新时代人才政策研究:演变历程与整合框架

吴 娜, 王会艳

(新疆财经大学 工商管理学院, 新疆 乌鲁木齐 830019)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出了建设人才强国的一系列战略与举措,描绘了新时代中国特色社会主义人才强国的蓝图,指明了实现“两个大局”下的人才政策引领经济社会高质量发展的正确道路[1]。2021年9月28日,习近平总书记在中央人才工作会议上用“八个坚持”概括新时代人才工作的新理念新战略新举措,将新时代的人才政策研究工作推向了新的高度,强调了新时代人才政策研究工作对实施新时代人才强国战略的基础性作用:“为2035年基本实现社会主义现代化提供人才支撑,为2050年全面建成社会主义现代化强国打好人才基础”[2]。进入新时代,中国经济高质量发展的实现离不开人才队伍,而人才队伍的发展离不开科学且合理的人才政策研究体系[3],人才政策研究被赋予了新时代的内涵。从理论阐释与文献计量分析相统一的层面上呈现新时代人才政策研究的演变思路与路径选择,关乎中国特色社会主义制度优势向现代化国家治理效能的积极转化,关乎社会主义人才目标的实现,影响深远,意义重大[4]。

作为公共政策的重要内容,人才政策是各级政府培养人才、吸引人才、发挥人才效能的杠杆,具有一定的内隐性、联动性和非对称性[5],是政府等部门为引进、培养和规划人才所制定并施行的准则、方法等体系组合[6]。学术界已有成果从多维度对人才政策相关问题进行探索与研究。在人才政策分析的方法上:宁甜甜等(2014)基于扎根理论的思想,从政策工具视角剖析我国人才政策存在的问题[7]。范柏乃(2000)通过实证研究对已有人才政策对高技术产业的一些问题做了探讨[8]。在人才政策的内容分类上:丁向阳(2003)根据政策制定与受用人群的角度对人才政策进行了内容分类研究[9]。在人才政策的效用评估上:有些学者通过内容分析法对国家自主创新示范区的人才政策进行评估来发现和解决一些问题。在对人才政策进行梳理的研究多以定性分析和主观综述的形式展开,如薛楚江等(2020)总结了中国人才政策发展的三阶段模型[10]。罗哲等(2021)基于Citespace对以CSSCI数据库为来源的532篇研究所需有效样本文献进行知识图谱分析来识别研究热点和发展方向[11]。

综上所述,学者们从不同维度对人才政策展开探讨并取得了丰硕的成果,为未来人才政策的研究提供了宝贵的分析视角,但仍存在以下不足:一是关于人才政策的相关文献较多,但对新时代人才政策系统全面的分析和梳理不足;二是已有文献多受制于文字分析、理论解释等定性研究方法,对人才政策研究的定量分析缺乏。鉴于此,本研究运用内容分析法与文献计量法,对21世纪以来刊发在CNKI期刊上的关于人才政策的432篇文章进行可视化分析,明确人才政策研究的知识基础与研究热点,识别已有研究的演变历程和特征。据此,站在新时代的历史方位,面对新的形势与新的需求思考现有人才政策研究体系是否能有效促进人才的成长、是否能满足人才强国战略深入实施与具有竞争力人才制度体系的打造。因此本研究采用I-P-O范式构建新时代人才政策研究的理论整合框架,系统分析新时代人才政策研究过程及其导向因素与结果产出。最后提出更好进行新时代人才政策研究的路径选择,打造具有吸引力与国际竞争力的新时代人才政策研究体系。

一、 人才政策相关研究文献统计分析

1. 数据来源与处理方法

借鉴学术界已有研究成果,本文基于中国知网CNKI中的北大核心和CSSCI两个重要引文数据库,进入高级搜索功能区,以“人才政策”为主题词,并将时间跨度设定为2000—2021年,检索并确定了共432篇文献。因为本文所使用的数据处理以Wos为基础,所以对检索到的文献进行转换,将文献以Refworks的格式导出且命名为“download”并保存在“input”文件夹,然后以Wos数据基础进行分析。本文使用最新版本Citespace V5.8R2软件作为文献计量软件来分析我国人才政策的演变历程和特征。该软件旨在检测和可视化学术文献中的新兴趋势和瞬间模式,它贯通了网络分析、多角度分析、聚类分析等方法,通过此方式获得可视化系列知识谱系,即知识图谱[12]。

2. 文献刊发数量汇总分析

文献的发文数量说明了该领域知识量与关注度的变化情况,作为衡量该领域学术成果的一项重要指标。通过数据处理和信息汇总,本文获得了人才政策主题的年度刊文数量汇总图,具体见图1,以此洞悉人才政策在不同时期的热度。

图1 2000—2021年人才政策刊文数量

由图1可知,21世纪初我国学者对人才政策的研究处于起步阶段,之后总体呈现上升趋势。2006年,强调要坚持科教兴国战略与人才强国战略,致力于把我国建设成人力资源强国,因此学界对人才政策领域的关注度不断增加,发文数量也进入了新的阶段;2010年,中共中央出台了我国首个中长期人才发展规划,这是实施人才强国战略的关键指针[13],也为学者们对人才政策的研究指明了方向,因此在这一时期之后有关人才政策的发文量不断增加;2017年,继2016年颁布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》后,党的十九大报告提出坚持“聚天下英才而用之”的人才发展理念[14],强调了人才政策对新时代深入实施人才强国战略的重要性,所以此后的发文量进入了快速增长期。

3. 发文主题统计分析

从发文主题分布来看(见图2),我国学者的研究重点在科技人才政策、科技人才、高层次人才和人才队伍建设等领域,

对人才流失、人才培养、人才引进及人才聚集问题也颇

图2 人才政策领域发文主题前十位统计情况

为关注。随着人才强国战略与科教兴国战略的提出,科技人才与科技人才政策颇受关注;在创新引领发展大趋势下,对高层次人才的研究和人才队伍的建设是其关键所在。本文整理了主要研究主题的内容简要(见表1)。总体来看,人才政策发文主题聚焦、角度多维,但研究内容和方法较单一,表明人才政策研究需注意不同学科间的互动与研究方法多样化,研究成果的深度也需进一步提高。

表1 人才政策研究主题具体内容

二、 文献计量结果及演化历程分析

为了厘清已有人才政策研究的知识基础和前沿热点,本文首先对高频被引核心文献进行分析,再进一步通过Citespace V5.8R2可视化工具对目标文献进行关键词聚类分析和共现分析。关键词聚类分析和共现分析是对研究主题主要内容的一种归纳,有助于掌握研究主题的演变脉络[13]、凝练主要的研究观点和分析研究主题的前沿热点。

1. 被引用次数最多的文献统计——初步分析

文献被引次数越高,越能映射出人才政策领域的知识基础,也对新时代人才政策研究的发展起到奠基的作用。本文整理10篇被引用次数前10的论文,即引发相关学者高度关注的文献,其研究重点和具体情况见表2,从被引用次数排前10的文献中可以大致分析出3大研究特点:①多关注高层次人才、科技人才、创新创业人才及海外人才等多层次的重要人才群体;②多关注人才引进、人才绩效和人才政策评估等具体人才政策内容;③多关注人才政策现状与变迁的定性分析。

表2 被引用次数前十位热点论文一览

2. 关键词共现知识图谱的聚类分析

关键词是一篇文章主旨的精要提炼,它在文献中出现的频次能反映出相应时间段学者对其关注的程度。已有人才政策研究关键词共现聚类的基本情况(见表3),各个聚类表示此领域的子主题,根据节点的多少排序,节点大小表示该关键词在此领域出现的频次。聚类图谱的质量可根据模块值(Q值)和平均轮廓值(S值)来判断,当Q>0.3,表示聚类划分结构显著,当S>0.7,意味着聚类效率高[15],知识图谱中Q=0.77,S=0.88,意味着关键词聚类能清晰划分人才政策领域。

表3 人才政策研究领域关键词聚类的基本情况

资料来源:Citespace V5.8R2文献共被引聚类结果导出后整理。

同时表3也表明研究重点分布在科技人才等不同层次人才类型上和人才政策效应带来的人才聚集和引进等实践领域。从时间顺序来看,刚进入21世纪的研究重点在政府部门的调控作用上,随着对人才重视程度的日益提高,强化了科技人才和柔性引才的关键作用,此外人才聚集主题开始进入研究视野,并推动了政策效应分析在地方性区域的落地实施。

综上所述,已有研究主要围绕人才政策的基础知识和不同类别展开,在此基础上,人才政策的应用领域,即人才政策效应评估和人才政策在不同区域间的实施效应及比较逐渐成为学者探究的重点,其中,人才政策的基础研究为人才政策的实施应用提供了有力支撑,而实施应用又为人才政策的基础理论提供新的问题和思路。

3. 人才政策研究热点演变历程分析

文献中的高频关键词往往是该领域研究热点的集中表现,共现分析通常能呈现词与词之间的关系[16]。Citespace软件按照时间顺序生成的演变历程图(见图3),随着时间的变化,人才政策研究热点也在不断变化。图中每个节点代表一个关键词,节点越大表明它出现的频次越多,节点之间的连线说明两者之间存在某种关系和共线的强度,连线的粗细说明所连关键词之间的紧密程度[15]。本文依据人才政策领域研究热点的演变,再整合论文发表年度变化趋势、标志性文件发生的节点和以上的分析,尝试将人才政策的研究分为3个阶段,有助于对人才政策领域之后的研究热点演变作进一步的掌握。

第一阶段(2000—2010年):刚进入21世纪,还未形成完整的人才政策研究体系,且学者们对人才政策的研究也处于起步阶段,所以这一时期人才政策文献不多且关键词比较集中,关键词出现频次最高的前几个有人才战略、人才、科技人才、人才培养、人才流动等。由此可以看出,此阶段人才政策被视作实现人才强国的主要工具之一,突出人才政策“服务性”的属性,学者主要对其进行概念界定与定性研究。

图3 人才政策研究热点演变历程

第二阶段(2010—2017年):以2010年党中央出台的我国首个中长期人才发展规划为节点,这是实施新时代人才强国战略的关键指针,标志着人才政策研究步入快速发展阶段,这一阶段涌现出新的关键词,如人才聚集、柔性引才、人才竞争、区域人才比较和人才引进等,这一时期人才政策研究热点逐渐从较宏观层面转移到与具体区域、具体内容的应用实践与探索。

第三阶段(2017年—至今):2017年召开的十九大重新为新时代人才政策研究指明了新的研究思路;2019年召开的十九届四中全会强调要加快人才政策创新,标志着新时代人才政策体系步入创新发展阶段,科技创新人才与人才创新激励强调人才激励体系建设与促进新时代人才治理体制机制创新等。

三、 基于文献计量结果的已有人才政策研究述评

通过前文Citespace软件对关键词共现知识图谱分析及对被引次数最高的热点论文的整理,参照演变历程图,来识别已有人才政策研究的特征和不足。

1. 已有人才政策研究的特征辨识

第一,为推动人才强国战略的深入实施,人才政策日益受到学术界的关注,发文量总体呈上升趋势,人才政策研究内容主要包括人才战略、科技人才、人才聚集和人才引进4类核心知识群,其中人才培养、人才资源、人才流动和人才流失是研究热点。

第二,人才政策研究主要涉及多类别的人才政策研究、人才政策效用评估、地方性人才政策的比较分析3大类型。一是多类别的人才政策研究。由关键词共现知识图谱与聚类结果可知,人才政策的研究是以“人才政策”和“人才”为着力点,把“科技人才、高层次人才、海外留学人才、领军人才、创新创业人才”等政策内容联合起来,其中科技人才政策作为人才政策的着重点,研究了科技人才的引进、培养、激励、考核等因素;高层次人才政策的研究是基于区域社会达到高质量发展所需人才;而海外留学人才、领军人才与创新创业人才政策的研究是为了满足区域协调发展对人才的需求,以防人才体系梯队构建不完善或人才队伍断层的现象。二是人才政策效能评估。该类研究首先建立评估指标体系、确定评估对象,然后通过评估模型和方法进行结果分析和提出有针对性的建议。通过该类研究发现,虽然政策评估研究的发文量在不断上升,但定量评估的占比较低,且更加系统全面的人才政策实施效果评价指标体系有待提高[17]。三是不同地方人才政策的研究及比较分析。人才政策制定的最终目的是保证人才政策在目标区域的有效实施,因此对人才政策在不同区域的实施效果选择科学方法进行分析比较来发现存在的问题,可对不合适或效率不显著的人才政策及时地修正来确保人才政策的有效性。不同区域间的竞争主要体现在人才竞争上,学者通过对不同区域实施人才政策的效果进行比较,可以识别不同区域对人才的偏好,从而分析区域间人才政策差异和发现人才政策存在的问题[18]。

第三,21世纪以来该领域的演进趋势可分为3个阶段:一是起步阶段(2000—2010年),还未形成完整的人才政策体系,且学者们对人才政策的研究也处于起步阶段,此阶段主要将人才政策视作实现人才强国的工具之一,突出人才政策“服务性”的属性,学者主要对其进行概念界定与定性研究。二是发展阶段(2010—2017年),这一阶段将人才政策视作实施人才强国战略的关键指针,主要关注人才聚集、柔性引才、人才竞争、区域人才比较和人才引进等内容,这一时期人才政策研究热点逐渐从较宏观层面转移到了与具体区域、具体内容的应用实践与探索。三是创新阶段(2017年—至今),人才政策体系研究步入创新发展阶段,这一阶段强调人才激励体系建设与促进人才治理体制机制创新等。

2. 已有人才政策研究的不足

学术界对人才政策的研究已经进入到一个比较成熟的阶段,对人才政策的基础概念界定、效应评估、影响作用机制的研究及不同层次的分类研究成果颇丰,但也有不足的地方:①人才政策研究的一些主题词之间的联系较少、研究分支碎片化、研究的关联性和系统性有待提高;②学者们倾向于通过理论分析与实证检验分析人才政策的内容分类及意义等相关问题,而进行定性分析的研究不足;③以新时代新要求为切入点的人才政策的分析和梳理不足,忽略了在新时代的视角下对人才政策研究的驱动力等问题的系统探索,对新时代人才政策机制障碍等问题研究深度不够。

四、 新时代人才政策整合研究框架

通过前文回顾与分析,针对已有研究的不足,为应对新时代迫切需要实施人才强国战略的统筹谋划及回答“新时代如何打造具有吸引力与国际竞争力的人才制度体系”这一重大命题,本文采用“输入—过程—输出”I-P-O范式构建以新时代为驱动力的人才政策研究整合框架(如图4所示),该框架既能完善已有研究的不足,又能提供与时俱进的研究范式。

1. 输入(I):新时代人才政策研究导向因素

新时代人才政策研究的导向因素主要包括宏观导向因素和微观导向因素。宏观导向包括新时代的目标和特征。首先,实现人才强国战略与高质量发展战略是新时代的重要使命,瞄准2035年建成人才强国的目标和加快完善适应高质量发展的人才制度体系体现了时代所需、国家所望。其次,新时代的特征主要包括新的发展阶段、新的奋斗目标、新的国际环境等,新的发展阶段是指我国站到新的起点上的一个阶段,新的发展阶段为新时代人才政策研究的方向定锤;新的奋斗目标是“两个十五年”的阶段性目标,新的奋斗目标为

图4 新时代人才政策研究整合框架

做好人才政策研究工作提供了基本遵循;新的国际环境指的是各种矛盾相互交织、相互作用的综合局面,深入分析世界转型过渡期国际形势的演变规律,准确把握历史交汇期国际环境的基本特征,也是开展新时代人才政策研究的基础条件。契合和服务新时代特征,加强从新时代特征视角看待人才政策问题研究,研究新时代人才政策引导人才强国实现的路径选择,不断创新发挥人才作用的思路方法,从而为实现社会主义现代化强国提供人才支撑。微观导向包括人才需求、人才发展规律等。首先,人才需求为新时代人才政策的研究提供新问题和新思路。新时代人才政策的研究应该准确反映目标人才的需求层级,根据人才需求梯度,将人才的需求分为福利性需求和发展性需求,其中,福利性需求是能为人才创造稳定的基本生存需求,包括工作环境、工作待遇和生活保障上的需求;发展性需求是能促进人才发展与创新的潜能,从而能创造更大的个人价值,包括晋升、培训、职务授权和人力资本存量投资等方面的需求[4]。其次,是人才发展规律,尊重人才主体的成长发展规律,以最大限度激发人才的创新创造活力,是新时代推动建设人才强国的关键环节[4]。实践表明,自十八大以来,人才队伍的快速壮大和人才对经济社会发展的作用日益提高,很大程度上得益于党和国家对人才主体发展规律的尊重及重视。而且,抓住人才个性特点也是进行新时代人才政策研究的重要抓手。

2. 过程(P):新时代人才政策研究过程

根据学术研究规范的理论观点,研究方法、研究主体与研究内容是其重要组成部分,并从这3个方面对新时代人才政策研究的过程加以分析,其中研究方法是基础,是支持新时代人才政策研究的方法支撑,研究主体是执行新时代人才政策的实践活动的主体,而研究内容是新时代人才政策研究的核心。

(1) 研究方法。研究方法的使用可视为不仅有利于学术规范的,也有利于该研究领域的可持续发展,这里的研究方法主要包括实证分析法、内容分析法、文献计量法、扎根理论、系统动力学、空间分析法等。

(2) 研究主体。研究主体是指参与人才政策的主体与人才政策影响的群体。既可以是人才政策的制定者等官方角色,也可以是人才政策的采纳者等各行各业,还可以是对人才政策有需求的不同类型与层次的人才。

(3) 研究内容。 通过阅读大量的文献, 将人才政策研究主要内容概括为, ①人才政策评估: 单个地区政策成效评估和多个区域政策成效评估之间的比较、政策效能评估的方法与影响因素等; ②人才政策分类: 人才吸引与保障政策、人才培养与发展政策、人才管理与维护政策、人才评价和考核政策[10]; ③不同人才层次的政策: 高层次人才、科技人才、领军人才、海外留学人才和专业技能人才; ④人才政策执行: 执行效能研究和执行模式研究等。

3. 新时代人才政策研究的情境因素

新时代人才政策的研究受到多种情境因素的影响。主要包括经济形态与环境背景。首先经济形态,中国企业在新时代加快了升级转型步伐,催生了零工经济、共享经济等新经济形态,对人才管理模式、管理职能、管理效率及管理实践具有重要影响,零工经济和共享经济时代下的市场逐渐被划分,为一般性人力资本发挥潜能创造了良好的平台,不同的经济形态和企业类型可按照自身的特点采用多样化的方式获得和开发人力资本[19],因此,新时代的人才政策研究是零工经济与共享经济下的企业获得核心竞争力的重要支撑。其次环境背景,研究表明,技术发展水平、生活环境、人文环境对人才政策环境具有重要影响[20],因此新时代人才政策的研究需关注外部环境的变化来不断适应企业的资源需求,促进企业整体人力资本的形成与积累。

4. 输出(O):新时代人才政策研究的结果产出

新时代人才政策研究的结果产出主要涉及宏微观两个层面。从宏观层面上看,新时代人才政策研究的实施影响我国高水平人才高地的建设、政策效能的提高、区域协调发展等。首先,新时代人才政策研究的成果会影响高水平人才高地的建设,有学者研究表明,顺应新时代新发展格局的跃迁,愈加需要将人才与发展空间联系在一起,将空间引入人才战略的规划设计、组织实施之中。将高水平人才高地作为力量目标来发展新型人才战略支点和格局[21]。其次,新时代人才政策的研究可以提高政策效能,以新时代为驱动力的人才政策研究可以帮助政策制定者及参与者收集相关信息,这对政策效能的提升有正面影响。最后,通过人才政策研究,不断加强政策主体间的有效合作等各方面相互补充的政策体系,有利于实现人与政策、不同区域共向发力的协调发展新局面,从而有助于区域的协调发展。从微观层面看,新时代人才政策研究对人才满足、人才管理、人才市场配置效率提高等产生影响。首先,人才政策制定最初的出发点是满足人才的多方面需求,人才政策若想有效吸引和留住人才,关键是了解激励人才的因素,即达到人才满足最大化[22]。其次,在新时代,人才政策的研究对人才管理在引进、流动、培养、激励所需人才等方面具有正向影响作用。最后,实践表明,人才政策的供给效率表现在人才市场对资源的配置效率上,人才政策的研究能有效融合政策、人才市场、人才等要素间的互动,从而能有力提升人才市场配置效率。

五、 研究展望

在新时代的大背景下,人才政策为新时代经济高质量发展提供坚实人才保障与智力支撑。本文聚焦于新时代人才政策研究,通过文献计量回溯分析,构建以新时代为驱动力的人才政策研究整合框架,本文认为未来可以从以下几个方面完善新时代人才政策领域的研究,探索人才政策制度向人才治理效能转化的路径选择。

(1) 加强或重构新时代人才政策研究相关理论,进行跨学科、多理论、多视角的综合性研究。新时代人才政策研究需从整体、系统的层次分析其研究内容,可以将人力资本前沿理论、人才治理的前沿理论通过供需对称视角和动态均衡等视角整合到新时代人才政策研究领域,摆脱现有人才政策研究方向零碎化的困境,建立综合系统的人才政策研究体系。现有人才政策研究的维度单一,未来可以从互动匹配等视角揭示人才政策研究的整合机制,还可将发达地区(或某一区域)与欠发达地区的人才政策实施差异进行比较。

(2) 优化人才政策研究方法,强化指标维度开发。第一,研究指标方面,已有研究多从微观或某一区域视角切入,而从群体区域及互动视角下的政策研究较少。未来新时代人才政策的研究可基于多个指标维度的政策研究方法,此方法可进一步精细化人才政策的研究。第二,人才政策研究方法方面,目前以人才政策为主题的研究多用内容分析法、比较分析法及系统分析法,而定量和定性相结合的研究较少,未来人才政策的评估可采用定性比较分析法(QCA)、实证实验法及基于系统动力学的模拟仿真法等优化方法来评估人才政策的实施效果,以精确勘察人才政策的实施效应,对人才政策进行系统性探索研究。

(3) 深入挖掘新时代人才政策研究的影响与驱动机制,探究破解人才制度体系障碍的困境。第一,以发展的眼光看待人才政策制定的意义,深度挖掘以人才需求满意度等为目标导向的人才政策研究,构建“满意度—人才政策”双向联动的内在机制,未来的研究方向应是因“人”施“策”,营造以人才发展规律为起点的人才政策开发理论体系。第二,新时代人才政策研究需重点关注实施人才政策主体间的互动、营造一个积极的政策效果体验互动体系等视角来构建人才政策效能转化的机制路径,从提升人才政策的实施效果来激发人才政策本身的主观能动性。

当前,面向世界科技前沿、经济主战场、国家重大需求、人民生命健康的新时代,人才强国战略将成为加速推进高质量发展的强大引擎[19],彰显了当今新时代人才政策研究工作对国家层次战略实现的重要性。21世纪以来,人才政策的演进成长既是对日益全球化大环境的一种适应,也为我国经济社会高质量发展提供有力的智力支撑,成为我国经济迈入高质量发展的得力工具。在借鉴、吸收与消化已有研究基础之上,本文将I-P-O范式整合到新时代人才政策的研究领域,激发各个要素创新的涌现与协作,破解现有研究方向的“零碎化”困境,探索更好进行新时代人才政策研究的路径选择,打造具有吸引力与国际竞争力的人才制度体系。