充分发挥人大职能作用 践行全过程人民民主——以乐山市实践为例

李 明 赵 平 徐成林 曹 诚

（1.中共乐山市委党校，四川 乐山 614000；2.乐山市人民代表大会常务委员会，四川 乐山 614000）

全过程人民民主充分展示了中国特色社会主义民主的时代特征和政治优势，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。王晓晖同志在中国共产党四川省第十二次代表大会的报告中指出：“积极发展全过程人民民主。坚持和完善人民代表大会制度，支持和保证人大及其常委会依法行使职权，充分发挥人大代表作用。”这为乐山市充分发挥人大职能作用，践行全过程人民民主指明了方向。

一、乐山市人大践行全过程人民民主的现状分析

近年来，乐山市充分发挥人民代表大会制度这个重要载体的作用，在践行全过程人民民主中作出了许多积极有益的探索与尝试。总体上成效显著，突出表现在三个方面：

（一）人大代表选举工作卓有成效

2021 年11 月5 日，习近平总书记在北京市西城区中南海选区怀仁堂投票站参加区人大代表的选举投票时强调，选举人大代表，是人民代表大会制度的基础，是人民当家作主的重要体现。人大代表选举实行普遍、平等、直接选举和间接选举相结合以及差额选举、秘密投票的选举原则，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表，特别是县乡两级人大代表都是由选民一人一票直接选出来的，这就是全过程人民民主的生动体现。

2021 年是市、县、乡三级人大换届选举之年，在中共乐山市委和乐山市人民代表大会常务委员会党组的坚强领导下，乐山市顺利完成了人大代表换届选举各项任务。人民群众广泛参与，划分县级人大代表选区983 个、乡级人大代表选区2901 个，实现行政区域全覆盖；登记选民280.9万人、占应登记比例的96.2%，同比上一届提高了1.6 个百分点；参加投票选民253.3 万人、投票率90.2%，同比上一届提高了2.7 个百分点。民主选举程序规范，对选举日、选民名单、初提代表候选人、正式代表候选人等严格按时间节点进行公示公告，全程接受群众监督，精心组织选举；全市满票或高票选举出市级人大代表377 名、县级人大代表2249 名、乡级人大代表7389 名，选举和表决市、县、乡国家机关工作人员1500 人，实现党的主张与人民民主有机统一。代表结构优化合理，老中青梯次配备，学历水平整体提升，职业构成广泛全面，涵盖了公务员、工人、农民、专业技术人员、国有企业和集体企业负责人、解放军战士和武警官兵等，保障了女性代表、非中共党员代表、少数民族代表、新的社会阶层人士代表比例。人大换届选举有效地保障了人民的选举权、知情权、参与权、表达权、监督权，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主的有机统一，是全过程人民民主的一次生动实践。

（二）“人大代表之家”平台建设不断深化

人民所享有的民主权利，不是“一选了之”，而是贯穿于人大代表履职的全过程。各级人大代表充分发挥作用就能够更好地发展全过程人民民主，就能够更好地保障人民依法行使国家权力。人大代表作用的发挥，不仅要体现在人民代表大会会议期间，而且在闭会期间履行职务也尤为重要。“人大代表之家”正是一种有效开展代表活动的形式和做法，在服务代表、联系群众、宣传法制、化解矛盾、促进发展等方面发挥了不可替代的作用，是推进基层民主政治建设的有效载体，是发展全过程人民民主的重要平台。目前，乐山市建有“人大代表之家”686 个，落实召集人686人、联络员734 人。换届以来，全市“人大代表之家”共组织开展各类学习培训700 余场次，培训各级人大代表4500 余人次，开展代表活动1400余次；积极发挥人大代表主体作用，广泛宣讲党和国家的路线方针政策，主动走访群众收集民意，积极投身参与乡村振兴、新冠肺炎疫情防控等工作，为全市经济社会发展贡献了人大力量。

（三）人大代表票决制有序推进

民生实事项目人大代表票决制（以下简称“票决制”）是县乡人民政府在广泛征求意见建议的基础上提出民生实事候选项目，经本级人民代表大会以代表投票表决方式确定正式项目后再组织实施并接受本级人大及其常委会、人大代表和人民群众监督的制度。该制度坚持“党委领导、人大主导、政府实施、代表票决、群众参与”的工作机制，坚持征集项目建议、确定候选项目、开展审议票决、抓好项目实施、强化监督推动、开展评价问效六个程序环节，这正是践行全过程人民民主的生动实践。

2019 年以来，乐山市在4 个县（井研县、夹江县、犍为县、峨边彝族自治县）先行试点票决制工作。在深度调研基础上，2022 年3 月乐山市出台了《关于在县乡两级开展民生实事项目人大代表票决制工作的实施意见（试行）》，对全面开展票决制工作进行了细化部署。截至目前，乐山市有2 个区县（峨边彝族自治县、沙湾区）在县乡两级开展，1 个县（井研县）在县级开展、乡级试点，2 个区（市中区、金口河区）在县级开展，4 个市县（峨眉山市、犍为县、夹江县、沐川县）在乡级开展，2 个区县（五通桥区、马边彝族自治县）正抓紧做前期准备工作。全市县乡两级共征集民生实事项目建议2406 条、筛选入库项目537 个，共票决出县乡两级民生实事项目272 个、涉及资金35.9 亿元，已有114 个项目顺利完成，跨年项目和2022 年项目正在实施之中。乐山市票决制推进民生落实工作已经初见成效，未来可期。

二、乐山市人大在践行全过程人民民主中尚需完善的地方

（一）选举工作还有待进一步深化

乐山市换届选举工作取得了较好的成效，但仍有值得完善的地方。一是群众参与还有提升空间。人民群众对人大换届选举的知晓率、支持率和参与率可以进一步提升。二是工作落实不够细致。2021 年的换届选举虽未出现负面舆情，但仍接到少量关于政策咨询和工作疑问的12345 热线，这侧面反映一些工作做得还不够细致。三是代表结构还需优化。代表结构总体上比较合理，但按照《中华人民共和国职业分类大典》所确定的行业分布，各个行业都应该选出本行业内的人大代表或者有人大代表能较好地为本行业代言、谋福祉，这样才能够进一步促进代表的就业结构科学化、合理化。

（二）平台搭建工作还有待进一步完善

虽然乐山市“人大代表之家”发挥了有效作用，但也还存在以下问题：一是整体推进还不够平衡。有的地方高度重视，扎实谋划推进，“家”的作用发挥较好；有的地方重视不够，一些“家”成为了摆设。二是运行管理还不够规范。有的“家”的召集人和联络员责任心不强，活动开展较单一、不常态。三是作用发挥还不够理想。“家”的“宣传站、民意窗、连心桥、监督岗、大课堂”功能作用发挥不够，代表在闭会期间的主体作用发挥不够。四是空间布局不够合理。一些“家”的设立层级较多、名称不一，且不能很好适应两项改革“后半篇”文章要求，也未能与国土空间规划和乡村片区发展规划结合。

（三）人大代表票决制还有待进一步推进

尽管票决制在乐山实践已经初见成效，但因为实践时间不长，下一步深入推进票决制仍需要注意以下问题：一是民生实事项目的界定选择问题。民生实事项目是票决制的主要工作对象。尽管有相关文件对此已有界定和说明，甚至列出了清单，但随着形势和要求的不断发展变化，清单可能难以涵盖最新的民生实事项目。通过实地调研和对有关资料的分析发现，有些部门存在将上级政府确定的重大民生工程项目直接列为当年度本地民生实事项目的现象，这是值得商榷的。实际上，对民生实事项目这一概念的界定关乎各地试点实施票决制的效果。民生实事项目的选择如何接地气、显民意十分重要，各地在民生实事项目的选择上必须高度重视。二是民意表达过程中各方意志的整合问题。票决制涉及多方主体，有党委、人大、政府、人大代表和人民群众等。只有各个主体间准确定位、各司其职、各尽其责，才能将票决制的优势充分发挥出来，才能将民生实事项目落到实处。然而在具体实践中，大多数民生候选项目主要还是由政府各部门提出，实际上来自于人民群众和人大代表议案的项目很少。三是监督机制的实效问题。尽管人大代表的监督权在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中有明确规定，但在实践中具体怎样去监督、如何建立真正高效有力的监督机制还亟待深究。在票决制的实践中，乐山市建立了监督小组，开展了代表满意度测评等，取得了一定成效。但总体上对民生实事项目的监督机制尚不健全，监督方式也还比较单一，难以全面把控民生实事项目的进展情况。

三、以高质量履职持续践行全过程人民民主的路径思考

王晓晖同志在中国共产党四川省第十二次代表大会报告中指出：“全面建设社会主义现代化四川，需要以民主凝聚力量、靠法治提供保障。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，加强社会主义民主法治建设，巩固和发展新时代治蜀兴川安定团结良好局面。”可见，发展全过程人民民主是凝聚力量，保障人民当家作主，巩固和发展新时代治蜀兴川安定团结的良好局面的有力举措。针对前述问题，结合理论与实践调研，我们主要从三个方面对乐山市人大持续践行全过程人民民主提出如下建议。

（一）选好人大代表，筑牢全过程人民民主基石

主要应在三个方面下足功夫。首先，在“做实”上下功夫。进一步增强做好新时代地方人大工作的责任感，加强换届选举业务培训，对标对表方案要求、程序环节把工作做扎实、做细致、做到位。其次，在“统筹”上下功夫。进一步加强工作统筹，县乡选举委员会在代表结构分配上要落实相关硬性指标要求，凸显特色优势，严格代表资格考察审查，把好代表人选关、结构关。再次，在“扩面”上下功夫。加大选民登记和投票选举的组织力度，加强宣传、广泛动员，尽力扩大群众参与。

（二）用好“代表之家”，搭建全过程人民民主平台

为进一步发挥人大代表主体作用，促进人大代表依法履职，密切人大代表与人民群众的联系，建好、管好、用好“人大代表之家”需要从三个方面进一步规范。首先，规范建“家”。一要科学合理布局。结合两项改革“后半篇”文章和乡村国土空间规划及片区发展规划，总体谋划“人大代表之家”建设布局，做好保留一批、整合一批、取消一批、新建一批的分析研判，推动“人大代表之家”建设向生产要素聚集地延伸、向人民群众集中地延伸，与特色产业、特色乡村、特色文化相结合。二要规范统一名称。根据人口、面积、代表数量，可在乡镇或者街道范围内分片区平行设立若干“人大代表之家”；在单独的村（社区）则设立“人大代表联络站”。三要严格标准建设。坚持因地制宜、务实勤俭、搞好结合、注重实效的原则，达到有人员、有经费、有场地、有制度、有活动、有效果、有监督的“七有”标准。其次，规范管“家”。一要规范活动内容。通过学习培训、视察调研、走访座谈、参观考察、工作评议、履职交流等，学习宣传党和国家的路线方针政策和法律法规；学习传达党委重大决策部署和各级人大会议精神；了解法律法规、各级人大决议决定的贯彻实施情况和经济社会发展情况；收集反映人民群众的意见和诉求，协助本级人民政府推进工作；交流代表履职经验；组织代表向选民述职、联系走访选民和人民群众等。二要规范痕迹管理。统一《人大代表之家活动记录簿》《人大代表接待选民登记簿》《人大代表述职登记簿》《人大代表花名册》《人大代表活动影像资料册》《人大代表履职档案》“三簿两册一档”，并如实做好记录。三要规范意见建议处理。人大代表通过走访和接待选民所收集的意见建议，能现场解答的现场解答，不能现场解答的要做好梳理、交办、跟踪、反馈等工作。再次，规范用“家”。一要切实发挥作用。明确“人大代表之家”召集人和联络员，严格落实各项制度，认真组织人大代表开展学习培训、联系选民、视察调研、向选民述职并接受评议等各项活动，激发代表履职热情，使“人大代表之家”成为代表提升素能的基地、联系选民的桥梁、议政督政的阵地。二要推动代表进“家”。直接选举的县级人大代表和乡级人大代表编入选区所在的“家”；间接选举的乐山市人大代表和辖区的全国人大代表、四川省人大代表，由县（市、区）人大常委会统筹安排进“家”，实现五级人大代表进“家”全覆盖。担任党政领导职务的代表要带头进“家”履行职责、联系群众，带动所有代表进“家”参与活动的积极性。三要增进民生福祉。依托“人大代表之家”，持续深入开展“我为群众办实事——人大代表在行动”，组织和动员各级人大代表深入基层、深入群众，积极参与乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果、新冠肺炎疫情防控、防汛减灾等中心工作和志愿帮扶活动，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生，做到民有所呼、我有所应。

（三）办好民生实事，做实全过程人民民主实践

重点是推动票决制工作更好惠及广大人民群众。具体应突出三个强化：首先，强化人大主导。各级人大及其常委会和乡镇人大主席团要切实发挥主导作用，汇聚党委、政府、代表、群众等各方合力，用好“人大代表之家”等载体，发挥好人大代表作用，把好项目筛选关，组织开展审议票决，加强项目实施全过程监督，进行评价问效，推动项目如期完成、群众满意。其次，强化民主参与。扩大人大代表和群众的参与度，聚焦民生，畅通各类征求意见的渠道，重视从代表建议、12345 心连心服务热线和代表走访接待选民中发现民生需求和线索，开展民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，实现民生项目代表建议、项目实施代表监督、实施效果代表检验。再次，强化精准对接。坚持结合实际、因地制宜，注重兼顾城市、农村不同群众的利益需求，充分考虑项目的区域平衡性和代表性；坚持实事求是，尽力而为、量力而行，既要回应群众现实需求，又要考虑本地财政状况，区分轻重缓急，科学稳妥推进；坚持突出重点、兼顾一般，既要关注重大民生实事项目，又要解决群众身边小事、急事、难事。

总之，发展全过程人民民主是各级人大及其常委会的重要职责和光荣使命。必须在党的领导下，坚持以人民为中心，把发展全过程人民民主的要求贯彻落实到人大工作各方面、各环节、全过程，在决策、执行、监督、落实各个环节都能听到来自人民的声音，做到既过程民主又成果民主，既程序民主又实质民主，既直接民主又间接民主，实现人民民主和国家意志相统一。