主”作为最广泛、最真实、最管用的社会主义民主形式，可以进一步指导依法行政实践贯彻为人民服务、以人民为中心的价值体系。依法行政的核心职能在于确保政府部门及其行政人员实现公共服务、创造公共价值。而公共服务以及公共价值的核心又在于为人民群众提供满足合理期待的公共产品，包括有形的产品和无形的服务，如公共安全、基础教育、基础医疗、生态环境、保障性住房等。因此，依法行政实践中突出以人民为中心就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为政府工作的出发点和落脚点，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，不断改善和提升人民群众的生活品质。

（二）主体协同意蕴：行政履职中贯彻公正平等的民主对话精神

在主体协同方面，依法行政与全过程人民民主的公正平等思想是一致的。各级行政机关在党的领导下履行国家治理职能，包括政治稳定职能、经济发展职能、文化建设职能、社会公共服务职能等，因而行政履职活动涉及政府与公民、企业、社会组织等多主体的关系架构，尤其需要贯彻平等对话的民主精神。依法行政作为现代国家治理的一种方式，设计了国家行政权力与公民权利之间的对话结构；而基于平等对话的全过程人民民主正是国家治理与公民自治间实现依法行政的规范性要求。一方面，这种基于实体规则的理性对话，从操作化、规范化的视角设计了行政框架下国家与公民对话的结构路径，也设计了公民抗辩、申诉以对抗行政权力侵犯、保护公民权利的技术路径。另一方面，这种基于价值规范的人际对话，通过行政法的功能、结构调整，保障行政权与公民权在平等的、双向互动的行政法治框架之下对话。因而，全过程人民民主可以在具体行政行为中发挥公共领域的媒介作用，可以实现政府行政权力与公民权利的沟通，使政府行政权力在运作过程中更具坚实的群众基础、民主基础，而公民权利则更具有规范理性的对话能力与对话空间。

（三）政治协同意蕴：行政程序中加大公民参与的民主实现过程

在政治协同方面，依法行政与全过程人民民主共同遵循实体民主与程序民主相结合的理念。党的十九大报告明确指出：要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；……保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。因此，全过程人民民主不仅准确表达了中国特色社会主义民主的全方位、全覆盖、全持续、全链条、全保障，也表明了一种接纳人民群众围绕公共问题、参与行政程序的全过程民主场域，其不仅在实体意义上要求各级政府行政部门必须按照法律规定的职权范围和程序行使权力、履行职责，同时也在程序意义上鼓励人民群众关注政府行政行为与公共决策、政务服务与公共产品供给等。可见，全过程人民民主与依法行政的结合，在行政程序中导入民主化、程序化的协商机制，在一定程度上可以弥合行政权力行使的正当性困局。总之，从政治民主发展来看，各种行政程序的公民参与对于政府行政体系与公民群体的沟通可以起到重要的社会秩序稳定功能。

二、全过程人民民主与依法行政的协同方向

从全过程人民民主与依法行政的协同意蕴来看，其建设方向包括以下几个方面：

（一）以人民为中心的民主理念指引依法行政的价值导向

法治政府的行政职能之一就是为广大人民群众提供高效便捷优质的公共服务。这就从逻辑基点上要求行政权的行使不仅需要受到法律规则的刚性约束，还要与中国共产党领导下以人民为中心的价值规范相一致，并通过规则与程序将基本价值和制度原则体现于行政过程之中，从而进一步夯实政府与人民群众的信任关系。以人民为中心的民主理念推动依法行政的价值导向，因而必做到：一是行为主体在理论设计上坚决执行人民民主专政路线，公共行政事务的方案设计必须尊重广大人民群众的共同意愿，方案选择必须最大化考虑人民群众的整体利益；二是依法行政所依据的“法”必须对全体人民群众具有普遍的适用性和一致的公平性，包括法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例等；三是能够使行政权成为一种真正对公共事务实施行政管理活动的权力，表明对公共性事务承担不可转让、不得放弃、不能选择的责任，代表着为人民服务的行为旨趣。这就从行为主体、行为依据、行为内容上与全过程人民民主蕴含的“以人民为中心”产生契合。

（二）平等对话的民主精神形塑依法行政的行为方式

依法行政中的平等对话以尊重行政相对人的合法权益为前提。一是要平等对待行政管理相对人。行政机关应当遵循公平、公开的原则，平等对待行政管理相对人，同案行政相对人在行政处罚中应该具有统一基准、统一尺度；要正确行使自由裁量权，避免行政相对人的不同而随意改变自由裁量的适用规则和裁量尺度。二是要公开公正地处理行政争议。在行政过程中，以国家行政机关为代表的行政主体与作为相对人的公民、法人和其他组织发生纠纷和争议也是在所难免的，但行政机关应当听取公民、法人和其他组织的意见，特别是做出对公民、法人和其他组织不利的决后，要听取当事人的陈述和申辩。如果出现国家机关和国家机关工作人员因行使职权造成侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，要及时地赔偿其所造成的损害，避免受害人合法权益被侵害情形的扩大化。三是要保障公民参与重大行政决策的权利。规范重大行政决策程序本质上是为了增加行政决策的科学性、合法性、民主性，保障公众知情权、发表意见的权利以及合理意见获采纳的权利。

（三）全过程参与的民主程序保障依法行政的实践成效

依法行政的实践成效通过全过程人民民主进一步获得增权赋能。比如从公共政策制定与执行效果的角度来看，“完备有序的全过程民主参与使人民的参与权利和利益诉求能够在公共政策形成的全环节得到切实完整的关照与回应，最终使全过程民主真正嵌入国家治理当中”。因而在依法行政的同时也要加强全过程参与的民主程序建设。一是要开拓形式丰富多样的民主行政互动。比如政务微信的开通被人们亲切地称为“指尖上的政民对话”，通过一对一的双向互动，拉近了政府与群众的距离，从而逐渐成为政府与群众沟通交流的新平台。还有电视问政活动、旁听行政处罚案件庭审等多种形式的群众参与活动，都可以推动依法行政的民主过程。二是要开展依法行政的参与式评价。比如通过企业和群众对政务服务的评价，可以改进政府行政水平、提高行政能力。2021 年出台的《政务服务评价工作指南》《政务服务“一次一评”“一事一评”工作规范》两项国家标准，从人民群众办事创业的“全事项、全渠道、全平台、全流程”角度出发，推动政务服务评价、反馈、整改、监督的闭环管理，不仅为政务服务提供了工作规范，提高政务服务的质量和水平，明确了人民群众对行政行为进行依法监督、依法评价的权利。三是要创新公民多渠道、多形式参与行政立法的制度设计。要求政府在立法过程中创新公众参与方式，广泛听取各方面的意见和建议。通过加强行政立法程序中的公众参与，使立法充分反映人民群众诉求，更好地协调利益关系。

三、推进全过程人民民主与依法行政的协同发展

推动全过程人民民主与公共行政在政治、经济、文化、社会、生态等领域的协同发展，是优化政府与公民关系、融洽国家权威与社会治理方式的有效路径。因此，可以从政务服务效能、政府回应技术、政务公开透明等方面，推进全过程人民民主与依法行政的协同发展。

（一）提高政务服务效能，贯穿全过程服务人民的民主理念

政府公共服务是政府基本职能之一，提供让人民群众满意的公共服务更是中国政府治理的核心理念与重要责任。由于公共服务涉及服务标准、管理运行、资源配置、供给方式、绩效评价等环节，因此在基础教育、公共医疗、公共文化、环境卫生、社会保障、社会救助等公共服务的各个领域，都要发挥全过程人民民主对公共服务活动的协同作用。

1.加快政务服务数据共享，便利人民群众线上线下办事流程。目前，各省、市、县政务服务应用平台在居民医疗、养老保险等方面的数据共享还缺乏有效贯通，“专网林立”“信息孤岛”“数据烟囱”等问题依然严峻。比如新冠肺炎疫情防控期间，各省以及一些较大城市的地方政府都需要独立采集健康码信息，存在数据重复化、零碎化等问题，在一定程度上影响政务服务效率。因此要从顶层设计上尽快理顺各级政府在数据共享中的权责关系，按照特定的数据采集标准和共享方式，对数据资源进行开放流通，将数据资源整合成跨层级、跨区域、跨部门的纵横互联互通模式，促进政务数据资源进一步便利人民群众。

2.精准政务服务事项，拓宽“互联网+政务”的服务场景。“互联网+政务”服务不仅要精简办事流程、缩短审批时间，更是要提供全面精准的服务，因此需要合理增设政务服务事项、整合政务服务功能，实行一站式办结的政务服务快速窗口。比如浙江省政府坚持以人民为中心的数字政府理念，聚焦教育、医疗、养老等重点民生领域，不断丰富、细化便民服务清单，加强与腾讯、阿里云等互联网企业的合作，利用微信平台为公众提供便捷服务，建设线上“政务超市”，群众可以像网购一样“办政事”。全面精准的政务服务正是贯穿全过程人民民主的理念，能够有效地化解人民群众内部矛盾以及社会冲突，具体地、现实地体现了满足人民对美好生活向往的工作目标。

（二）提升政府回应能力，推动全过程人民发声的民主对话

依法行政中履行对公民诉求的回馈和反应，不仅是中国共产党领导下的政府基本职责，也是所有现代国家必须具备的政府治理技术。提升政府回应技术的迅捷度与充分度，可以从思维、制度、技术等三个方面分别推进。

1.转变政府回应的逻辑思维。根据西方学者的理论解释，政府回应是新公共行政以及新公共服务理论指导下对政府行为的特征描述，是政府部门对公民、企业或其他社会组织提出诉求后的响应行为。这种被动型的回应往往缺乏预见性、预警性，是政府与公民、社会存在对立关系的逻辑视角下产生的理论观点。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，政府与人民群众、社会各界之间建立了更为融洽、更加信任的新型关系，因而首先要转变政府回应的逻辑思维，要将政府被动回应诉求转变为主动挖掘诉求。比如在中国之治场景中增强“逆向公众参与”能力建设，不能坐等群众主动参与国家管理事务，而是主动对话、了解群众诉求，进一步加强政府与人民群众的思想联系、工作联系。

2.建立政府回应的长效机制。中国特色社会主义制度的优越性也体现在政府回应制度的优越性，具有以民为本、服务导向、及时反应、依法治理等基本特征，对于解决公众问题、化解公众抱怨、避免群体性事件爆发等具有重要作用。比如，一项关于成都市人民政府网络理政中对社会诉求回应的文本案例研究显示，政府采取积极回应、信息沟通以及行动支持等策略等都正向影响公众在线抱怨处理的满意度。因此，有必要加强政府回应的长效机制建设，以解决公共问题、社会问题为责任，通过线上线下相结合的多种回应方式，包括问题确认、公布处理流程、调查进展、解释说明、结果发布、整改整治、劝诫惩罚等多种回应类型，及时有效回应社会诉求，满足人民群众需要，解决人民群众关心的问题。

3.提高政府回应的数智技术。大数据、云计算、物联网等新一代信息技术是网络时代人民当家作主的最新实现形式，其通过信息传感设备与网络结合起来，在任何时间、任何地点都可以实现人、机、物的互联互通。因此要提升政府回应能力就要加大数字政府建设，以数智化平台建设提高政府对政策商议、权力监督等诉求的回应，从全过程、全链条、全通道、全响应等方面保障民主对话常态化。比如，以数智化为特征的“云媒介”“云经济”“云生活”等形成了社会治理的新业态、新产业、新模式等，给政府治理能力与治理体系现代化提出了重大考验。因此，各级政府在依法行政过程中，既要通过多种途径积极掌握这些新信息、新形态，也要发挥网络舆论的引导建设功能，主动参与甚至引领人民民主对话的技术变革以及技术创新，以便更全面地回应人民群众诉求、更好地实现人民群众愿望。

（三）提倡政务公开透明，拓宽全过程人民参与的民主场域

进一步提高政务公开透明度，可以改善政府形象，促进政府问责，提升人民群众对政府的信任。因此，需要在国家与公民之间建构可以双向传递的信息流、沟通网，在公共权力监督、公共政策制定、公共资源配置等方面，拓宽全过程人民参与的民主场域。

1.在政府运用公共权力方面凸显人民民主监督的作用。党的十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府做出了依法全面履行政府职能等六个方面的制度建设安排。这些制度安排尤其需要加强人民民主监督的作用，充分发挥人民群众在公共权力监督方面的作用，使公共监督与巡查职能“全天候、全通道、无隐匿、无死角”。比如，浙江的数字政府改革就发挥大数据在“网络监督员”方面的优势，增加“效能监督”和“好差评”等模块，通过算法推算技术收集民主监督的意见反馈，全面、及时地了解各种组织和人民群众对政府依法行政的感受和诉求。

2.在公共政策制定与执行方面扩大人民民主参与的过程。一项关于民主参与影响民生类公共服务满意度的实证研究发现，地方政府在民生关联的公共服务供给过程中提高决策透明度、拓宽参与渠道以及建立回应机制，有助于增强公共服务供给的有效性，也有利于改善民生福利，提高民主效能。比如，数字政府建设中吸纳公民通过线上方式参与政府决策的过程，能直接影响政府与公民、社会组织之间的外部关系。因此改善民主参与通道、程序和方式的设计与安排，能在一定程度上影响公共服务质量，也影响全过程人民民主的效能。

3.在公共资源配置方面要体现人民当家作主的权利。公共资源是全国人民的共同财富，比如自然资源、信息资源等具体特定的管理机制，需要从公共资源的自然属性、经济属性与法律属性等多层面保障人民群众对公共资源配置的知情权、表达权、参与权、监督评价权等。可见，在公共资源配置中体现人民群众当家作主的权利，才能从根本上决定并保证公共资源配置是符合公共利益的集体民主选择。因此，行政机关必须加大线上、线下的政务信息公开，明确公共资源的所有权、使用权、收益权、处置权等，细化人民群众参与公共资源配置的制度安排，避免公共资源流失造成集体利益受损等问题。