推进自然保护地体系建设 促进人与自然和谐共生——专访青海省林业和草原局党组书记、局长李晓南

●本刊记者 于生妍

国家公园与自然保护区的区别是什么？国家公园建设对于筑牢国家生态安全屏障有什么样的重大意义？坚持生态效益第一的同时，如何兼顾经济效益和社会效益？国家公园如何满足公众的游览需求？……针对这些问题，青海省林业和草原局党组书记、局长李晓南接受了本刊专访。

■青海《党的生活》：为了保护自然生态系统，我国已经建立了自然保护区体系。国家公园与自然保护区的管理目标相似，很多人弄不清二者的区别，请您具体谈谈。

■李晓南：建立国家公园和自然保护区的目的都是为了更好地保护自然生态系统，这是两者最大的共同点。我认为，两者之间的区别主要体现在三个维度：一是从历史维度来看，建立国家公园既是我国保护自然生态积累经验的一种全新表现，也是借鉴国际社会多年做法的一种体现，集中反映出习近平生态文明思想的理论成果。二是从管理体制维度来看，国家公园体现国家事权，而自然保护区可以区分为国家和省级自然保护区。三是从国家公园和自然保护区的内涵和外延这个维度来看，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确我国新型自然保护地体系包括国家公园、自然保护区、自然公园三大类型。国家公园和自然保护区同属于自然保护地，但国家公园处于自然保护地体系的主体地位，是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高的特点。自然保护区是自然保护地体系的基础，是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域。具有较大面积，确保主要保护对象安全，维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以生存的栖息环境。总之，我们可以清晰地看到，自然保护是自然保护区的首要也是唯一功能，而国家公园则强调科学保护和合理利用并重，其首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。

■青海《党的生活》：目前，国家公园事业从试点阶段转向快速发展阶段，对于筑牢国家生态安全屏障有什么样的重大意义？

■李晓南：我省从2015年开始，起步三江源国家公园体制试点、到创建国家公园示范省，再到建设国家公园群，实现了跨越式发展。习近平总书记对青海提出“三个最大”的省情定位，筑牢生态安全屏障，是“国之大者”。而创建国家公园，对青海，是面向未来发展的百年大计；对全国，是新时代生态文明建设的伟大实践；对世界，是义不容辞维护生态安全的责任担当。习近平总书记在致第一届国家公园论坛的贺信中指出，“中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。”2021年10月12日，习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会发表主旨讲话时，向全世界宣布正式设立三江源等5个第一批国家公园，国家公园由试点探索转向快速建设。通过高质量推进国家公园建设，国家公园的制度体系更加健全、支撑保障体系更加完善，自然生态系统的原真性和完整性得到进一步保护，维护国家生态安全和生物多样性的功能进一步凸显，筑牢生态安全屏障作用得到进一步巩固提高。

近年来，我们以建立国家公园为总牵引，统筹推进山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，实施三江源、祁连山、青海湖生态保护修复、国土绿化试点示范项目、河湟地区生态保护修复和水土流失综合治理等一系列重大生态工程，采取最严格的生态保护政策，执行最严谨的生态保护标准，落实最严密的生态保护措施，生态保护成效日益显现。我认为，主要体现在“一转三增两减”，“一转”就是全省上下重视生态、关注生态、参与生态、建设生态的理念实现了重大转变，思想认识、观念、理念的转变确保了生态保护措施有力有效的落实，让习近平生态文明思想在江河源头落地生根。“三增”：一是增量，珍稀濒危物种种群数量明显增加，藏羚羊由最低时的不足3万只恢复到7万多只，普氏原羚从300 多只恢复到2700 多只，三江源、祁连山雪豹种群数量恢复性增长；二是增绿，全省森林覆盖率达到了7.5%，森林蓄积量增加到了4993 万立方米，草原综合植被盖度达到了57.8%，湿地保护率达到了64.3%；三是增水，全省生态系统水源涵养功能显著提升，全省地表水出境水量超900 亿立方米，生态系统质量和稳定性不断提升，“中华水塔”更加坚固丰沛。“两减”是：青海沙化土地年均减少31.8 万亩，荒漠化土地年均减少26.4 万亩，重点沙区实现了由“沙逼人退”到“绿进沙退”的根本性转变。

国家公园在自然保护地体系建构中具有牵引性，在维护国家生态安全战略中地位重要。我们在三江源、祁连山国家公园建设的良好基础上，加快推动青海湖国家公园创建和昆仑山国家公园前期工作，积极谋划青藏高原国家公园群建设，将为推动青藏高原生态文明建设和可持续发展、切实筑牢生态安全屏障、促进中国和全球生态环境保护产生十分重要的影响。一是筑牢国家生态安全屏障的现实需要。青藏高原生态系统的特殊性、重要性、脆弱性，决定了它在维护国家重要生态安全屏障中的地位。我们必须担负起保护“中华水塔”、当好地球卫士的重大责任。二是应对全球气候变化的重要手段。青藏高原对全球变化和人类干预响应十分敏感，是北半球气候的敏感区和启动区，在应对全球气候变化中具有独特而不可替代的作用。我们要以国家公园建设为契机，深化青藏高原气候变化机理研究，加强高原生态环境变化和生物多样性监测评估，努力为应对全球气候变化做出更大贡献。三是促进区域可持续发展的重大举措。我省经济发展水平较低，改善民生的任务艰巨。我们要坚持“绿水青山就是金山银山”“冰天雪地也是金山银山”的理念，紧紧扭住国家公园建设这个关键之举，着力提档升级绿色发展方式，让良好生态环境成为高质量发展的增长点、高品质生活的支撑点，努力实现产业优、生态美、百姓富的有机统一。

■青海《党的生活》：我们坚持生态效益第一的同时，如何兼顾经济效益和社会效益？这也是大家非常关注的问题。

■李晓南：生态效益、经济效益、社会效益相协调，是坚持生态保护优先的关键，也是生态保护措施落实的重要保障。国家公园建设坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的理念，坚持国家所有、全民共享、世代传承，坚持以人民为中心，获取必要的经济效益是增进民生福祉、实现全民共享的重要路径。保障生态产品供给，确保生态效益持续稳定发挥是我们的首要任务。习近平总书记指出，绿水青山就是金山银山，要不断将绿水青山转化为金山银山，确保有效增进世世代代生活在这里的广大群众的民生福祉。2021年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，要求建立健全生态产品调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制、价值实现保障机制、价值实现推进机制等六大机制，为此，我们积极建立健全生态产品价值实现机制，通过科学保护，不断提升优质生态产品的供给能力，探索多元化价值实现路径，将生态价值不断转化为经济价值，推进生态产业化、产业生态化。一是兴产业。科学合理利用森林、草原、湿地等生态资源，积极引导扶持群众因地制宜发展枸杞、沙棘、藏茶、大果樱桃等特色品种生产基地建设，发展苗木花卉、特种野生动物繁育、生态旅游、中藏药材、林下种养和林家乐等绿色富民产业，实现生态保护、环境美化、群众增收、区域发展共赢。二是助增收。积极吸纳农牧民群众参与林草生态工程，让广大人民群众共享生态红利。全省共设置草原、森林、湿地生态保护公益岗位14.51 万个，其中三江源国家公园实现园区“一户一岗”，17211 名生态管护员持证上岗，人均年收入2.16 万元。三是建机制。加强生态管护员管理，修订完善各类管理办法，进一步完善生态管护公益岗位管理机制，规范管护行为，建立健全管护责任制，划分管护责任区，落实考核和奖惩措施，提高管护效益和质量。让农牧区群众从单一种植、养殖向生态、生产、生活良性循环转变，有效发挥宣传引导和联动管护作用，提高社区群众参与自然保护地建设的积极性和有效性，实现生态保护和社区发展相互促进、相互支撑。四是抓补偿。根据省委办公厅、省政府办公厅关于《青海省深化生态保护补偿制度改革的实施意见》，充分利用国家支持青藏高原生态环境保护利好政策，加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、激化激励与硬化约束同发力的生态保护补偿制度，推动全社会形成尊重自然、顺应自然、保护自然的思想共识和行动自觉，为打造生态文明高地、筑牢国家生态安全屏障，加快建设“六个现代化新青海”提供坚实有力的制度保障。健全水流生态保护补偿制度、落实草原生态保护补奖政策、建立沙化土地生态保护补偿制度、完善湿地生态保护补偿机制、开展野生动物保护补偿试点、推动森林生态保护补偿落实。强化重点生态功能区转移支付保障、开展生态综合补偿、深化自然保护地补偿、探索建立横向补偿机制，健全自然资源资产有偿使用制度、推动生态资源权益交易、加强绿色金融创新、探索多样化补偿方式。

■青海《党的生活》：国家公园特许经营制度，是解决自然保护地与当地社会经济发展之间矛盾的重要创新和探索，这种特许经营明显区别于管理机构的自行经营和旅游企业的承包经营，也明显区别于原住民自发的经营活动。请您介绍一下相关情况。

■李晓南：中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确指出，创新自然资源使用制度。制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。我省在国家公园示范省建设中要求加快建立特许经营制度，自然资源资产的经营利用统一以特许经营的方式开展，探索建立“政府主导、管经分离、多方参与”的特许经营机制，以有利于促进社区发展为宗旨，突破资源环境瓶颈，实现产业发展与生态资源保护相互协调，建立健全生态经济体系，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。各保护地管理机构研究制定特许经营清单，明确产业导向；制定特许经营管理办法，明确准入条件、经营管理要求、利益分配机制和退出机制等；把握政策导向，做好项目引导、资金技术投入、人才引进等方面保障工作。

目前，三江源国家公园、祁连山国家公园（青海片区）都开展了一些有益的尝试，在全国属于起步比较早的，特别是2021年发布了《自然保护地特许经营》地方标准，在全国领先。在严格保护的基础上，鼓励原住居民参与特许经营活动，充分挖掘自然保护地品牌价值，在自然保护地非核心保护区范围内根据需要和实际条件酌情开展与自然保护地定位相一致的经营活动，明确特许经营目标、内涵与范畴，建立特许经营名录，对进入特许经营名录内的传统产业进行转型升级，依法保护原住居民权益。

■青海《党的生活》：我们知道，国家公园划分为核心保护区和一般控制区，纳入生态保护红线管理，对人为活动和开发性、生产性项目建设活动实行严格的差别化管制。国家公园如何满足公众的游览需求？

■李晓南：《指导意见》规定，国家公园实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。同时要求将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的各类自然保护地纳入生态保护红线管控范围。建立国家公园的目的，就是保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出对自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，同时也要兼顾为社会服务、为人民提供优质生态产品的功能。

这几年，我们结合打造国际生态旅游目的地，在国家公园的一般控制区内，以特许经营的方式开展生态旅游活动，在确保重要自然生态系统原真完整保护的同时，也要彰显其独特的自然景观和丰富的科学内涵，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然的机会。落实差异化的管控措施，在一般控制区允许适度规模的科普宣教和游憩体验活动，打造游憩体验平台，满足公众游览需求。一是优化设计游憩体验线路。根据游憩体验资源类型及特点，创新游憩体验方式，打造多维方向、不同尺度的国家公园游憩体验产品体系，设计不同路线，满足访客多样化游憩体验需求。二是完善游憩体验服务体系。提供必要的游憩体验辅助设施设备，打造访客进入国家公园的第一站——入口社区；建设访客服务中心，提供接待、体验导览、教育咨询、医疗救助、购物餐饮等服务；结合游憩体验线路配备观景休憩设施。三是加强访客活动管理。科学合理确定访客容量，制定访客安全保障制度，建立突发事件应对机制，为访客提供必要的救助服务。加强对国家公园访客行为的管理，规范游憩体验活动。

■青海《党的生活》：国家公园采取什么样的方式进行自然科学和生态教育，把自然的深奥科普给大众？

■李晓南：习近平总书记指出，以文弘业，以文培元、以文立心、以文铸魂。国家公园不仅拥有丰富的生物多样性、神奇的自然生态系统、壮美的自然景观，也具有重要的文化属性，是生态文化教育基地和目的地，是展示人与自然和谐共生的重要窗口。将国家公园打造成为自然教育品牌，激发大众热爱自然、享受自然的热情，树立尊重自然、保护自然、顺应自然的理念，是彰显国家公园国家代表性、全民公益性和实现人与自然和谐共生的重要手段。

我们在充分考虑高原生态系统脆弱性特征的基础上，根据国家现行管理规定，在自然保护地内划定适当区域开展自然教育等活动。一是加快建立自然教育顶层设计。我们制定发布了《关于加快推进青海以国家公园为主体的自然保护地体系示范省自然教育高质量发展的指导意见（试行）》《青海以国家公园为主体的自然保护地体系示范省自然教育工作大纲（试行）》，积极开展自然教育基地认定和建设工作，制订了《青海国家公园省自然教育基地认定标准（草案）》《青海国家公园示范省自然教育基地建设规范（草案）》，印发《青海国家公园示范省自然教育基地认定指南》，并授予西宁市人民公园临宗书院“青海国家公园示范省自然文学 生态文化宣传教育展示基地”。二是建立自然教育配套设施体系。在国家公园一般控制区内设置访客中心、自然教育中心、户外解说系统、自然教育路径、自然观察站等配套设施的自然教育基地，为自然教育活动提供支撑。建立祁连山国家公园自然教育中心，设立青海省科普教育基地，建立生态学校13 所，打造自然教育特色管护站5处。三是优化自然教育内容体系。通过系统开发教材读本、多媒体影音、互动软件等内容载体，为访客提供丰富多样、生动有趣的自然教育内容。形成特色鲜明的自然教育课程9 套，自然教育读本5 册，开展自然教育科普实践活动20 余场（次），受众近5 万余人次，营造了全社会支持和参与自然保护地建设的良好氛围。四是建立自然教育师资队伍体系。采用专业人才引进、培养自有团队等方式，培养、转化并选拔一批具有自然教育从业能力的专业人员，组建国家公园自然教育师资队伍，为访客自然教育、生态体验活动提供专业服务，积极吸纳当地社区群众加入自然教育队伍。五是加强国家公园文化传承。加快国家公园生态文化资源优势的集成与发展，持续深入开展红色文化、民族文化、地域文化、历史文化等多角度多维度的人文调查与系统研究，着力构建具有青海特色的国家公园生态文化体系。全力打造国家公园生态文化品牌，充分利用国家公园网站、视频平台、知识共享平台等，建立线上线下融合传播系统，通过摄影、摄像、文艺创作等途径对国家公园文化的核心价值、表现形式等进行广泛宣传，激发大众热爱自然、享受自然的热情，树立尊重自然、保护自然、顺应自然的理念。

■青海《党的生活》：结合试点经验，国家公园建设管理体制机制建设将从哪些方面重点推进？

■李晓南：青海是三江源、祁连山双国家公园试点省份，顺利完成了体制试点任务，达到了预期效果，积累了实践经验。在试点推进过程中，以及试点结束后，中央和国家层面陆续出台了《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》《国家公园管理暂行办法》等文件，国家公园的建设要求不断明确。从职能职责看，国家公园管理机构主要负责自然资源资产管理、生态保护修复、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等，当地政府承担经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责。下一步，我们将深刻把握“三个最大”的省情定位和“三个更加重要”的战略定位，以打造全国乃至国际生态文明高地为目标，充分吸取试点经验，进一步完善国家公园体制机制建设，推动以国家公园为主体的自然保护地体系走在前列。重点在于硬件、软件的打造和升级：一是加强生态保护。建立国家公园，就是要将我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分保护起来。试点期间国家公园生态保护取得了显著成效，但要充分认识到生态保护工作的艰巨性、长期性，实事求是分析目前存在的短板和弱项，科学把握生态系统内在规律，坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，以自然恢复为主，适当辅以人工干预措施，促进生态系统正向演替，不断丰富生物多样性，提高生态产品供给能力。二是推动绿色发展。编制自然资源资产和生态产品清单，建立健全促进生态产品价值实现机制，促进绿水青山向金山银山转变。发挥国家公园品牌价值，按生态产业化、产业生态化发展路径，深入挖掘生态产品价值潜力，开发和拓展生态红利，进一步加强特许经营形式、审批机制、运营模式等方面的实践，形成可复制可推广的发展模式。三是完善管理体制。以试点中发现的问题为导向，合理设置国家公园管理机构，制定国家公园管理机构权力清单，进一步明确国家公园管理机构和地方政府的职能职责边界。建立联席会议制度等工作协调机制，进一步强化国家公园管理机构之间、管理机构与地方政府之间的沟通衔接，协调解决各方关切的问题。四是加强科技支撑。完善国家公园科技创新平台，并不断深化与高等院校和科研机构的合作，构建起多方参与、门类齐全、学研互动、应用便利的科技支撑体系，积极推进相关课题研究，为国家公园建设管理提供高水平服务。五是强化法治保障。在国家层面上，要加快推进《国家公园法》《自然保护地法》等相关法规的制定和出台。我们将结合自身实际，认真落实国家出台的各项法律法规，抓紧制定相关条例、管理办法及实施细则，为国家公园建设提供坚实法治保障。