政府开放数据价值共创过程及模式研究*

赵龙文 洪逸飞 莫进朝

(华南理工大学电子商务系 广州 510006)

0 引 言

2009年开始的政府数据开放运动至今已有十多年时间，世界各国家和地区政府已开放了大量的政府数据，如何促进开放数据的应用和价值实现已经成为目前研究的热点，政府开放数据的潜在价值和有效利用亟需深入挖掘与实现。

目前，与政府开放数据应用价值相关的研究已有一定的成果，学界主要关注价值创造过程与价值创造机制等研究主题。例如，Jetzek等基于开放政府意识形态和促进价值创造两个维度提出了政府数据开放价值的效率机制、创新机制、透明机制、参与机制[1]；Jetzek等研究政府开放数据的价值生成机制，分析政府开放数据如何驱动创新[2]；郑磊从生态系统的视角探究政府开放数据生态系统的价值产生过程，分析了政府开放数据的价值创造机理[3]；沈晶与胡广伟基于利益相关者的视角，将利益相关者分为政府组织、非政府组织、个人等三类，并结合价值创造和价值获取理论，构建了政府数据开放的九维价值生成机制矩阵[4]；Attard等对政府开放数据创造价值的过程和影响因素进行研究，区分了不同的价值创造角色和利益相关者，认为可以使用关联数据来加强价值创造的过程[5]；Zeleti和Ojo构建了政府开放数据的价值能力架构，该架构解释了政府开放数据驱动的组织如何识别、映射、开发和规划数据的价值能力[6]。

综上所述，目前学者们对政府开放数据应用价值的研究仍然处于起步阶段，相关的研究还比较零散，缺乏一定的理论深度，特别是政府开放数据的有效利用和价值实现过程涉及诸多利益相关者，是一个多主体共同参与的价值共创过程。因此，本研究以政府开放数据的有效利用与价值实现为目标，对政府开放数据价值共创的特点、过程和模式进行研究，并以此为基础，对我国一些典型的政府开放数据平台的价值共创与公共服务等进行分析和讨论。

1 价值共创理论的相关研究现状

消费者生产理论是价值共创理论的理论雏形。消费者生产理论产生于20世纪60年代，其核心观点是消费者在生产者提供的产品或服务的基础上，以“自己”生产的形式来满足自身的需求，实现“自我再生产”[7]。在“自我再生产”阶段，消费者主导价值的创造，但也需要与生产者进行“互动”，生产者起到间接“协助”的作用。因此，消费者生产理论首次强调了消费者可以主导并与生产者共同创造价值。

2004年，美国学者Prahalad和Ramaswamy、Vargo和Lusch分别基于消费者体验逻辑和服务主导逻辑，提出价值共创理论[8]，标志着价值共创理论的正式形成。此后，与价值共创理论相关的研究快速增加，并对服务经济、营销管理等领域产生了广泛的影响。上述两种研究视角也成为了典型的价值共创理论视角[9]。

两种逻辑下的价值共创理论的主要区别在于价值创造的过程与价值的表现形式。基于消费者体验逻辑的价值共创理论认为，价值共创发生于消费者体验阶段，价值的表现形式是体验价值；基于服务主导逻辑的价值共创理论认为，价值共创发生于消费者使用产品与服务的阶段，价值的表现形式是使用价值。尽管两种逻辑下的价值共创理论有一定的区别，但两者都强调价值的创造是所有参与者共同整合资源的结果[9]。后续的价值共创理论的研究逐渐以服务主导逻辑为主要视角[10]。

2 公共服务领域的价值共创特点及适用性分析

目前的价值共创理论是针对营销管理领域，是基于盈利性产品与服务的理论，直接应用于公共服务领域显然是不合适的。公共服务领域中的产品与服务是非盈利性，服务的提供者是政府机构，这是公共服务领域与营销管理领域的最大不同，需要充分考虑公共服务领域各参与主体及价值共创的特点，并以此为基础对价值共创理论进行相应的改进。在公共服务领域中，与营销管理领域中价值共创的区别主要有以下两点：

一是服务的提供者不同。营销管理领域的服务提供者是企业，公共服务领域的服务提供者是政府部门。政府部门提供的服务不以盈利为目的，而是为了帮助公共服务的用户实现自身的需求。此外，政府部门作为服务提供者，其重要作用不是体现在对公共服务的掌控，更多是收集与分析公共服务用户的需求与反馈，成为一个服务者而非掌舵者。在公共服务领域的价值共创中，服务提供者没有独立的价值需求，其价值需求与公共服务的用户价值需求相关，并且只有在公共服务的用户通过使用公共服务实现自己的价值需求后，才有可能实现。

二是服务的种类与形式要求更高。在公共服务领域中，提供的服务是面向所有对政府开放数据价值工程的特点、过程及模式等内容进行研究的个人与法人用户，甚至是政府部门自身，只要符合相关的政策法规，就不能忽视某些群体，这也是公共服务的内在要求。这些用户群体庞大且需求差异巨大，不存在能满足所有用户的价值需求的服务。因此对服务的种类与形式要求更高，需要考虑具有特别需求的用户，如某些服务只有个别用户群体才需要，其开发与提供需要耗费更大的成本，而带来的社会收益却很少，这种类型的服务也同样需要提供。

目前的价值共创理论产生并应用于营销管理领域，但其核心思想与主要论点仍可用于公共服务领域中。本研究主要结合上述两大区别点，将价值共创理论的相关内容应用在公共服务领域中，更好地为政府开放数据应用等公共服务领域的价值共创提供理论支持。

3 政府开放数据价值共创过程分析

3.1 价值共创过程划分

在价值共创理论中，学者们对价值共创过程的阶段或者范围划分的研究，可以分为两种角度，一种是按照价值共创的主体进行划分，一种是按照价值共创过程中价值的形成与流动进行划分。

a.按照价值共创的主体划分。在此划分视角下，学者们一般都分为三个阶段，认为企业、顾客各自都存在一个单独创造价值的阶段，还存在一个企业与顾客互动的创造价值的阶段，即真正的价值共创阶段。例如，Payne等将价值共创过程分为了顾客方价值创造过程、供应方价值创造过程、遭遇互动过程等3个阶段[11]；Grönroos等基于顾客体验视角将价值共创的过程划分为三个区域：封闭的顾客区域和企业区域及开放的共享区域[12]。

b.按照价值共创过程中价值的形成与流动划分。在此划分视角下，以价值本身作为划分对象，能够更加清楚地描绘价值的产生、形成与流转情况。周文辉认为知识服务的价值共创过程可以划分为价值共识、价值共生、价值共享与价值共赢4个阶段[13]。王昊等基于行动者网络理论，认为在服务生态系统利益相关者的价值共创中，价值的转移过程包括价值诉求、价值赋予、价值吸引和价值分配等四个阶段[14]。

目前在与价值共创过程相关的研究中，大多数学者关注的是二元价值的共创，即聚焦于企业与顾客之间的二元关系，只有少数学者关注价值共创中的多元关系。而多元价值共创，即多个主体共同创造价值，是对价值共创过程进行进一步研究的方向，在此情况下，价值共创过程中的主体关系由二元简单线性关系向多元复杂网络关系转变。

3.2 政府开放数据的利益相关者及价值共创过程

在政府开放数据的应用过程中，政府开放数据平台、数据共享交换平台、数据开放及交易平台、创新服务平台及其提供的功能服务是最主要的应用中介与载体，数据资源通过开放数据平台、共享交换平台与交易平台实现流通，数据开发利用通过开放数据平台与创新服务平台得以实现。政府数据开放平台凭借其非营利性、服务普遍性与综合性等特点，在开放数据应用过程中处于更加核心的位置，因此，数据应用是以政府开放数据平台为核心、多平台协同参与的过程。为了更简洁而又不失一般性的对政府开放数据应用的价值共创过程进行描述，本研究选择以政府开放数据平台上的价值共创活动为例进行分析。

在政府开放数据平台运作过程中，涉及到的利益相关者有：政府管理部门、提供开放数据的政府部门、平台的承建与运营机构、数据用户。政府管理部门对开放平台的发展、建设等顶层设计负责；第三方承建机构从0到1建设政府开放数据平台，并对平台的持续运营负责；数据用户是指使用开放平台提供的功能服务的各类用户，可以分为个人用户与法人用户等，其中个人用户又可细分为公众、研究人员，法人用户又可细分为企业、非盈利组织等。

基于服务主导逻辑的价值共创理论认为价值共创发生于消费者使用产品与服务的阶段，强调价值的创造是所有参与者共同整合资源的结果，政府开放数据的价值共创是一个多平台及多方参与者围绕数据资源互动的过程，这一过程是符合价值共创理论的。由于数据应用的价值共创过程符合一般的价值形成与流动规律，在价值共创过程划分中，相对于价值共创主体，本研究更关注价值的产生、形成与流转情况，基于价值的形成与流动视角来划分政府开放数据应用的价值共创过程。本研究借鉴邹振宇将公益性数字图书馆价值共创过程划分为价值共识、价值共筑、价值共递与价值共享阶段的思想[15]，同时，结合政府开放数据价值共创的特征，进一步将价值共识细分为价值需求产生阶段、价值利益赋予阶段、价值主动契合阶段，将价值共递与价值共享合并为价值成果分配阶段，提出一个政府开放数据价值共创过程的概念模型，该模型将价值共创的过程划分为五大阶段，包括价值需求产生阶段、价值利益赋予阶段、价值主动契合阶段、价值行动实施阶段、价值成果分配阶段，如图1所示。

图1 政府开放数据的价值共创过程

第一阶段是价值需求产生阶段。在此阶段，价值活动发起者根据其价值需求，发起价值共创活动，如政府开放数据平台用户(下称发起者)需要某个数据集进行学术研究，其价值需求为开放平台提供能够帮助发起者高效、准确找到该数据集的服务功能。

第二阶段是价值利益赋予阶段。价值活动发起者在价值共创过程中，为了与各类利益相关者的互动与合作顺利进行，需要赋予其一定的利益。在此阶段，被赋予的利益使利益相关者产生相应的价值需求。假设第一阶段的发起者在查找数据集过程中，所涉及的利益相关者有平台的其他用户、平台承建与运营机构、政府管理部门等。发起者传递给利益相关者的价值需求为：平台可以提供良好的功能服务；平台其他用户可以协助寻找所需服务。这些价值需求不是发起者主动赋予利益相关者的，而是由价值共创活动被动赋予的。

第三阶段是价值主动契合阶段。利益相关者被赋予的利益动机与价值需求只有与其主动价值需求相契合时，价值活动才会真正进行。假设第二阶段利益相关者的主动价值需求为：为用户提供良好的功能服务是第三方承建机构的合同要求、是政府管理部门的行政要求；平台论坛的其他用户认为帮助他人能够获得愉快。此时，主动价值需求与发起者赋予他们的被动价值需求契合，价值共创活动可以开展。当发起者赋予利益相关者的价值需求与主动价值需求不契合时，发起者需要返回到第一阶段，重新调整价值需求。

第四阶段是价值行动实施阶段。在此阶段价值共创活动开始进行，完成价值契合的利益相关者开始实施价值行动。价值行动实施阶段可进一步细分为三个阶段：一是前期准备阶段，主要是开放平台公共服务的前期建设；二是中期发生阶段，主要是以价值共创活动发起者为主的各类利益相关者进行的价值互动共创；三是后期再创阶段，主要是开放数据的使用者和价值共创的参与者分别进行各自的价值创造和价值实现，价值共创活动的发起者与参与者根据中期发生阶段的结果独自进行价值再创造。三个细分阶段共同组成了价值共创。

第五阶段是价值成果分配阶段。在此阶段，对价值活动中共同创造的价值进行分配。在上述例子中，价值成果的分配同时存在于中期发生阶段与后期再创阶段，在价值得到实现时已经完成了分配。

上文通过用户在开放数据平台搜索并使用数据集用于学术研究的过程为例解释了价值共创过程，但在这一例子的描述中有诸多与价值共创活动相关的背景信息没有展示出来，如该用户的专业知识背景、是否熟悉相关的政府法规、对政府开放数据公共服务的理解、以及该学术研究能够带来哪些影响等。在实际中，这些信息内容是各类用户进行价值共创活动必须要考虑的内容。

4 政府开放数据价值共创模式分析

4.1 价值共创中的互动与结构特征

“互动”是价值共创最突出的特征，也是目前价值共创理论的研究重点。价值主体之间的互动水平与资源整合能力决定了价值共创的效果[16]。简兆权等认为，不管是在顾客体验视角，还是在服务主导逻辑下的服务逻辑、服务科学、服务生态系统等视角下，“互动”都是价值共创的共同特征[17]。具体研究实例有，令狐克睿与简兆权在研究制造业服务化的价值共创模式中，基于服务化程度和互动层次两个维度，形成了9种价值共创模式，其中互动维度包含微观、中观和宏观三个层次[10]；杨金州基于服务蓝图思想构建了图书馆知识服务的价值共创模式，其中互动层是第一个层次，价值共创参与者通过互动实现需求探知，参与价值共创并接收其反馈[18]。

“结构”视角下的价值共创模式也开始被关注。有的学者认为，价值共创模式应该强调一种网状的结构，提出“价值网”相关的概念，并基于网状结构构建相应的价值共创模式。如杨学成与陶晓波在对手机产业的社会化价值共创进行研究时，提出了基于“柔性价值网”的价值共创模式，由链接驱动的价值共创、互动驱动的价值共创、重构驱动的价值共创等三条链式结构共同组成[19]；简兆权等认为基于服务主导逻辑的价值共创理论，价值共创模式由仅包含顾客和企业的二元模式拓展到了包含更多社会经济参与者的动态网状模式[17]。

4.2 基于“互动”与“重构”两维度的价值共创模式

在以开放数据平台为核心、多平台协同参与的政府开放数据应用生态系统中，价值共创模式可以从内容与结构两方面进行论述。“内容”是指价值共创模式是什么，有哪些具体的模式，可以从利益相关者的价值需求角度来论述价值共创模式；“结构”是指价值共创模式的建设方式与连接情况，是从构建者角度来论述价值共创模式。

本研究借鉴了令狐克睿在研究制造业服务化的价值共创模式中对服务化程度与对互动结构两维度由浅至深三种层次的划分，随着服务化的逐渐加深，从提供产品到提供功能再到提供解决方案，提供的服务从单一转向多样、从标准化转向个性化；随着互动结构的逐渐深入，互动结构从二元关系到简单网络关系再到复杂网络关系[10]。本研究认为，政府开放数据价值共创模式的内容同样包含利益相关者之间的“互动”与公共服务的“重构”两维度。

“互动”是价值共创的本质特征，根据价值共创主体之间的互动程度，可细分为三种程度：浅度互动发生在参与者与平台之间，一般不包括其他参与者，互动范围小，互动层次较浅，互动者关系简单，平台提供公共服务供参与者实现价值需求；中度互动发生在参与者之间，参与者双方以平台为媒介进行互动，相较于浅度互动范围扩大，层次加深，互动者关系逐渐复杂，参与者通过合作、共享等方法实现价值需求；深度互动发生在以平台为媒介的多方参与者之间，互动范围大，层次深，互动者关系复杂且多样，各方参与者通过多方博弈实现价值需求。

公共服务的“重构”是指，服务提供者提供的公共服务根据参与者的个性化价值需求能产生改变的程度，包括但不限于公共服务展示形式、使用用途等的改变，根据可重构的情况细分为三种程度：浅度重构下，参与者无法改变服务提供者提供的应用、服务或环境，使用统一的标准化公共服务，这种情况下公共服务的影响力较低，只能满足参与者基础的、共性的价值需求；中度重构下，参与者可以在服务提供者预设的改造方案中选择契合自身价值需求的方案对应用、服务或环境进行改造，这种情况下的公共服务可以在一定程度上满足参与者的个性化需求，具有一定的影响力；深度重构下，参与者可以完全根据自身价值需求对应用、服务或环境进行个性化改造，这种情况下的公共服务可以完全满足参与者的个性化需求，影响力较强。

在“互动”与“重构”两个维度中，每个维度都有三种细分程度，共形成9种价值共创模式，如图2所示。

需要注意的是，无论是9种模式中的哪一种，都不是简单的政府将自身的数据开放出去或其他利益相关者对政府数据进行开发利用，政府开放数据价值共创是通过多平台多主体协同的模式运行的，其本质是政府通过开放数据将价值链导向外部的利益相关者，使他们主动参与政府开放数据的开发利用，共同创造公共部门的价值，从而获得减少公共部门开支和增加利益相关者满意度的双重收益。政府部门内部运营活动和外部社会管理的过程中积累了大量数据，作为政府开放数据价值共创中的数据拥有者，政府对这些长周期数据进行治理、质量控制与长期更新，并针对其中包含敏感个人信息的敏感信息制定严格的采集标准，避免干涉个人隐私的无关数据采集，对于采集到包含个人隐私的数据，需要对其进行筛选和清洗，在保证采集数据完整性、真实性和高质量的同时，避免个人隐私的泄露。政府开放数据平台提供经过初步处理脱敏后的数据，数据共享交换平台与数据开放及交易平台针对这些数据进行进一步的清洗、转换、合并与标注，实现政府数据的标准化与规整化。需求数据的用户可以选择在政府开放平台获取只经过初步处理的政府数据，或在数据开放及交易平台获取经过进一步标准化和规整化的政府数据。针对这9种价值共创模式，在这里以政府开放数据平台和支付宝交通出行服务平台为例，从“互动”与“重构”两维度进行解释说明。

从互动维度来看，随着互动程度由浅到深的递进，涉及的利益相关者逐渐增多、互动范围逐渐扩大、互动层次逐渐加深、互动者关系逐渐复杂。浅度互动如数据开放平台中的搜索功能与支付宝交通服务平台中的乘车码、扫码及各种查询功能，参与者在使用这些功能时，互动只产生在参与者与平台之间；在开放数据平台的数据集点赞功能中，参与者会基于平台与其他参与者产生适度的互动，属于中度互动；在开放数据平台的论坛功能与交通服务平台的客服功能中，参与者与参与者之间，参与者与平台之间的互动关系就更加深入复杂，这些功能属于深度互动。

从重构维度来看，平台提供的公共服务可进行个性化改造水平逐渐提高的过程就是重构程度由浅到深的过程。浅度重构中所有参与者使用到的服务功能都是相同的，如开放数据平台的用户论坛投票功能，投票的形式是标准化，只有“是”与“否”两个选择，即无法进行个性化改造；中度重构的服务，不同参与者可以根据自身的不同需求使用不同的提前预设的功能，如政府开放数据平台的“高级搜索”功能和交通出行平台的网约车类型选择功能；深度重构可进行的个性化改造更加彻底，如政府开放数据平台提供的“应用开发工具”功能，每个参与者利用应用工具的目的都是不一样的，形成的成果也是各异的。下面对模式1、模式5与模式9进行进一步的阐述说明。

浅度互动—浅度重构模式：利益相关者在该模式中只需要与平台产生互动，使用平台提供的服务，任意用户均使用统一的标准化服务来实现自身的价值需求。如政府开放数据平台的“简单搜索”功能，用户只需要作为服务使用者接受平台提供的服务，且该服务无法个性化改造，对任何用户都是标准化的。又如公交、地铁乘车码与共享单车扫码等功能。

中度互动—中度重构模式：在该模式下，平台作为基础沟通一方利益相关者与另一方的互动行为，且提供的功能和服务只通过一些预设的改造方案去满足使用者的个性化需求。如政府开放数据平台的“数据资源分享”功能，用户需要与被分享的对象进行适度的互动，且可以根据分享的对象选择合适的分享方式，但这种分享方式是服务提供者预设的，无法进行深度重构。交通出行平台的网约车类型选择功能同属这一模式，用户、平台、网约车司机之间存在一定的互动，但可供选择的车辆类型是预设的。

深度互动—深度重构模式：在该模式下，互动以平台为中心发生在多方利益相关者之间，呈网状结构，同时，为了充分满足各种个性化需求，公共服务的重构应达到支持各种个性化改造的程度。如政府开放数据平台的“用户论坛评论”功能，用户是以平台为媒介多方深入互动交流的，且各自发布的内容形式、方法多样且无法预见，平台需要进行深度的重构以确保服务水平。此外，交通出行服务平台根据不同的用户群体推荐不同的优惠内容，用户可以根据自身需要选择，在这一过程中，用户与平台是深入互动的，推荐功能需要针对不同用户的出行习惯给出最能吸引用户的优惠推荐，因此需要深度的重构。

政府开放数据平台与交通出行服务平台只是基于“互动”与“重构”两维度的价值共创模式的应用场景之一，该模式的应用场景广阔，在之后的研究中会探索该模式在开放数据平台之外的应用场景，如：政策、行业及学术研究过程中的数据获取；文旅融合知识图谱构建、停车服务等涉及政企数据融合的较为复杂的应用开发场景。

4.3 基于点、链、网三维度的政府开放数据价值共创模式

价值共创模式的结构可以用“点”-“链”-“网”来表示。生态系统中所有的主体和活动都可看作相对独立的“点”，具有多样性与异质性的特点；主体和活动之间的链接则形成了一定的“链”式结构，“链”具有连接强度与连接方向的特点；而所有链式结构则组合成为网状结构，“网”具有密集性特点。通过点、链、网相结合的三维度价值共创模式，可以使政府开放数据生态系统中各平台及其使用者之间的合作得到保障，进一步促进生态系统中各主体互利共生关系发展，促进各主体和资源要素的多样性与丰富性，实现多元价值共创。

在每个价值共创模式中，都具有这种结构。价值共创模式的结构既描述了模式中各内容的组合与展示方式，也为价值共创模式的实际建设提供思路。

例如，在建设“高级搜索”功能时，首先需要收集利益相关者的具体价值需求，假设用户有对数据集字段名的搜索需求，那么“点”对应的建设方式是，需要保证有足够多种类、不同表现形式的数据资源字段名能够被检索到。“链”对应的建设方式是，用户与平台之间的链接，一方面，只要真的存在拥有该字段名的数据集，用户一定能够使用该“高级搜索”功能搜索到该字段名，即服务是可靠的；另一方面，该“高级搜索”功能在平台建设者与用户之间的信息需要是透明、对等的，即用户知道怎么样搜索才能获得想要的结果，如平台提供相关的功能与信息介绍、帮助用户获取使用该功能的信息等，此外还需要防止搜索错误等情况的发生，同时，用户同样也需要对相关的信息进行主动了解。“网”对应的建设方式是，除了用户与平台之间的链接，在该“高级搜索”功能下，还有其他利益相关者之间的链接，如用户与用户之间。如果形成网状结构，则链与链之间同样需要“链接起来”。如在“高级搜索”页面展示其他用户的热搜词、热搜字段、热搜用法等，多种多样的链与链之间的“链接”，形成了网状结构。通过“点”-“链”-“网”结构，可以对价值共创模式的内容进行具体实现。

交通出行服务平台同样是基于点、链、网三维度的价值共创模式。支付宝交通出行服务平台由公交、地铁、打车、单车、车主服务、铁路、航空多个模块构成，其中的任意模块都是由多个“点”构成的“链”式结构。最终通过支付宝交通出行服务平台这一媒介完成相互沟通，形成了“网”状结构。在该价值共创模式中，“点”作为价值活动主体具有异质性和多样性的特点，即一条链上的每个点是不同的，一个点在不同的链上也是不同的。“链”式结构对应的不同服务模块满足“连接强度”要求，每个模块的服务提供商都是具有一定规模的企业，如，高德打车、哈罗单车及各种航空公司；或者由政府相关部门提供服务，如：铁路部门，公共交通部门。但对于“连接方向”要求中的“透明度”“对等性”方面，一些模块存在不足，如网约车大数据杀熟行为等，但大部分模块能够满足“连接方向”要求。支付宝交通出行服务平台对各类交通服务资源进行了整合，可以实现在一个平台上享受短距、中距、长距多种出行服务，这种便捷性可以吸引用户使用不同模块的服务，实现用户的流动，创造更多的价值需求，给予利益相关者更多激励。在该平台上发生的价值活动又能进一步提供更多的数据信息，用于服务的改进升级，促进更多价值共创活动发生。

5 价值共创视角下的政府开放数据平台公共服务改进

政府开放数据平台作为政府开放数据应用生态系统的核心，通过其提供的公共服务，将生态中的其他平台及参与者连接起来。政府开放数据平台直接影响到整个数据应用生态的运作，对其提供的公共服务进行改进是重要且必要的。

本研究基于以下三个条件选取政府开放数据平台调研对象：需要是政府开放数据相关的平台，而非政府信息公开相关的网站；所选的平台需要有一定的活跃度，平台建设需要已有一定效果，而非没有实质性功能服务的平台；所选的平台提供的功能服务需要具有一定的差异性，如同一个省级下大部分地级市的平台功能服务是相似的，相似的平台只选取一个。

本研究开放平台调研对象的选取参考《中国地方政府数据开放报告(2020 年上半年)》中“树林指数”的评估指标体系的评价结果，并通过初步线上调研，剔除了活跃度较低的开放平台以及功能服务重复度较高的平台，最后选择了上海、浙江、贵州、北京、广东、山东、天津、福建、四川、陕西、江西、深圳、成都、贵阳共16个政府开放数据平台作为调研对象。

目前各政府开放数据平台都已提供了一定的公共服务，可以在此基础上基于价值共创模式，对现阶段所提供的服务进行改进，逐步推动政府开放数据应用生态的整体建设，促进数据的应用。部分开放平台中有一些公开的用户反馈数据，可以从这些反馈数据中分析目前平台公共服务中存在的问题，进而识别出用户的生态价值需求，实现公共服务的改进。

以上海平台为例，上海平台提供经济建设、民生服务等领域可机器读取、具有原始性的公共数据，并对其中敏感数据的查询和存储进行加密、泛化、脱敏脱密处理。平台向用户提供开放数据目录，用户可以通过数据接口、数据应用、地图数据获取数据资源，通过数据统计和数据图谱分析开放数据的统计分析与关联关系。同时，为解决数据开放主体与数据利用主体之间存在的数据互信使用、安全合规流通、数据价值赋能等问题，上海开放平台提供“安全计算沙箱”工具，供用户对开放数据进行应用开发。

5.1 平台用户反馈数据统计分析

在本研究选取的16个政府开放数据平台调研对象中，部分平台提供“互动交流”功能，用户可以向平台提交反馈意见、平台建议、数据需求等反馈文本。平台对反馈信息进行回复后可在平台上公示，如上海平台会定期公示。

各平台上公示的用户反馈数据类型与统计情况如表1所示(截至2021年3月25 日)，并按照数据量进行排序，其中13个平台(约占81%)有公示的用户反馈数据，只有天津、河南、陕西平台没有相关的数据。上海平台与深圳平台的数据量最多，分别达到242条与178条，而其余平台的数据则较少，大部分平台的数据量还不足30条。上海平台中的反馈数据类型包括意见反馈、纠错反馈、需求反馈、违法违规四种类型，而深圳平台的类型只有反馈列表与纠错公开两种类型。

表1 各平台的用户反馈数据类型与统计情况

针对上海平台的用户反馈数据，其丰富的数据量与数据类型，可作为较好的研究数据来源。上海平台中提供的数据资源，分为可下载的数据集，以及可供调用的数据接口两大类。其中按照开放的属性分类，可分为“有条件开放”与“无条件开放”两类。经过数据采集和预处理后，得到239条有效反馈数据。

5.2 基于用户反馈数据的平台问题分析与服务改进

在已采集的239条上海平台的用户反馈数据中，经过深入分析，发现大部分的反馈内容都与“无条件开放”的数据集相关。其中，95条反馈内容(约占40%)与数据集的查找搜索、预览下载、数据纠错等相关，这些内容属于价值共创模式中的“浅度互动—浅度重构”模式。

基于这种模式，本节将对这95条用户反馈数据进行统计分析，结果如图3所示。可将用户反馈数据中涉及到的价值共创问题归纳为：数据搜索、预览下载和数据内容等三大类别，分别对应数据集在查找搜索过程中遇到的问题、在预览下载过程中遇到的问题、以及在文件下载后涉及到的数据质量的问题。其中与数据内容相关的反馈数据最多，与预览下载相关的反馈数量次之，而与数据搜索相关的反馈数据最少。总体来看，用户更关注的是数据内容方面的问题，在该方面的价值需求最多。

根据用户反馈数据还可进一步细分问题的类型，如数据搜索还可以细分为搜索操作与搜索结果等两类问题；预览下载还可以细分为预览操作、下载操作与下载结果等三类问题；数据内容还可以细分为内容说明、更新情况与数据问题等三类问题，这些细分二级类别对应的用户反馈数据条数如图3所示。

图3用户反馈数据问题分析与公共服务改进

在搜索操作中，存在的问题有，部分用户不知道如何使用搜索功能找到想要的数据集。在搜索结果中，存在的问题有，部分用户认为搜索结果的数量过少，不能满足自身的需求，有的用户认为搜索结果的显示与排序还可以继续改进，还有的用户抱怨部分搜索结果无法打开，体验较差。

在预览操作中，存在的问题是，用户认为应该增加预览功能以及多样化的预览形式。在下载操作中，用户反馈的问题有：文件的下载格式过少；下载方式过于单一；下载过程中存在无法下载的情况；下载操作过于复杂，不够便捷。在下载结果中，存在的问题有：下载的文件破损，无法查看与使用。

在内容说明中，存在的问题有：数据字段表意不明，数据内容难以理解，因此有的用户认为应该增加一些数据说明信息，此外，还有的用户对数据内容的展示形式进行反馈，如认为“上海市星级饭店名单”数据文件应该按照星级排序展示。在更新情况中，用户认为部分数据集的更新频率太低，存在更新滞后、更新不及时等问题。在数据问题中，存在如下问题：数据集不完整、数据缺失、数据不准确、数据内容出错、数据歧义等，以及部分用户认为部分数据集应该增加更多的字段。这些问题不单独存在于上海平台，是所有平台都有的共性问题。

通过分析用户在数据集的价值共创中遇到的问题，为上海平台与其他平台公共服务的改进提供数据支撑，并结合价值共创模式的结构，进而提供服务改进的启发式建议。

对应于“点”式结构，数据开放平台要保证用户所需的功能服务的种类与展示形式多样丰富，满足用户在生态资源层面的价值需求。具体来讲，需要尽可能提供满足用户各种价值需求的公共服务：搜索功能需要让用户方便地使用，能够方便、准确地找到想要的数据集；搜索结果应在出现不能完全满足用户需求的数据集的情况下提供扩展的解决方式，如关联数据集、数据集反馈等服务，且搜索结果要确保是有效的，而非无法使用的；预览功能应提供丰富的预览形式，数据的预览有助于用户对该数据集的内容进行初步判断；下载格式应满足用户在不同使用场景的价值需求；下载方式应支持除网页端外更多的下载途径；下载操作应尽可能减少用户在下载数据集过程中消耗的时间与精力；下载结果应方便用户反馈下载结果中存在的问题；数据内容应对数据集内容提供必要的解释说明，并对于数据集本身出现的问题要提供及时的反馈服务。

对应于“链”式结构，需要根据每个“点”式结构涉及到的两两之间的联系，进行“连接强度”与“连接方向”的建设。“连接强度”意味着该“点”式结构对应的公共服务在实际使用中，是可靠的、能够使用的，而“连接方向”意味着该“点”式结构对应的公共服务在实际使用中，其运作情况在两两之间是透明、对等的。最后，对应于“网”式结构的建设，则意味着需要把各个“链”之间尽可能地联系起来，把各个公共服务之间、用户之间联系起来，形成密集的网状结构。在形成网状结构的过程中，通过对各公共服务平台及其资源的整合，吸引更多用户与平台参与，形成新的且更加丰富的链式结构，最终发展成为完善的政府开放数据生态系统。以上是根据上海平台用户反馈数据得出的改进政府数据开放平台公共服务的一些启发式建议。

6 结 语

政府开放数据的开发利用和价值创造不仅仅是一个政府开放数据和用户使用数据的过程，更需要众多不同角色的参与者各司其职、各显神通、积极合作、共同推动各类公共数据的开放共享，提高和丰富数据质量和数量，建立各类数据开放和创新服务平台，形成良好的开放数据应用生态和价值共创体系。本文研究了公共服务与营销管理领域中服务提供者与种类形式的异同，重点讨论了价值共创理论在公共服务领域适应性问题，分析了利益相关者之间的互动行为，将价值共创过程分为价值需求产生、价值利益赋予、价值主动契合、价值行动实施、价值成果分配等5个阶段，研究了基于“互动”与“重构”两维度的政府开放数据价值共创模式内容，以及基于点、链、网三维度的政府开放数据价值共创模式结构，通过采集分析用户使用上海政府开放数据平台时产生的反馈数据，对政府开放数据平台公共服务的提供优化改进建议，即平台功能服务应具有多样性与异质性，可以实现各个平台及平台用户之间的连接建设，最终使整个数据应用生态系统形成更密集的网状结构。

本文在研究过程中对价值共创的一些应用场景、参与者和过程要素做了一些简化，如部分案例仅考虑了政府、平台建设者和用户等参与者，一些应用场景还比较简单，如在价值共创过程与模式研究中仅考虑了政府数据开放平台和交通出行服务平台等，在后续研究中，我们将考虑针对和结合一些较为典型和真实的应用场景和案例，对政府开放数据的应用生态和价值共创机制的模式选择、平台生态系统中多平台协同价值共创机制等进行研究，提出拓展到数据开放平台生态系统中，针对各平台、各利益相关者之间互动行为的平台改进建议。