PPP模式在我国推进过程中存在的问题和对策

白雪飞

（中国核工业二三建设有限公司，山东 济南 251600）

Public-Private Partnership又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。这种项目建设模式是我国目前比较普遍的公共基础设施建设的运行方式，在这种模式下能够实现政府方和社会资本方的共赢，一方面能够促进公共基础事业的发展，另一方面也带动了社会经济的发展。

一、目前我国PPP规模的现状

目前我国的PPP项目数量多，涉及面广，项目资金规模巨大。随着PPP模式的多年践行，其采购和实施流程日益规范，信息更加公开透明，各地营商环境不断优化，PPP项目发起和落地效率持续提升，我国财政部PPP在库项目规模近三年来逐年增加。根据数据，截至2021年12月31日，财政部PPP在库项目总计13810个，总投资额为20.56万亿元，其中管理库项目和储备清单项目分别为10204个和3606个，投资额分别为16.39万亿元和4.17万亿元。由于PPP项目程序复杂，限制较多，很多基础设施项目、安置房项目被包装成政府购买服务项目，影响了PPP项目的发展。

二、PPP模式在我国公共设施建设中存在的问题

（一）法律法规与PPP模式的应用滞后

PPP模式作为一种新型的项目建设模式，在我国发展迅速，目前已成为全球最大的PPP市场，需要一系列政策法规文件和合约的约束才能良好的运行，但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用统一的法律法规，中国对利用社会资本参与基础设施建设相关的法律法规出台较早，但大部分内容是针对项目BOT而不是针对PPP模式制定的，法律不健全、不完善，甚至相互矛盾，严重阻碍了我国PPP模式在中国的发展。

（二）PPP模式各参与方现状

1.政府未转变思想

在PPP项目的实施过程中，政府方并未转变心态，依然按照原来政府购买服务的形式，全过程参与；认为PPP模式是解决地方财政压力、提升官员政绩的手段；缺乏对PPP项目适用性的考虑，大干快上，使得PPP项目大量涌现，与当地的财政能力出现了不匹配的情形，使得对进入运营期的项目缺乏财政支付能力。

PPP模式的主要参与方为政府方和社会资本方，政府方处于主导地位，一般为公共基础设施建设项目，规模较大、投资额大、工期长，一般央企、国企参与较多，由于项目的总量有限，参与竞争的企业较多，政府处于强势地位，控制总投资，要求施工利润下浮等；PPP项目的合规手续，必须完成项目的可研、立项、环评等合规性文件；“两评一案”完备，即：项目实施方案，财政承受能力论证、物有所值论证，进入省级以上PPP项目库；取得投资收回保障性文件：纳入政府年度财政预算、中长期财政规划和人大决议的“政府付费”或者“政府可行性缺口补助”或者其他投资回收保障性文件。这些条件都需要政府方面的大力配合才能完成，社会资本方为取得项目，在与政府合作中处于没有话语权的弱势地位，在整个项目推进过程中都非常的被动。

3.民营资本对PPP项目参与度不高

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号）要求，鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好的发展，这无疑是给民营资本一种利好的信号，但是PPP项目的周期一般在10年以上，投资大、回收期长，在较长的运营期间不可控因素较多，现金流入不稳定等因素，加上一般民营企业抗风险能力较之国企偏弱，金融机构要求的融资成本偏高，使得民营资本的整体参与度不高。

4.国企参与PPP项目融资难

为了规范国企、央企融资的合法合规，国资委出具了《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》国资发财评规〔2021〕75号，要求严格控制融资担保规模，中央企业应当转变子企业过度依赖集团担保融资的观念，对融资担保规模进行严格控制，不得高于上年，还严格控制超股比融资担保，要求中央企业应该严格按照持股比例对子企业和参股企业提供担保，严禁对参股企业超股比担保；财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》财金〔2018〕54号文中要求强化项目履约管理，政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。这两项规定让社会资本或项目公司的融资陷入了僵局，项目公司是为实施PPP项目这一特殊目的而成立的公司，所使用的资源几乎是控股股东的，对控股股东的依赖较强，若融资无任何担保措施，在银行很难进行融资，当前的融资大环境不好，国企特别是央企面临融资困难的现状。

5.银行等金融机构参与PPP项目的难点

PPP项目实施的股权架构中，基本上总投资的80%需要从金融机构融资，这部分资金需求量是非常大，受各类银行的青睐，他们是愿意参与到PPP项目实施中来，但要实现成功的融资，要求还是非常苛刻的。首先需要项目合法合规，借款人能提供可靠的增信措施，项目的现金流能够覆盖贷款本息。第一对项目的合规性进行审查，这一点在库的PPP项目基本能够达到条件；第二对项目现金流进行审查时，对于所在县、镇、乡的PPP项目，一般财政能力较弱，有的年财政收入总额甚至达不到银行融资的门槛；根据财办金92号文要求，建设期投资成本中要有30%参与绩效考核，这给项目运营期的回款有设了一道防线，存在回款不及时或者不足额的情况，影响还本付息；第三国资发财评规〔2021〕75、财金〔2018〕54文件对集团公司和政府方针对融资担保事项的明确说明，让银行方面无法得到可靠的增信措施，仅收费权质押和项目公司的信用是无法规避银行的增信风险，所以在参与PPP项目融资时，大多数银行望而却步，很难成功融资。

吕温认为“道”是根本，“文”是用来修饰“道”才存在的。 可见“文”与“道”之间，吕温更强调注重“道”，对“文”有些许的轻视。虽然吕温提出“文为道之饰，道为文之本”的文道观点，与古文运动中韩柳的“文以明道”的文道观紧密相连，但侧重点不同。在《送薛大信归临晋序》一文中有：

（三）PPP运营过程中存在的问题

1.实施方案与合同执行差异较大

政府方在发起PPP项目前，会对该项目进行可行性研究，编制项目实施方案，在编写过程中根据当时项目的情况对各项收支指标进行预估，政府方为了更多的投标人响应该项目，会对运营期回款、利润、投资收益等指标虚高估算，在合同实际执行过程中，会发现工程费用漏项、物价、人工费上涨，投资总额超出前期概算，使用者付费大大缩水，导致社会资本方的综合投资收益率下降，达不到预期的投资效益。

2.政府付费难

通过多年PPP项目实施的经验来看，大多数政府采用PPP模式来建设项目，主要是为了减轻政府方的财政压力，还能满足公共基础设施建设需要，一般情况下，政府的财政公共预算收入不太好。2016年以前，我国涌现了PPP模式实施建设的浪潮，目前大部分PPP项目都进入了运营期，达到了政府的付费节点，这无疑给政府财政巨大的压力，在有的县城财政收入不足20亿，却承载了几十亿的PPP项目，各个项目陆续进入运营期，达到付费条件，政府却因为财政压力过大，无法按时足额付费，给社会资本方或项目公司带来了巨大的困难，无法及时足额偿还银行贷款本息，形成现金流链条上的恶性循环，已经背离了PPP模式实施的 初衷。

3.税务风险不可控

PPP项目的在实施方案中针对运营期的增值税税率一般按6%估算，社会资本方在对项目可行性研究时大多也都按6%进行测算，但目前大部分PPP项目都进入运营期，面临向政府方收款并开具发票的问题，多地税务局给出的答复是建设投资部分按照建筑服务开具9%的发票，投资形成的收益部分按照服务业开具6%的发票，针对PPP项目国家税务总局没有出具相关的办法，目前大部分按照上述的说法进行开票纳税，因为项目的投资成本是整个政府可用性服务费中占比最大的部分，这在很大程度上增加了项目公司的税负，对社会资本方的投资收益指标非常不利。

4.合同条款不规范

PPP合同条款中约定了总投资，实质上这个总投资属于静态总投资，合同条款中并没有明确说明，总投资概念为建安费、工程其他费、建设期利息、预备费等，描述不严谨，存在歧义；合同签约主体的权利义务混淆，PPP项目合同是由政府方和社会资本方签订，项目公司成立后，由项目公司承接社会资本方的权利和义务，但在PPP合同中，有很多关于项目公司的条款，合同主体较为混乱；实施机构与政府方出资代表权利义务混淆，PPP项目合同中，一般由政府方指定出资代表代政府方出资，但在实践中，确有许多因主体多元化而导致的权利义务不清晰。

5.市场化、规范化相对不足，政府方契约精神不强

对于PPP合作双方来说，项目推进的全过程都是通过PPP合同来进行约束，因此在PPP项目合作期内需要注重契约精神。但目前PPP项目政策风险性较大，政府方通过行政审批权干涉合同的履行、政府换届和失信、“朝令夕改”频繁、“新官不理旧账”等改变项目运行的外部环境，在确定了社会资本并签约后，政府单方面对设计、建设方案进行调整，在建设期与运营期的过渡期，延迟办理竣工验收手续，对建设期考核方案进行随意调整，或是在付费节点不按照合同约定，延期或不及时支付政府可用性付费，上述乱象均严重损害了社会资本方的合法权益。

（四）缺乏专业领域的人才队伍

PPP项目的方案设计非常复杂，涉及多个领域，项目可行性研究与财政承受能力论证具有很强的专业性，需要专业的人员推进，而当前技术、法律、财务等相关机构的缺失，使得项目所需的专业人才资源缺乏，难以保证项目规划和决策的科学性。一些地方政府和社会资本方缺乏真正熟悉政策和业务的人员，也缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足，在项目谈判的过程中，未及时规避双方的风险、合同中存在缺项、漏项的情况，以至于在后期合同执行过程中存在推诿、扯皮的事件，屡见不鲜，导致项目的实施 不顺畅。

三、建议与对策

第一，PPP项目的各参与方明确各方权责利，共同建设良好营商环境，推进PPP项目的顺利完成。

政府需要转变职能，让市场在资源配置中起决定性作用，从而推动混合所有制改革，并控制地方政府债务规模，防控政府债务风险。必须跳出原来直接管理的思维，既然成立了SPV公司，就应该放手让SPV公司在PPP模式运行过程中独立管理、独立经营，有问题共同解决的心态，才能更好的推动地方基础设施建设。

第二，解决社会资本方融资难的问题，PPP项目融资难的根源在于难以规避PPP的项目风险，金融机构对项目、社会资本方信心不足，难以解决的问题就是需要提供担保类增信措施，目前政府和社会资本方提供担保都存在红线规定，就需要从源头上去解决，加强上级政府对次级政府的监管力度，认真梳理PPP项目哪些能够实施，哪些不能够实施，严格按照国家相关政策履行完善PPP项目入库手续，在财政收入能够完全覆盖运营期付费的前提条件下，准入各类PPP项目，一方面能够保障政府方的支付能力，另一方面能够打破银行对还款来源的顾虑。

第三，大力支持民营资本融入PPP模式中来，应当尽快消除民营资本进入政府项目投资领域的障碍，通过金融体制改革和金融产品创新，解决好PPP项目的持续性融资和融资不灵、资金不畅的问题，发挥好政策性资金和财政资金在优化社会投资结构中的主体作用，重视吸引民营资本和国外资金，盘活民营资本，让他们更多的参与到PPP项目中来。

第四，鼓励银行等金融机构积极参与到PPP项目中，发挥其在中长期融资中的优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，拓宽PPP项目的融资渠道。对于国家重点扶植的基础设施项目，如水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持，如长期优惠利率贷款等。

（一）建立健全适应我国的PPP法律法规

加快我国PPP相关法律法规的落实和制定，对政府方和社会资本方的权利和义务作出明确的界定，增加社会资本方投资信心。借着《政府投资条例》的实施，尽快出台PPP法，以解决因上位法缺失引起的下位法之间冲突，有计划地修改现行法律法规，处理好与现行法律衔接不当问题，大力强调信息公开等制度建设。

（二）加强风险管理、实现共赢

在PPP项目实施过程中，由于投资回收期长、风险较大，应加强风险管控力度，动态监控项目风险、财务风险、政策风险等，做好风险事前识别、事中控制，政府方和社会资本方应构建合理的风险调控机制，合理分担风险。在遇到项目风险、政策风险时，政府方应积极出面协调解决，多给予投资方一些帮助；在遇到财务风险时，政府方可多给予配合协助，积极推动项目融资、回款等工作；作为投资方也应配合政府方推动项目的正常实施，确保合法合规，尽可能的规避风险，实现合作共赢的良好局面。

（三）着眼长远利益、重视契约精神

契约精神在民主法制的形成过程中起着极为重要的作用，PPP模式的发展更需要有较强的契约精神，因为PPP项目合作期限一般不少于10年，在此期间存在政府换届、企业换届等情况，必须加强各方的契约精神，才能使PPP项目顺利进入移交阶段，另一方面也需要上级政府加强对下级政府的监督和履约检查。

（四）加强人才队伍建设

PPP模式是一种新型的合作模式，专业性极强，需要多种人才配合才能高效的完成。可以从政府、企业、银行、学校等多个角度提供专业能力的人才对相关人员展开专业培训，增强PPP项目从业人员的专业知识储备，提升操作能力。另外在政府运作PPP项目时，要充分利用和发挥咨询、财务、技术和法律等社会专业中介机构的作用，以政府购买服务的方式，解决专业人员和专业能力的需求，同时使PPP项目更具社会公信力和广泛的社会参与性，增加推动PPP模式的推进 力量。

四、结束语

随着各地PPP项目的大量涌现，乱象层出不穷，国家各部委也相继出台了多项政策法规进行约束，近几年来，PPP项目越来越规范，但是已经完成建设的项目又将面临运营时期的多重问题，政府付费、运营期绩效考核、还本付息、项目退出机制等，在日后的道路中，我们应不惧艰辛，积极探索构建一套完整的适应PPP项目的法律、法规、管理机制，使政府和社会资本方发挥各自优势，提供更好的公共产品或服务，实现共赢。