德国鼓励生育的家庭政策措施

郑春荣

数十年来，德国生育率始终停留在低水平上，国际比较看也处在相当靠后位置，这不仅导致总人口数总体上呈现萎缩状态，而且人口结构也日益老龄化、高龄化，继而导致社会保障体制的可负担性面临严峻挑战。因此，德国政府不得不考虑通过制定有针对性的政策措施，来提高年轻人生育孩子的意愿。近年来，德国生育率有了比较显著的提升：根据德国联邦统计局公布的数据，2016年德国总和生育率为1.59，与1997年的1.37相比有比较明显的上升。最近一次只有1972年的数据比这个数值高。那么，德国是如何实现生育率回升的？研究表明，德国所实施的有针对性的鼓励生育的家庭政策措施，以及覆盖各个政策领域的家庭友好型政策措施，是德国在一定程度上实现人口结构调整目标的原因所在。考察德国有利于提高生育率的配套支持措施及其成效，可以为我国当前在人口老龄化加深背景下进一步优化生育政策提供域外经验启示。

德国鼓励生育的家庭政策措施

德国近年来女性生育率有所提高，这有着多方面的原因：一是生育年龄段女性人数增加，这主要得益于战后婴儿潮一代人的子女或孙辈陆续到了生育孩子的年龄；二是外来年轻移民增加的结果；三是女性受妇女解放思想等的影响而推迟生育所带来的“补生效应”。但是，不可否认的是，德国政府尤其是2003年以来所推行的大量家庭政策措施，对提升德国女性生育率，或至少在避免德国女性生育率继续下降方面起到了不可忽视的作用。

2003年，时任德国家庭部长蕾娜特·施密特（社民党）将人口结构目标和劳动力市场目标明确地列入家庭政策议程，这也促成了自21世纪初以来德国家庭政策的变革。如今，德国的家庭政策目标包括：家庭的经济稳定性和社会参与，家庭生活和职业生活的良好协调，子女的幸福与发展，以及实现想要孩子的愿望。由此可见，调整人口结构的目标也明确列入了其中。目前，在德国有150多项与婚姻和家庭相关的配套支持措施，这些政策措施主要是在资金、时间和基础设施三个维度上为女性生育孩子提供或改善基本条件。这些措施中，特别值得一提的有以下内容：

一是子女津贴和子女免税额。两者二选一，由德国财政局根据“对纳税人有利”的原则审核确定。根据德国联邦子女津贴法的规定，一孩、二孩的每月津贴为219欧元，三孩为225欧元，从第四个孩子开始为每孩250欧元。领取子女津贴的请求权可至18周岁，对于接受职业培训和大学学业的孩子则最长可领取至25周岁，没有工作的孩子可领取最高年龄是21周岁。除了子女津贴，对于低收入家庭，还可申领子女补助金，数额为每孩每月最多209欧元，这类人群还可申请教育与社会参与给付（教育救助包），以及申请免除入托费。子女免税额是父母缴纳所得税时的扣除额，每孩的免除额目前为：基本免除额2730欧元，以及子女照管、抚育和培训需求免除额1464欧元。如果父母双方共同估算税额，则免除额翻倍，共计8388欧元。

二是父母津贴。父母津贴分为三种，分别为父母基础津贴、“父母津贴+”以及伴侣特别津贴。父母如果在孩子出生后自己照管和抚育孩子，可领取父母基础津贴，前提是其未从事全职工作（最多每周30小时）。父母基础津贴按生育孩子前的工作净收入的65%给付，实际上取决于生育前后的收入损失（每月至少300欧元，最多1800欧元）。原则上父母每一方可领取至少两个月、最长12个月的父母基础津贴，但是累计最长领取期限为14个月。父母基础津贴只能在孩子出生后的最初14个月领取。为了鼓励父母生育孩子后，从事部分时间制工作，对于2015年7月1日以后出生的孩子，可领取“父母津贴+”。“父母津贴+”的领取期限是父母基础津贴的两倍，如果生育孩子后不工作，“父母津贴+”的数额只是父母基础津贴的一半，但是，如果从事部分时间制工作，则与领取父母基础津贴且同时从事部分时间制工作的给付情形相同。除此之外，“父母津贴+”还规定了一种伴侣奖励的选项：如果父母双方分摊子女的照管，且各自每周至少从事25至30小时的部分时间制工作，他们各自可额外获得4个月的“父母津贴+”。值得一提的是，有幼儿的多子女家庭还可获得“兄弟姐妹特殊津贴”，数额为所享有的父母津贴的10%，对于父母基础津贴而言，这笔特殊津贴至少为每月75欧元，对于“父母津贴+”而言，则至少为每月37.5欧元。

三是父母假期。每个父母有权在孩子满三周岁前，享有最长三年的父母假期，以便照管和抚育孩子。父母假期是雇员对应于雇主的一项请求权。在父母假期期间，享有解约保护，劳动关系续存，只是劳动关系中的主要义务暂停，在父母假期结束后雇员有权回归以前的工作岗位。而且，在父母假期期间，可从事每周30小时以下的部分时间制工作；如果父母双方同时休假，则他们一共可从事每周60小时以内的部分时间制工作。根据过渡期部分时间制工作的规定，父母可以在1至5年内从事部分时间制工作，此后还可回归到以前的全职工作时间。此外，父母还可以将最多24个月的假期推迟到在孩子满3周岁后但满8周岁之前的时段去休。为增加父母假期的灵活性，每位父母都可以将其总的假期分成三个时间段去休假。

四是改善子女照管条件。德国近年来一直在扩建照管位置，尤其是针对3岁以下的幼儿。从2013年8月1日起，满一周岁的孩子均有权获取托儿所或儿童日间护理的资助。德国政府还曾引入“托儿所+”资助计划，支持托儿所更加灵活地设置开放时间，以便支持家庭能更好地协调家庭生活与职业生活。此外，德国还计划到2025年引入小学生全日制照管的请求权。与此同时，德国各级政府也在通过各类资助项目加大对孩子照管机构专业人员的招聘和培训。

德国联邦家庭部委托专业机构做的德国家庭政策措施对生育率影响的评估报告表明，这些措施是有效的，但是对女性生育子女的决定只是起到有限的以及间接的影响。首先，这份评估报告得出的宏观层面的结论是：生育率的大多数影响因素与父母个人的生活背景（比如，合适的伴侣、有保障的工作、自己的家庭体验、受教育程度等）有关，家庭政策对此至多起间接影响。其次，家庭政策措施与社会上对家庭的看法相互影响，前者可以促进社会上对家庭的态度朝积极方向转变并促进女性做出生育孩子的决定，而后者也会影响到家庭政策措施的出台与设置。再次，家庭政策措施对生育决定要想发挥积极影响，必须是其他相关政策（包括住房、社会福利、劳动力市场、教育和卫生政策等）一起发挥合力。最后，女性的生育决定还受到社会规范和政治法律因素的影响，例如，包括政策所确立的框架条件的可靠性，以及男性和女性同等参与职业生活与家庭生活的可能性。

从前述家庭政策措施的微观影响来看，评估报告认为，与家庭相关的时间、金钱与基础设施方面的配套支持措施通过降低子女的直接成本以及女性生育的机会成本，可以影响女性的生育决定。具体到单项措施，评估报告指出，在短期影响方面，父母津贴以及子女津贴或子女免税额可以对女性生育决定起到显著影响，但是，大多数家庭政策措施的短期影响是中性的。不过，从长期视角看，对于子女照管给予补贴，这对于提高生育率的效果最大，它可以提高家庭生活与职业生活之间的协调程度，而女性就业所带来的家庭收入的增加又会刺激家庭生育更多孩子。此外，子女津贴和子女免税额从跨生命周期的角度看积极影响也很大，甚至超过了父母津贴的效果。但是，从政府承担成本的角度看，父母津贴相对于子女津贴和子女免税额而言更有效率，这是指测算下来，所投入的每一欧元对生育率的拉动作用更大。

另外，评估报告还指出，与德国一直到2006年以前支付的、领取期限更长的子女抚育津贴相比，父母津贴支持女性更快地回归职场，这对于女性的中长期职业前景规划将带来积极影响。国际比较发现，更长的父母抚育假期会强化性别之间的传统劳动分工，给女性的（再）就业带来负面影响，而女性选择长期在家不工作，反而不能提高生育率。

德国覆盖各领域的家庭友好型政策措施

德国的家庭政策是社会政策的重要组成部分，如上所述，家庭政策措施也已经渗透到了其他政策领域。不仅如此，德国在各个政策领域都实施了家庭友好型政策措施，它们为德国生育率的提升打下了一个全面的基础。

例如，在税法方面，德国实行夫妻缴税优惠制度，它使得夫妻双方可以共同缴税，这一措施特别对于夫妻双方收入差异大的情形会带来少缴税的优惠。因此，这项制度有利于夫妻中有一方（往往是妻子）不工作或只是从事零工，以便能更好地照管、抚育孩子。但是，这项政策也存在一些争议，因为它鼓励夫妻一方拥有高收入，而另一方几乎不工作。

在住房领域，德国人主要是选择租房，而不是拥有自有住房。一份全球消费者调查显示，德国的租房率目前达到了64%，这意味着德国租房居住的比例达到了近三分之二。德国强有力的租户保护规定以及相对稳定的租金水平，也有利于降低平均收入相对较低的家庭的生活成本。此外，多子女家庭由于家庭平均收入低，因此，也更容易获得租赁社会保障房所需申领的“居住资格证”。但是，德国近年来也在鼓励年轻家庭购买或建造首套自有住房，为此，例如，在2018年1月1日至2021年3月31日期间，德国引入了子女建房津贴，据此，每个家庭或单独抚育者可以获得每个孩子12000欧元的建房或购房补贴，这一补贴分10年支付，每年1200欧元。子女建房津贴受到了中等收入年轻家庭的欢迎，新建房屋的增加也缓和了租房市场，抑制了大城市的租金涨幅，但是，也有批评声音认为，由于建房或购房成本很高，政府发放的补贴只是杯水车薪，拉动效应有限。

在社会保障领域，考虑了有子女家庭的特别负担。例如，领取失业保险金时，有一个或多个孩子的失业人员领取的失业保险金为其上一年净工资的67%，无孩者只有60%。又例如，在法定医疗保险中实行家庭联保制度，家庭中无收入或每月收入低于470欧元的家庭成员（配偶或子女）可以享有家庭联保，而无需缴纳保险费。在护理保险中，目前的保险费率为总收入的3.05%，23岁以上没有孩子的投保人需支付0.25%的无子女附加保险费。

在教育领域，德国在一些联邦州也有多子女优惠政策。例如，德国曾经在一些联邦州征收过大学学费，当时在巴登-符腾堡州规定，如果家庭里有多个子女就读大学，那么从第二个孩子起就可免除学费。不过，德国此后在所有联邦州都废除了大学学费。在交通领域，许多交通运营商有给予带子女家庭的优惠票价或“家庭票”。

由于在德国各个政策领域均包含有家庭友好型政策措施，这些措施改善了德国生育子女的文化，提升了社会各界的家庭意识，无疑为德国生育率的提升提供了一个良好的社会基础。

德国鼓励生育的措施对我国提高生育率的启示

为改善我国人口结构、积极落实应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势，2021年5月31日，中共中央政治局召开会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。虽然德国生育率一直处于低水平，从欧洲比较看，德国的生育率也低于法国、英国、瑞典等国，但是，德国尤其是近年来出台了一系列旨在提高生育率的家庭政策措施，并就各项措施对于女性生育决定的影响做了深入而又系统的跟踪研究，而且德国在各政策领域实施了普遍的家庭友好型政策措施，因此，德国在提升生育率方面的政策措施的得失可给我们提供一些有益启示。

总体上，我们要对生育配套支持措施发生作用的条件和范围有清醒而又积极的认识。德国联邦人口研究所研究主任马丁·布亚德博士汇总了有关家庭政策措施，需要重申的是，这里所指的家庭政策措施已经延展到了其他政策领域。马丁·布亚德博士在德国国别研究报告（微观研究）和跨国比较研究报告（宏观研究）的综合报告中，提出了有关七个家庭政策措施效果的论点，分别如下：

一是家庭政策措施对于家庭是否生孩子是有影响的，但是，生育率无法直接通过家庭政策调控。二是一些家庭政策的基础条件，例如，优质照管可能性的提供或高的货币给付，可以帮助年轻人做出要孩子的决定。三是家庭政策措施对不同的年龄、教育和收入群体的作用各不相同，效果对于组建家庭还是生育二孩或三孩也是不同的，对于组建家庭与否，父母更关心职业生活与家庭生活的协调问题；对于生育二孩或三孩，则更关切转移支付和住房。四是家庭政策措施的作用因各国国情不同而各异。生育孩子后的女性回归劳动力市场既可以像北欧国家那样通过提高公共就业率和劳动力市场保障，也可以像美国这样的高度灵活的劳动力市场来调节。五是与家庭相关的措施并非各自起作用，而是互为条件的，对此需要税收、劳动力市场、教育和地方政策措施的协同配合。例如，全面的全日制幼儿照管必须与中小学的全日制照管相配合。因此，各国政府都需要推行跨部委的、整体性的家庭政策战略。六是家庭政策措施的作用经常有显著的时间延迟，这意味着家庭政策战略必须作为长期战略设置，而不能期望立竿见影，例如，致力于家庭生活与职业生活协调的措施仅有宣传是不够的，而且还需要雇主和地方基础设施方面的调整，以及周围人的认可。七是家庭政策措施的制定不应仅仅以人口结构的调整为政策目标，这是因为家庭政策措施所追求的其他目标，比如，子女与家庭的幸福也经常是与人口结构调整的目标相促进。

就具体借鉴德国家庭政策措施的建议而言，我们必须看到，以调整人口结构为导向的家庭政策措施的着力目标，应在于为家庭提供物质保障、改善家庭生活与职业生活之间的协调以及提供实现要孩子愿望的可能性，这些目标需要通过时间、金钱和基础设施三个方面的政策措施来落实。尤其是以下家庭政策措施对于调整人口结构是重要的：提供部分时间制工作的可能性，改善学校和学前照管，给予子女津贴和子女免税额、父母津贴以及给予多子女家庭特别转移支付。

但无论如何，时间、金钱和基础设施这三个维度的政策措施必须在效果上相互补充，并非某一个单项措施就能在短期内起作用，而且，家庭政策领域的措施需要其他政策领域也制定家庭友好型政策措施加以配合，例如，税收政策、住房政策、社会保障政策、教育政策以及交通政策等。只有多领域措施发挥合力，才能在长期内带来提高生育率的效果。

在我国放开“三孩”生育的背景下，对多子女家庭的促进更应该成为配套支持措施的中心目标，资金上的扶持固然重要，但是多子女家庭文化的营造以及基础设施的相应改善则更为重要。德国的经验表明，对于年轻女性，尤其是受过良好教育的女性而言，职业参与机会的提供具有重要意义。要想办法结合多子女父母的时间需求，提供相应的协调职业生活与家庭生活的可能性，此外，相应的基础设施也要跟上，这包括多子女的入托和上学问题，以及针对多子女家庭的居住空间的提供，包括在社会保障房租赁上的优先权和购房上的补贴。总之，生育政策的优化，需要各个相关部门共同施策，各个社会行为体发挥合力。