人与自然和谐共生的现代化——中国林业绿色发展之路（1949—2060）

刘珉，胡鞍钢

（1.国家林业和草原局发展研究中心，北京 10071；2.清华大学a.国情研究院；b.国家治理与全球治理研究院；c.公共管理学院，北京 100084）

一、导言：林业现代化的提出

现代化是“全社会范围，一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性的变化或变革的过程”[1]。林业现代化是林业生产要素及组合方式发生连续变化，不断演进、不断更新、不断发展的一种状态或过程，其基本特征是林业功能多样化、经营科学化、管理信息化、装备机械化、服务优质化[2]。党的十九大报告指出：我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化[3]。中国式现代化基本性质是中国特色社会主义现代化，发展本质是逐步实现全体人民共同富裕现代化，中国的特殊自然国情是人与自然的矛盾突出、发展与资源环境的矛盾突出，这就决定了中国必须要对现代化进行绿色创新,即实现人与自然和谐共生的现代化[4]。人与自然和谐共生的现代化包括清洁低碳、安全高效的能源体系基本建立，环境质量实现根本好转，生态文明建设取得明显成效，生态安全屏障体系基本建立，积极建设防灾减灾型社会[5]。

林业是人与自然和谐共生的生态基础，人与自然和谐共生的现代化离不开林业的现代化。如何融入绿色发展理念，处理好林业生产与生态保护的关系，是加快林业现代化建设的关键[6]。为此，林业部门提出了新时期林业现代化的三阶段目标。即到2020年，林业现代化水平明显提升；力争到2035年，初步实现林业现代化；力争到本世纪中叶，全面实现林业现代化，迈入林业发达国家行列[7]。《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》进一步提出：全面推动林草工作高质量发展，为建设生态文明、美丽中国和人与自然和谐共生的现代化作出新贡献[8]。

中国林业现代化之路，也是中国绿色发展之路。本文以人与自然和谐共生的林业现代化为主线，共分为四个部分：第一部分是导言，由现代化、人与自然和谐共生的现代化，引出林业现代化提出的背景，说明本文的主要内容和结构；第二部分，通过对林业发展转型进行文献综述，以期为林业现代化提供理论支持；第三部分着重分析中国林业发展之路，总结了两个发展时期、五次林业新政及十一个发展阶段；第四部分为总结，进一步强调中国林业现代化是人与自然和谐共生的现代化。

二、文献综述：林业发展转型

林业发展转型，是林业现代化进程的重要节点和表现形式，也是林业现代化的原动力和推动力。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众在解决温饱问题并进入小康社会以后，需求层次开始升级，消费结构开始优化，对清新空气、清澈水质、清洁环境等生态产品（服务）的期望越来越高。林业是生态文明建设的主战场，森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统和荒漠生态系统是林业生态系统保护与修复的重要内容。目前存在问题是：一方面是生态产品和服务供给不充分，主要表现为生态资源的总量不足、质量不高，生态产品的潜力开发不够等方面；另一方面是生态产品和服务供需不平衡，主要表现在区域间、产业间、城乡间等的资源和产品分布不均等方面。我国林业的发展，无法满足国民经济发展和人们的需要，与先进国家相比差距也很大。此外，与林业转型相关的林业现代化理论还比较薄弱，需要进一步进行相关讨论[9]。

传统的森林转型是指森林覆被变化的逆转趋势，即从长期砍伐森林造成的森林资源持续减少，到森林资源的逐步平衡与稳定，并开始出现不断增加的局面[10]。20世纪90年代末以来，中国森林资源持续增长，森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量、森林公顷蓄积量4个指标同时出现增长，开始从森林赤字走向森林盈余。本文主要讨论林业发展转型与林业现代化之路，重点描述森林转型主要指标（森林面积、森林蓄积量等）变化，同时也探讨林业转型（包括但不限于森林转型）的政策背景，并研究促使森林转型的原因（比如林业投资的增加），以及林业产业发展（林业总产值）变动的情况等等。

转型理论认为，经济发展最终会导致森林恢复，但在当前的社会经济条件下，森林转型的存在、特征和机制存在很大的不确定性[11]。在一些地方，经济发展创造了更多的非农就业岗位，农民迁出农村，从而诱导原有土地上森林自发更新；在其他地方，林产品的稀缺促使土地经营者种植树木[12]。森林转型的拐点出现在当森林砍伐消失并开始重新造林时，森林转型代表土地利用转变的一个子集[13]。在森林转型的过程中，政府发挥着重要作用[14]。通过出台国家政策，促进可持续森林管理，对促进森林转型至关重要[15]。在现代化的进程中，始终伴随着经济增长与转型，需要重点考量资源、能源与环境的可持续性利用问题，在我国经济社会发展转型中，林业责无旁贷地担当着排头兵和主力军的角色[16]。在林业发展转型中，我国的林业政策导向，先后经历了木材生产优先，到生态和经济并重，再到生态目标优先的变迁，并将逐步完成由森林资源经营到森林生态系统经营的转型[17]。林业在向现代化转型的进程中，不仅需要发展先进生产理念以及生产技术以提高工业化程度，更需要优化资源配置，彰显出林业的社会效应以及生态优势[18]。未来，林业发展应兼顾经济利益与环境利益、当代利益与后代利益、物质利益与精神利益、局部利益与整体利益、本国利益与国际利益，这就是林业可持续发展的内涵[19]。

三、中国林业发展之路：五次林业新政与十一个发展阶段

中国林业发展之路，就是中国林业现代化的不断探索之路，也是中国林业的不断调适、不断转型之路。本文试图通过对林业发展阶段的梳理与总结，对林业发展转型与林业现代化之路进行回顾和展望。

陈钦等（2006）根据森林生态状况、林业产业状况、林业制度、林业科技、林业人才素质、林业市场完善程度和社会贡献等因素，将林业现代化划分为5个发展阶段，具体包括萌芽阶段、开始阶段、发展阶段、基本实现阶段和成熟阶段[20]。尚晨光（2018）将林业现代化划分为三个阶段，即初始阶段、初级化实施阶段、全面实施阶段，起初是出现小规模的现代因素，然后是更多先进科学技术的运用，随着林业二、三产业比重占据主导作用，最后出现大规模的经济、社会以及文化效应[18]。

推进林业现代化需要不断扩大森林面积、提升森林质量、增加林业投资、做强林业产业、实施林业生态工程等。在前期研究基础上[21]，我们依据林业发展指导思想的变化，从林业发展战略、森林资源状况、林业投资、林业总产值、国际比较5个维度，以林业绿色新政的实施为分界线，将新中国林业发展划分为两个时期，即林业新政前时期和林业新政时期。林业新政前时期（1949—1997年）分为四个阶段，林业新政时期（1998—2060年）分为五个阶段，其中第一、二次林业新政阶段又各分为2个分阶段。

指标选择及依据。林业现代化的目标是建立完备的林业生态公益体系和发达的林业产业体系[22]。资源状况是生态功能发挥的基础；投资和产值分别是从投入和产出角度衡量林业产业发展的重要标志；林业现代化的程度是相对而言的，因此，国际间的比较必不可少。本文以林业现代化的发展转型动力和主要目标指标为导向，在林业新政前时期和第一、二次林业新政时期选择了资源增长、产值与投资、国际比较三大类指标，作为中国林业发展之路的评价对象；在第三次、第四次、第五次林业新政时期，为了与绿色发展、美丽中国等国家战略对接，以及更加精准地预测未来林业发展潜力，去掉了（反映过程的和反映国际方面的）产值与投资和国际比较指标，增加了绿色生态空间、美国中国指数等综合性评价指标。

数据来源及测算依据。表1—2中，林业新政前时期和第一、二次林业新政时期，所列各个指标的解释分别参考《国家森林资源连续清查技术规定》《中国统计年鉴（指标解释）》《世界森林状况（附录）》；表中所列数据除约定俗成和习惯表达外，原则上按照四舍五入作近似处理，小数点后均保留两位小数；森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量、森林公顷蓄积量数据参考历次《全国森林资源清查》结果，世界森林面积、世界森林蓄积量数据参考历次《世界森林状况评估》；人口数据参考历年《中国统计年鉴》，为了方便比较，选择不同发展阶段中间年份的年末总人口数，此处分别选择1960年、1970年、1985年、1995年、2000年、2006年、2012年、2018年；森林公顷蓄积量为每公顷乔木林的森林平均蓄积量（乔木林的总蓄积量与总面积之比），人均森林面积、人均森林蓄积量为相应期间森林平均面积及森林平均蓄积量与所选年份的年末总人口数之比，林业投资波动系数为每一阶段的林业投资平均值与标准差之比；世界森林面积、世界森林蓄积量为联合国粮农组织在进行全球森林资源评估时所统计的各个国家数值的总合计值；每一阶段，在初始计算时又分为若干小段，森林资源类指标以历次全国森林资源清查期为计算基础，产值及投资类指标以五年规划（计划）期为计算基础，分别取各小段的算术平均值作为各阶段的最终值。表3中，第三次、第四次、第五次林业绿色新政阶段数据比较，分别选择2035年、2050年、2060年；森林（乔木林）公顷蓄积量的预测，是根据预测的未来森林面积，减去薪炭林（能源林）、竹林面积，并折算成一定比例后，再行计算得出；人均森林面积和人均森林蓄积中的未来人口预测数据，参考翟振武等（2017）的研究[23]；绿色生态空间包括森林，湿地和草原面积，森林面积按预测值，湿地和草原值按当前值，假定其将来不变；美丽中国指数由人均绿色生态空间、人均森林蓄积与生物多样性指数（基于自然保护地面积占国土面积的比例）三者等权重赋值后加权计算而得，理想值为发达国家国际平均水平。

（一）林业新政前时期（1949—1997年）

林业新政前时期可分为四个阶段，分别是林业发展恢复阶段（1949—1962年），新建森林采伐企业加快木材生产，为新中国成立之初百废待兴的国家建设提供必要的原材料，同时提出植树造林和国有林区迹地更新和抚育；林业发展波动阶段（1963—1977年），集育结合，集中力量开发重点国有林区，并提出以粮为纲、全面发展，开展森工企业整顿；林业发展改革阶段（1978—1990年），在农林牧副渔综合发展的基础上，提出林业分工论，以营林为基础，加强三北防护林建设，营造农田林网，广泛开展荒山、荒地造林以及封山育林，严格控制木材采伐；林业发展调整阶段（1991—1997年），以营林为基础，对木材采伐进行适度调整，允许合理采伐[24]。

林业新政前时期，林业发展是在探索中前进。最初是以“森林采伐为主”，之后提出“采育结合、综合经营”，然后到“林业分工、分类经营”，再到“营林为主、采伐调整”。总体而言，经历了“满足一时之需”，到“关起门来整顿”，再到“摸着石头过河”，最后到“确定发展蓝图”几个阶段。林业投资中国家投资的比重和林业总产值占GDP的比率在不断下降，林业投资的波动系数则是由大变小再变大。森林资源呈现波动变化，森林面积和森林覆盖率在缓慢上升，然而森林蓄积量却是先有所下降，之后逐渐恢复并提高。中国森林面积占世界森林面积的比例在不断上升，中国森林蓄积量占世界森林蓄积的比例则是先下降再上升。

林业新政前时期林业相关指标比较（1949—1997），见表1。

表1 林业新政前时期林业相关指标比较（1949—1997）

森林资源方面：从总量看，森林面积和森林覆盖率在不断增长，森林蓄积量却是先下降、后上升。森林覆盖率从12.20%上升至15.20%，提高了3个百分点。从均值看，森林公顷蓄积量呈现一直下降趋势，由新中国成立初期的94.43立方米下降到了20世纪90年代中期的86.50立方米，每公顷蓄积量下降了近8立方米。此外，人均森林面积和人均森林蓄积量基本上是呈不断下降趋势；林业投资方面：在林业发展恢复阶段，林业投资以国家投资为主，在总投资中国家投资比重平均占95%以上，此后，经历了林业发展波动阶段和林业发展改革阶段，国家投资比重逐步下降，到了林业发展调整阶段，林业投资中国家投资比重降至历史最低点，平均约占36%。林业投资的波动则是出现了“U”型变化趋势，由起初的平均波动系数在0.50以上，到0.14，再到0.24，最后又上升至0.43；林业总产值方面：林业总产值的绝对额在一直上升，然而，林业总产值占GDP比率却在不断下降，其占比由起初的22%，到16%，再到15%，最后下降至5%；国际比较方面：我国森林面积占世界森林面积比例一直在扩大，1949—1962年间约占2.88%，到了1991—1997年约占到了3.75%。同期我国森林蓄积占世界森林蓄积的比例，则出现了一定的波动，由林业发展波动阶段的2.21%，到林业发展改革阶段的1.95%，再到林业发展调整阶段的2.03%。

（二）林业新政时期（1998—2060年）

林业新政时期又分为五个阶段，分别是第一次林业新政阶段（1998—2008年），以国家重点生态工程集中实施为标志，实现以木材生产为主向以生态建设为主的转变；第二次林业绿色新政阶段（2009—2020年），以林业改革转型为标志，向绿色发展转型，林业治理体系逐步完善；第三次林业绿色新政时期（2021—2035年），生态产品（服务）价值充分实现，林业经济效益、社会效益和生态效益协同优化，在同等条件下林业相关主要指标高于世界平均水平，初步实现林业现代化，美国中国目标接近实现；第四次林业绿色新政时期（2036—2050年），迈入林业发达国家行列，生态文明全面提升，全面实现林业现代化，达到人与自然和谐共生；第五次林业绿色新政时期（2051—2060年），美丽中国目标全面实现，并不断巩固、提高、完善人与自然和谐共生的林业现代化。

在第一次林业新政阶段、第二次林业绿色新政阶段，国家认识到了森林在生态建设中的首要地位，生态文明建设也被提到了前所未有的高度。林业紧紧抓住了这个发展机遇期，发挥了在应对自然灾害方面的重要作用，逐步由以生产为主转向了以林业生态建设为主的林业发展道路，并沿着这条道路不断深化改革，逐渐完善政策，持续加强生态保护与修复，创造了森林绿色奇迹[25]。20世纪90年代末以后，我国开始逐渐扭转森林赤字的状况，森林资源逐渐转化为净资产盈余。之后，森林面积和森林蓄积量一直持续增长，森林作为国家绿色财富其积累在不断增加；林业投资中国家投资的比重先上升，后下降，林业投资波动系数逐步下降，整体波动较小。林业投资中国家投资比重有所降低，但是林业重点生态工程投资中国家投资比重仍继续不断增加，这充分体现了财权与事权相对应，国家财政重点支持国家重要公共产品（服务）原则；林业总产值占GDP比率不断升高。在第三、四、五次林业绿色新政阶段，生态文明理念和绿色发展思想将不断得到强化和深化，随着国家“双碳”目标的提出和实施，林业将再次出现黄金发展机遇期，主动融入国家发展战略，为应对气候变化，建设美丽中国，推动联合国可持续发展目标做出新的更大的贡献。第一、二次林业（绿色）新政时期林业相关指标比较（1998—2020），见表2。

表2 第一、二次林业（绿色）新政时期林业相关指标比较（1998—2020）

1.第一次林业新政阶段（1998—2008年）

第一次林业新政阶段，主要是完成了以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，实现了由传统林业向现代林业的跨越式发展。1998年的大洪水，坚定了国家领导人对生态保护与建设的决心。林业是生态建设的主体，1998年天然林保护工程和1999年退耕还林工程实施，是第一次林业新政的标志。2003年《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》①确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。确立以生态建设为主的林业可持续发展道路。2008年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》①用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。，明晰了林地和林木所有权，放活了森林经营权，调动了农民造林营林积极性。总之，第一次林业新政促进了我国森林资源大幅度增长、使得我国生态状况明显好转，进入到“森林盈余”的黄金时期。

这一阶段，又可以分为两个分阶段，即第一阶段（1998—2003年）、第二阶段（2004—2008年）。整体而言，在林业投资中国家投资比重开始逐步提高，第一阶段约为60%，第二阶段上升到68%，基本恢复到了改革开放时期的水平；同时林业投资波动又开始下降，两个阶段平均波动系数大约0.32；林业重点生态工程投资中国家投资比重，第一、二阶段分别约占75%、83%；林业总产值占GDP比率，第一、二阶段分别约占4%、5%；森林资源变化方面，第一、二阶段森林覆盖率分别约为18.21%、20.36%，森林蓄积量分别约为124.56亿立方米、137.21亿立方米，森林公顷蓄积量分别约为86.06立方米、85.88立方米，人均森林面积分别约为0.14公顷、0.15公顷，人均森林蓄积分别约为9.83立方米、10.43立方米；同期森林面积占世界森林面积比例分别约为4.28%、4.83%，同期森林蓄积占世界森林蓄积比例分别约为2.24%、2.60%。

2.第二次林业绿色新政阶段（2009—2020年）

第二次林业新政阶段，主要是通过集体林权制度改革、国有林场和国有林区改革、国家机构改革，激发了林业发展的内在活力，理顺了自然生态系统间的协同关系，迈向了林业高质量发展的新征程，也开启了林业绿色新政的新阶段。林业绿色新政阶段从2009年开始，以中央林业工作会议的召开为标志，以深化改革和林业发展转型为主题。2009年6月，中央林业工作会议召开②确立了林业的“四大定位”，即林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位。确定了林业的“四大使命”，即实现科学发展，必须把发展林业作为重大举措；建设生态文明，必须把发展林业作为首要任务；应对气候变化，必须把发展林业作为战略选择；解决三农问题，必须把发展林业作为重要途径。以中央名义召开林业工作会议，是新中国成立以来的第一次，也是我党历史上的第一次。，会议强调集体林业制度改革是农村经营制度的又一重大变革，改革必须确保实现资源增长和农民增收两大基本目标。2015年3月，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》③深入实施以生态建设为主的林业发展战略，按照分类推进改革的要求，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推动政事分开、事企分开，实现管护方式创新和监管体制创新，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制，为维护国家生态安全、保护生物多样性、建设生态文明作出更大贡献。和《国有林区改革指导意见》④深入实施以生态建设为主的林业发展战略，以发挥国有林区生态功能和建设国家木材战略储备基地为导向，以厘清中央与地方、政府与企业各方面关系为主线，积极推进政事企分开，健全森林资源监管体制，创新资源管护方式，完善支持政策体系，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林区新体制，加快林区经济转型，促进林区森林资源逐步恢复和稳定增长，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复与建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，为建设生态文明和美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态保障。，积极推进政事企分开，实现管护方式创新和监管体制创新，增强林业发展活力，以利于更好地保护和发展森林资源、改善生态和民生。2018年3月，《国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案》提出：成立国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，由自然资源部管理。统筹森林、草原、湿地监督管理，加大生态系统保护力度，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，保障国家生态安全。总之，通过深化改革和生态治理能力的提升，林业所产生的生态和社会民生效益大大增强。通过重新组建国家林业和草原局，提出林业、草原、国家公园三位一体发展的新思路，发挥了自然生态系统间的协同作用。中国在经历了两次林业绿色新政之后，实现了世界上最快的森林资源增长、完成了世界上最大的人工林种植和保存面积，形成了世界最大规模的林业就业、积累了世界上最多的新增林业碳汇。

这一阶段又可以分为两个分阶段，即第一阶段（2009—2015年）、第二阶段（2016—2020年）。整体而言，林业投资中国家投资比重开始下降，在第一阶段约为54%，第二阶段下降到47%；投资波动趋于快速平稳，第一、二阶段平均波动系数分别为0.29、0.12；林业重点生态工程中国家投资比重平缓上升，分别约占82%、87%；该时期林业总产值占GDP比率，第一、二阶段分别约占7%、8%；森林资源变化方面，第一、二阶段森林覆盖率分别约为21.63%、22.96%，森林蓄积量分别约为151.37亿立方米、175.60亿立方米，森林公顷蓄积量分别约为89.79立方米、94.83立方米，人均森林面积分别约为0.15公顷、0.16公顷，人均森林蓄积分别约为11.18立方米、12.59立方米；同期森林面积占世界森林面积比例分别约为5.33%、5.47%，同期森林蓄积占世界森林蓄积比例分别约为3.02%、3.31%。

以人为中心的新发展理念是当今世界典型的绿色新政理念，林业绿色新政正是在五大发展理念①2015年10月29日，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上发表讲话，提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。新发展理念符合我国国情，顺应时代要求，对破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势具有重大指导意义。的基础上确立了人与自然和谐相处的绿色发展思想，确定了以生态建设为主，经济效益、社会效益和生态效益密切结合，以市场机制为基础，市场与政府机制相互配套，并充分利用国际和国内两个市场，调动中央与地方两个积极性的全新发展道路。

林业新政的第一阶段，我们称之为具有典型特征和明显成效的林业新政。主要是确立了以生态建设为主的林业发展道路，以生态功能为主，综合三大效益，实行林业分类经营，以大工程带动大发展。最终完成了森林资源持续净增长，生态环境恶化得到遏制的基本目标。

林业新政的第二阶段，我们称之为更具广泛意义的更加深化的“绿色新政”。主要是林业充分发挥自身优势，结合国家重要战略，全面向绿色发展转型。由林业转向林草国家公园三位一体发展，由林业重点生态工程转向“双重”工程②“双重”工程参考《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》。，由注重森林数量增长转向数量质量增长并重，通过林业生态公共服务更趋完善、林业民生保障更为有力、林业治理能力明显提升，最终实现绿色生态空间不断扩大，国土生态安全屏障更加稳固，生态系统趋向健康完善。

3.第三次林业绿色新政阶段（2021—2035年）

第三次林业绿色新政阶段，全国生态状况将会根本好转，美丽中国目标将会接近实现，初步实现林业现代化。根据我们研究，到2035年，预计中国的森林面积2.50亿公顷、森林覆盖率26%，森林蓄积量227.71亿立方米，森林公顷蓄积量107.16立方米，人均森林面积0.17公顷，人均森林蓄积量15.75立方米；绿色生态空间将达到5.39亿公顷，绿色生态空间占比③绿色生态空间占国土面积比例，此处及以下简称绿色生态空间占比。将达到56%，人均绿色生态空间0.37公顷；自然保护地占国土面积比例为18.0%，美国中国指数为0.80。

此外，我国林业碳汇市场不断发展壮大，将经历试点先行阶段、整合过渡阶段、巩固发展阶段、逐步提高阶段。国家核证自愿减排量（CCER）交易重新启动，除了森林碳汇交易、同时探索开展草原、湿地碳汇交易，并且针对所有行业，全面开展碳排放交易，打通连通机制，将强制减排配额市场、自愿减排配额市场、项目减排市场融为一体，实现市场之间的互认和可交易，并进一步将重点排放单位购买CCER碳信用的比例提高到最多20%。同时，完善碳汇市场的奖惩制度，制定中国标准，对接国际市场[26]。

4.第四次林业绿色新政阶段（2036—2050年）

第四次林业绿色新政阶段，生态文明将会全面得到提升，人与自然和谐共生目标将会基本实现，全面实现林业现代化。根据我们研究，到2050年，预计中国的森林面积2.69亿公顷、森林覆盖率28%，森林蓄积量281.77亿立方米，森林公顷蓄积量123.23立方米，人均森林面积0.20公顷，人均森林蓄积量20.45立方米；绿色生态空间将达到5.58亿公顷，绿色生态空间占比达到58%，人均绿色生态空间0.40公顷；自然保护地占国土面积比例为23.5%，美国中国指数为0.92。

5.第五次林业绿色新政阶段（2051—2060年）

第五次林业绿色新政阶段，美丽中国目标全面实现，人与自然和谐共生的中国林业现代化不断巩固、提高、完善。根据我们研究，到2060年，预计中国的森林面积2.78亿公顷、森林覆盖率29%，森林蓄积量299.86亿立方米，森林公顷蓄积量126.90立方米，人均森林面积0.22公顷，人均森林蓄积量23.26立方米；绿色生态空间将达到5.67亿公顷，绿色生态空间占比达到59%，人均绿色生态空间0.44公顷；自然保护地占国土面积比例为28.5%，美国中国指数为1.00。

此外，我国林业碳汇市场发展日趋完善。更加重视基于自然为基础的气候变化解决方案，不断扩大交易对象。到2060年，碳汇交易的范围可以逐步扩大到更大范围的陆地自然生态系统，除了森林、草原、湿地碳汇，还可以开展通过生物碳、碳捕捉、碳封存等形式固定的碳汇的交易，放开购买CCER碳信用比例限制，发布区域标准，引领国际市场[26]。

第三、四、五次林业绿色新政林业相关指标比较（2021—2060），如表3。

表3 第三、四、五次林业绿色新政时期林业相关指标比较（2021—2060）

可以预见，通过第三、四、五次林业绿色新政，我国森林资源数量将快速增长，森林资源质量将持续提升，人均占有森林资源量将不断增加，这也意味着我国的森林绿色财富将不断增值，人们对生态产品的需求将不断得到满足。同时，我国的绿色生态空间及其占国土面积比例、自然保护地面积占国土面积比例将呈现扩大趋势，生态系统将会更加健康稳定，生态服务功能将会更加完善，美国中国目标将会按预期圆满实现。

四、结语：实现人与自然和谐共生的林业现代化

党的“十九大”召开，明确提出了全面建设社会主义现代化国家分“两步走”的战略安排。林业部门以国家现代化目标为基础，提出了林业现代化的三个阶段性目标。目的是更好地发挥林业的多功能性，如提供涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候、生物多样性保护等生态功能，提供林产品和非木质林产品、增加收入等经济功能，提供增加就业、文化传承、旅游休闲等社会功能，从而保障国家的生态安全，提高山区林区人民的福祉。

本文根据林业发展战略、森林资源状况、林业投资、林业总产值、国际比较5个维度，结合森林三大效益的变化，以林业绿色新政的实施为分界线，将新中国林业发展划分为林业新政前时期（1949—1997年）和林业新政时期（1998—2060年），又进一步细分为十一个阶段。通过对各个发展阶段进行历史回顾与发展展望，以及对发展目标与发展指标开展分析与预测，总结和梳理了林业新政前时期的基本特征和林业新政时期的战略定位。认为中国林业发展经历了从注重木材采伐、保证国家建设所需，到采育结合、综合经营，再到林业分工、分类经营，然后到生态为主、三大效益，最后到绿色发展、严格保护的转变。

总体而言，新中国成立以来，中国林业投资持续增加，林业总产值占GDP的比率不断增长，森林覆盖率和森林蓄积量逐步提高，同期中国森林面积和森林蓄积量占世界的比例也稳步提升，创造了中国林业绿色奇迹。下一步需要逐步实现由追求森林资源数量增长到重视结构优化的高质量增长的转变，并将我国打造成世界最大的林业碳汇市场，打造成世界上最大的国家公园体系，为实现人民共同富裕，为实现“双碳”目标做出更积极的努力，为应对全球气候变化，为推动可持续发展做出更大的贡献。