页岩气开发中环境影响评价法律机制的国外镜鉴

张艳芳，齐坤伟

(1.中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.自然资源部法治研究重点实验室，湖北 武汉 430074；3.中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073)

1 页岩气开发中环境影响因素分析

页岩气环境影响评价是在贯彻环境风险预防原则的基础上，对页岩气开发利用后可能造成的环境影响和环境风险进行分析、预测、评估，以达到预防和改善环境的作用。页岩气开发对环境的影响包括页岩气开发的政策、规划、建设项目，主要由《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》加以规制。由于我国目前没有针对于页岩气开发利用的专门立法，规制页岩气开发利用活动只能借助一般性的环境单行法，加之页岩气地质条件和开发条件复杂多样，在建构页岩气环境影响评价机制前，要根据页岩气开发的基本流程分析可能造成环境污染和生态破坏的风险点源，进而才能科学合理地评估页岩气开发造成的环境质量影响。

1.1 水资源消耗

页岩气开采的基本要素是水，它的用途是被注入提取井以开采天然气，由此会引发系列环境问题。页岩气是一种非常规天然气，相较于常规储层的渗透率，页岩基质的渗透率很低。为了实现大规模勘探开发，水力压裂成为页岩气增产作业的核心技术，其开发所需钻井的数量多，单口井的耗水量大。据统计，单口页岩气水平井的耗水量一般为7 600～19 000 m3[1]，页岩储层压裂过程需要耗费大量水资源[2]，该过程的用水量占总用水量的绝大部分。虽然我国可开采页岩气储量大，但大部分资源位于干旱地区或水资源压力大的地区，水资源丰富的西南地区受季风气候影响，存在季节性缺水现象，加之我国的人均可再生水资源量紧缺，页岩气开发将对矿区造成一系列不利影响，如加剧矿区居民用水紧张、抢占农业用水、危及周边生态环境等。我国矿区水资源的匮乏也迫使水力压裂需要更深的钻井以获得充足水源，导致页岩气勘探开发成本较高。相比于美国页岩气主要产区，中国产气区的单井开发成本更高，为800万～1 000万美元，中美页岩气主要产区参数对比见表1。

表1 中美页岩气主要产区参数对比

1.2 水资源污染

页岩气开发造成地表水和地下水均受到污染[3]。在勘探开发过程中，钻井废水、压裂液和产出水都可能会污染地表水。钻井过程中会产生一些含重金属的钻井废水，若处理不当便会造成地表水污染；水力压裂技术会用到压裂液，这种化学添加剂包含上百种有毒有害的污染物质；压裂完成后的产出水成分复杂，处理难度大，难以降解，不仅含有压裂废液中的各种化学物质，而且可能会吸附储层自有的放射性物质和高浓度盐类，不经处理直接排放就会污染地表水资源。此外，压裂液和产出水回灌对地下水也有潜在威胁。水力压裂会产生复杂密集的裂缝，若管路密封不良，随着时间的推移，页岩气蕴含的甲烷气体和压裂液中的混合化学污染物会通过裂缝进入储水层，造成地下水污染[4]；而回灌的产出水中含有较高的COD、金属元素和TDS，处理不当也会造成污染。

1.3 大气污染

相比于煤炭、石油，天然气是一种更加清洁的能源。页岩气是以甲烷为主要成分的非常规天然气，从开发到消费的整个生命周期内泄漏甲烷3.6%～7.9%，而常规天然气仅为1.7%～6.0%[5]。在页岩气开发过程中，水力压裂技术使甲烷更容易通过气井管道泄露，且废弃的页岩气井由于疏忽管理会散失部分甲烷。甲烷是较二氧化碳而言更加严重的温室气体，相比于后者，前者能够造成数十倍的温室效应影响，大量泄漏不仅会造成环境污染，而且会加剧全球变暖。页岩气和钻井液、压裂液等添加剂中包含有毒有害烃类物质，页岩气开发过程中运用到的柴油机动力设备以及运输车辆会排放硫氧化物、氮氧化物等有害气体，废气排放也会造成大气污染。

1.4 其他环境影响

页岩气开发还可能造成地质灾害、土壤破坏与污染、噪声污染以及生态环境破坏等一系列问题。页岩气开发规模和深度大，水力压裂产生网格状土壤缝隙，会削减地层的原始抗压强度，进而造成地面沉降，引发山体滑坡、崩塌、地震等一系列地质灾害，而诱发地震活动的主要原因是将水注入地下有断层的区域；钻井施工作业和管道建设会占用大面积土地，改变土体结构，土壤中的养分也随着裂缝流失，植被破坏和土地裸露容易引发水土流失，生产过程中有毒有害物质的堆积会污染土壤；在水力压裂中，为了降低开采成本，通常采用“工厂化”模式批量完成钻井作业，在这一模式下，重型机械数量多，机械运作时间长，施工现场噪音大且持续时间长，干扰周边居民的生产生活；建设工程造成的水源短缺、植被破坏、水土污染、水土流失等问题打破生态环境平衡，破坏当地的生态环境，造成难以修复的环境损伤。而根据《天然气发展“十三五”规划》，从2018年到2030年，中国页岩气产量将从108亿m3提高到1 000亿m3，钻井和压裂设备数量也会随之增长(图1)，届时页岩气开发带来的环境污染问题会更加突出。

图1 2018—2030年中国页岩气钻井数量和压裂设备数量的市场空间及预测

2 国外页岩气开发环境影响评价法律机制分析

2.1 美国

制定和实施环境影响评价制度能够减少页岩气开发对环境的破坏，维持页岩气开发与环境保护之间的平衡，最终有利于人类的生存和发展。美国页岩气开发的环境影响评价制度有许多成功经验值得借鉴，其于1969年制定《国家环境政策法》，具体规定环境影响评价内容、环境影响评价对象和环境影响评价范围等内容，开创环境影响评价制度的先河；《国家环境政策法实施条例》为环境影响评价工作的具体实施提供指引。

页岩气开发项目、规划、重大战略是页岩气环境影响评价的三类对象。1969年《国家环境政策法》规定了战略环境影响评价，具体包括对人类环境质量具有重大影响的立法和重大联邦行动，如政策、法规和公共法律等。联邦机构应通过制定无显著影响结果(FNSI)、环境评价(EA)和环境影响报告书(EIS)三类文件，评估拟建活动产生的环境影响[6]。

在环境影响评价内容上，依照《国家环境政策法》规定，在页岩气开发规划、草案和具体实施前都需要制定《环境影响评价报告书》，由负责页岩气开发环境管理的行政机关编订。《环境影响评价报告书》的主要内容包括：①页岩气开发项目对环境产生的影响；②项目实施对环境所产生的不可避免的不良影响；③页岩气开发的各种替代性方案；④页岩气开发行为取得的成果与维持该地区可持续发展间的联系；⑤开发可能产生的不可逆转且无法补救的资源消耗。《环境影响评价报告书》是页岩气开发项目规划和决策的依据，环境影响评价标准覆盖了页岩气开发的全过程[7]，政府在作出项目规划和决策前，要充分考虑页岩气开发对环境可能造成的潜在影响、相关的可替代方案和减缓措施，以减少页岩气开发过程中的环境污染，维护环境的可持续发展。

在环境影响评价程序上，美国出台的《国家环境政策法实施条例》(以下简称“《条例》”)旨在更好地落实环境影响评价相关规定，《条例》总结了司法实践中关于环境影响评价行政诉讼的判决，详细规定了环境影响报告书的编订程序。具体而言，由政府部门决定环境报告书编订并接受审查，召开会议确定环境影响评价报告书的范围，编订的初稿提交至国家环境保护局并接受公众意见，汇总分析后形成终稿，无异议后方可实施，公众和其他社会组织可以审查部分政府行政审批。《条例》用环境影响评价程序的规定建立对政府有关环境的行政行为的监督和制约制度[8]。

在公众参与上，从环境影响评价范围界定到环境影响评价草案的完成、环境影响评价报告的定稿，编制程序也充分体现了公众参与贯穿环境影响评价的整个阶段这一特征。2009年6月，美国参议院和众议院提出了《压裂责任和化学品意识法案》，旨在根据《美国安全饮用水法》将水力压裂定义为联邦监管活动，并要求公司披露其在开采页岩气时使用化学品的质量和数量[9]。为了保障公众意见能够真正落实，法律规定联邦机构负有积极评价的义务，并以制度方式明确了反馈公众意见的具体办法。同时，美国建立了对行政决策监督的司法审查制度，能够增强重大行政决策中的公众参与实效，进而在环境影响评价工作中形成了一套较为完备的公众参与机制。

2.2 加拿大

2012年12月最新修订的《加拿大环境评价法》对加拿大环境影响评价制度作出具体规定，包括环境影响评价对象、环境影响评价内容、环境影响评价方式和公众参与方式等多方面。

加拿大页岩气开发的环境影响评价包括项目环境影响评价和战略环境影响评价。项目环境影响评价对象包含法定项目、环境部长拟定项目和其他物质工程三类，其他物质工程项目需要经有关部门的初步审查后，再进一步判断是否需要进行环境影响评价。加拿大的页岩气战略环境影响评价是以决策为中心的模式。根据加拿大内阁的有关指令，页岩气开发的决策或规划决定了战略环境评估框架，该框架根据特定国家或部门的决策系统来制定，经过相应调整和制定，以确保与战略决策的要求紧密契合。在这一模式下，通过规划过程推动战略环境评估框架，具有一定的灵活性[10]。

在环境影响评价内容上，《加拿大环境评价法》第19条全面细致地规定了环境影响评价的主要内容，并明确了环境影响评价报告所包含的内容，项目环境影响评价将环境评估的项目扩展至相关联项目、已有的项目和将要实施的项目，以全面高效地进行环境评估。此外，环境影响评价审查还要考虑可替代方案和可缓解严重影响环境的措施，最大限度地减少页岩气开发可能造成的不利环境影响，严格遵循谨慎行事与污染预防的原则[11]。

环境影响评价的程序主要分为三部分内容，并明确了公众参与阶段。①确定需要实施环境评估的项目。部分项目自动接受环境评估；其他指定项目需要在环境筛查后进一步确定。具体而言，自动接受环境评估的指定项目包括国家有关机构规定项目，未来法规或部颁命令规定应接受环境评估的项目[12]。对于其他指定项目，按照环境筛查要求，项目执行者必须向环境影响评价局提交一份项目描述报告，环境影响评价局初步审查后会在互联网上公布项目简要描述以供公众评论，简要描述公布45日内由环境影响评价局决定是否需要环境评估。②对于需要环境评估的项目，环境影响评价局发布并展开环评研究，期间需要公众参与。发布通知后，环境影响评价局必须签发指定项目是否对联邦管辖地区可能造成严重不利影响的裁定。随后由环境影响评价局开展环评研究，在拟定草稿后接受公众的意见建议，以进一步完善研究草稿。③环境影响评价局收集意见并呈报环境部长，由部长作出最终裁定意见，若环境部长裁定该项目对环境可能产生不利影响，需要进一步上报联邦内阁，以作出最终判定。

2.3 英国

英国积极推动页岩气环境影响评价改革，相关制度也随着实践不断丰富发展，油气监管环境立法走在世界前列。在政策态度上，英国政府对页岩油行业提供了明确的支持，环境影响问题在政府政策话语中被框定为可以管理的问题，为了平衡经济发展与环境保护，环境影响评价作为一项重要的环境监管制度得到国家重视。英国环境影响评价法律的产生和健全得益于欧盟指令的发布，欧共体“EIA指令”(1985)发布后，英国环境影响评价开启制度化进程，英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰均出台了一系列法律法规并进行了多次修改，经历了“环境影响评价”“可持续性评价”“战略环境评价”交织演进的过程[13]，在理论引入、制度设计和实际应用等方面积累了大量的经验。

英国1990年《城乡规划法案》(以下简称“《法案》”)率先规定了可适用于页岩气开发的环境影响评价制度。在环境影响评价对象上，《法案》采纳欧盟指令中的划分依据，规定了环境影响评价主体为政府部门和企业事业单位主导的项目。环境影响评价项目的种类齐全明确，《法案》附录一和附录二具体规定了必须进行环境影响评价的项目，附录一包括23种强制进行环境影响评价的项目，附录二包括13种政府自由裁量是否需要进行环境影响评价的项目，除附录一规定的项目外，其余项目只要达到或超过附录二的标准，或在附录三的条件下达到附录二“可能对环境造成重大影响”，就需要参与环境影响评价。

在环境影响评价程序上，《法案》规定了较为健全的环境影响评价程序，鼓励页岩气开发运营商咨询矿产规划局(MPA)，以确定是否需要进行环境影响评估(例如噪音、生态、场地通道)，向其询问有关评价侧重点和审查关键点，书写环境影响评价报告，报告应当包括法案要求的内容，如项目的基本信息、抵消环境不良影响的措施、用以评估环境影响的技术和数据、项目备选方案等等，合理地进行描述和评估环境要素[14]。其次，在递交报告书后，地方规划当局(LPA)应当向权威的法定顾问机构发送该报告，机构应在两周之内发表陈述意见。与此同时，开发商应在网站上对环境影响评价报告进行公示，接受公众的意见和建议，地方规划当局应在收到公众反馈意见和专家陈述意见后，作出审批决定。

在《法案》已经作出较全面规定的基础上，随着欧盟《战略环评指令2001》发布，英国开始将战略环境影响评价纳入制度建设进程，涉及地方发展文件和区域空间战略、矿产地方战略规划等。《规划与计划的环境评价规章2004》的发布标志着英国进入战略环境影响评价的实施阶段，确定了战略环境影响评价进程的程序，为评估某些计划和方案对环境的影响建立了一个基本框架。2004年英国通过的《规划与强制性收购法》将可持续性评价和战略环境影响评价相融合，进一步完善了其环境影响评价法律体系。

英国政府十分重视公众参与。根据《法案》和欧盟85/337指令，公众能在审查阶段参与决策、知晓与决策有关的信息材料和获取表达意见的渠道，此外公众也可以通过专家评估、提供备选方案、提供减缓措施、监控开发全过程等7个阶段参与环境影响评价。英格兰和威尔士在《法案》关于环境影响评估的附表中提出，若开发工程的拟议面积超过1 hm2，则需要由社区公众提出筛选意见，环境影响评估固有的参与性程序被称赞为实现程序公平的手段[15]。除此之外，英国较重视页岩气开发环境风险评估，英国能源和气候变化部(DECC)要求所有页岩气运营商在获得资源勘探许可之前完成环境风险评估(ERA)，通过调查页岩气和水力压裂可能带来的环境和公共卫生风险，能够提高环境影响评价报告结论的确定性和科学性。这一系列规定为实践中拓宽公众参与的广度和深度提供制度保障，公众参与质量高、成效好，值得借鉴。

综上所述，可得出以下几点结论。第一，国外立法已经能够较好地适用于页岩气开发中环境影响评价工作。如美国颁布的《国家环境政策法》以环境影响评价作为核心制度，为诸多国家和国际组织所效仿，加拿大、英国也出台了国家专门法律法规。第二，在环境影响评价内容和对象上，上述国家在立法中以列举形式具体规定环境影响评价的内容和范围，明确环境影响评价对象，通过制定正式的法律或战略环境影响评价指导文件来确定战略环境影响评价，更好达到环境影响评价制度的目的。第三，在环境影响评价程序上，美国以法律形式规定《环境影响评价报告书》的编订程序，加拿大和英国也制定了环境评估的一系列流程，为环境影响评价工作的顺利高效开展提供制度保障，使得环境影响评价更能满足页岩气开发的环境监管需要。第四，在公众参与上，美国在确定评价范围、审批报告书等多方面吸纳公众意见，其独特的公众参与模式值得借鉴，压裂液成分披露制度也较为完善[16]，如美国卡罗莱纳州要求生产企业公布压裂液的化学物质成分、保存浓度记录等信息[17]，加拿大政府评估页岩气项目的环境影响和开展环境影响评价研究时也会考虑公众评论，英国法律规定了公众可以在7个阶段参与环境影响评价。由此可知，国外在页岩气开发的环境影响评价工作上经验成熟、机制健全，反观我国现有的环境影响评价法律机制尚不健全，因此有必要在基于本国现实国情的基础上，学习国外先进制度经验，对症下药，以实现页岩气开发中的环境保护。

3 我国页岩气开发中环境影响评价法律机制存在的问题

3.1 缺乏针对性的法律法规和标准规范

我国现有的页岩气环境影响评价政策不足以指导页岩气勘探开发。页岩气开发的环境立法在我国仍处于空白，只能采用法律解释和类推适用的方式适用一般性规范。我国页岩气环境影响评价有关法律法规主要由国家、省级政府制定和实施。在国家层面，包括《环境保护法》《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》《页岩气产业政策》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》等；在省级层面，以《四川省页岩气开采业污染防治技术政策》和《重庆市页岩气勘探开发行业环境保护指导意见(试行)》为代表。这些法律法规比较宽泛，缺乏针对性且难以落实。如《页岩气产业政策》第二十九条提出页岩气开发要进行战略评价和规划评价[18]，却未阐明贯彻落实该条款的具体细节，致使实践中很长一段时间内都未曾开展页岩气开发战略环境影响评价工作。梳理我国现行环境影响评价的制度沿革，可以发现《环境影响评价法》在法律体系、调整对象、条文结构上都没有较大修改。

我国油气标准规范仅有《环境影响评价技术导则》《石油天然气开采业污染防治技术政策》和《钻井废弃物无害化处理技术规范》等文件。页岩气作为非常规天然气，其产生的环境风险具有特殊性。而在当下，页岩气开发环境影响评价采用常规天然气的标准规范进行评价，现有标准规范缺乏对压裂液、甲烷排放浓度划分的规定，加之页岩气具有滚动开发的特征，依照现有标准不能科学全面评估页岩气开发造成的环境风险，无法全面认识页岩气开发造成的负面环境影响[19]。

3.2 环境影响评价介入时机不明确

较模糊的储量计算和“工厂化”作业模式使得环境评价介入时机难以确定。常规天然气是先勘探，计算出储量后再开采，环境影响评价在得出储量后进行，开采前介入[20]，其环境影响评价介入时机较明确。而页岩气属于自生自储型矿藏，具有独特的天然气存储特征，储量准确计算的难度较大；且现有方案无法使页岩气储量计算达到一定的精准程度，储量计算方法有待探索。页岩气单井产量低、递减快，单井控制储量少，需要大量钻井才能实现页岩气勘探开发的规模化。对此，页岩气开发通常采用“工厂化”作业，分批集中钻井，勘探和开发叠加在一起，环境影响评价介入时机不明晰；且由于前期规划方案会随着施工过程的变化不断调整，规划环境影响评价的介入时机也难以确定[21]。

3.3 环境影响评价内容和深度不足

现有的环境影响评价内容和评价深度未能把握页岩气开发造成的系列环境风险。页岩气开发的主要环境问题是耗水量大和水污染严重，因此环境影响评价重点在于水资源的消耗和污染，若在页岩气开发前未对项目影响作出科学评价，将对地表水和地下水造成难以挽回的破坏。现有法律对页岩气开发中造成的环境污染也多是笼统性描述，常规天然气的评价内容也无法覆盖当下所需的环境影响评价要求。页岩气开发以大规模批量钻井为立足点，与之相对的是，环境影响评价管理仍以单井和平台建设项目环境影响评价为主，在页岩气规模化勘探开发对水资源(水资源减少和水污染加重)、大气环境(甲烷气体泄漏)、生态影响(土壤污染、噪声影响和地质灾害)等方面的影响未作科学评价，评价深度不够。

3.4 环境影响评价分类分级管理有待完善

环境影响评价分类分级管理标准不科学，要求不统一，内容有缺失。《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定了页岩气新区块开发建设项目全部编制环境影响报告书，其他页岩气建设项目全部编制环境影响报告表。环境影响评价分类分级以项目的整体产气规模为主要标准，不能满足现实管理需求。环境影响评价文件涉及的项目类型多样，不同项目对于编订报告书还是报告表的要求不同；不同地域对环境影响评价项目文件的要求不统一，造成相同建设内容的开采项目在不同地区的要求不一致、形式不统一，地方在落实政策上行动不一，有些区域项目同时编订报告书和报告表，致使实践中的环境影响评价管理较为混乱。此外，未明确提出区域页岩气开发的环境影响评价工作要求，项目主体通过提交单井报告表私自缩小环境影响评价范围，决策者也未对区域环境作出分类，不利于环境影响评价工作开展。

3.5 公众参与有待提高

环境正义包括环境程序正义和环境分配正义，程序正义在本质上是环境风险管理决策的公平性，分配正义涉及环境风险的公平分配与社会和物质利益的权衡，公众参与是环境正义不可或缺的一部分。根据我国现有法律法规，国家鼓励公众参与环境影响评价，公众可以通过参与环境影响评价来影响评价结果，参与方式包括调查问卷、听证会、座谈会等，但法律并未规定这些参与方式的具体适用情形，公众参与范围不大，欠缺具体参与程序，透明度有待提升。有学者指出[22]，公众参与是一种相对狭窄的形式，没有任何法律规定公众参与中国的环境影响评估程序。同时，法律没有规定公众参与实施环境影响评价的阶段，例如公众应界定和编制环境影响评估职权范围、编写环境影响评估报告以及政府审查环境影响评估报告，也缺乏积极监测公众参与环境影响评估进程的权力。此外，公众只能对环境影响报告书提出意见建议，对于未编订环境影响评价书的项目，法律也未规定公众可以采用的救济措施。此外，环境影响报告书的编制主要由政府机构、受委托的专家组或具有环境影响评价资质的机构负责，再交由上级部分审批，这一过程没有很好地征求公众意见，公众未能有效地监督环境影响评价实施的合法性及合理性，环境影响评价效果难以达到预期要求。

4 完善我国页岩气开发中环境影响评价法律机制的建议

4.1 完善页岩气开发法律法规和标准规范

美国、加拿大、英国的法律法规对页岩气开发造成的环境问题均有特殊规定，我国应当加强国际合作，学习其先进的环境管理经验，结合我国环境特点，科学制定页岩气环境管理相关的法律法规和技术规范。区别于现有油气资源环境影响评价有关法律法规和标准规范，充分考虑页岩气的特殊性，通过修改《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》等法律法规，构建更加科学完善的环境影响评价体系。扩大地方立法权，相关政府部门要结合现实制定具有地域特色、针对性强的环境影响评价法规。同时要加快制定页岩气环境影响评价技术导则等配套政策法规，借鉴国外先进经验，充分考虑页岩气开发对生态环境的各方面影响[23]，并将压裂液污染防治、反排水回收利用等作为重点研究领域，在技术导则作出具体规定，完善页岩气开发环境影响评价体系。

4.2 组织开展战略环境影响评价或规划环境影响评价

战略环境影响评价能在决策的最早阶段将环境考量因素以负责、透明和有效的方式纳入拟议的政策、计划和方案，促进可持续性评估和决策。推进战略环境影响评价进程，生态环境部要提高对页岩气开发潜在风险和影响的认识，评估水资源供需、水环境敏感性和水环境影响。实施战略环境影响评价需要对照相关环保要求，对禁止或不适合开发区域进行识别，明确规划环境影响评价的介入时机，从资源环境效率、生态环境承载力及环境风险水平等方面优化页岩气开发的时空布局[20]。加快推进川鄂、两湖重点地区的页岩气生态环境影响评估，提前进行环境影响评价，采取措施规避和保护敏感目标，大规模优化页岩气开发的环境影响。

在编制页岩气开发规划的过程中，生态环境部要联合自然资源部、国家能源局等，共同参与页岩气开发及其相关政策制定的讨论，对规划进行环境影响评价并编订报告书，完善页岩气开发的规划环境影响评价体系。国务院设立的页岩气勘探区块应开展规划环境影响评价，将规划环境影响评价执行情况纳入政府考核内容中，由相关环保部门全面负责规划环境影响评价的实施。整体评价页岩气项目“工厂式开发”对水环境的影响，明确规划实施的阻碍因素，并以此提出环境评价的针对性建议，从较大范围内得出页岩气开发的环境影响，形成规划环境影响评价实施方案。在环境影响评价过程中融入公众参与机制，优化调整环境影响评价报告，确保规划环境影响评价落到实处。将项目环境影响评价与规划环境影响评价相结合，规划环境影响评价报告书得出的结论可以为审批项目环境影响评价提供重要的参考意见[24]。

4.3 加强页岩气开发环境影响评价管理

在整体产气项目环境影响评价分级审批基础上，结合不同地区的环境特征和环境敏感性，综合考虑区块地域大小、生态环境原始承载能力、资源环境效率等因素，将区块页岩气开发项目划分不同等级[25]，可在地方先行先试，在试点地区重点评估压裂技术对环境的影响，为拓宽页岩气开发环境影响评价的广度和深度提供指导。研究制定页岩气开发的环境保护准入标准，严格控制环境影响评价。完善页岩气开发环境影响评价文件的制定程序，统一各地区关于页岩气开发项目编制环境影响评价文件的要求，对于实践中不按照要求编订的情况，要加大惩处力度，建立明确的追责机制。

健全页岩气开发环境影响评价管理制度，要针对页岩气“工厂化作业”、边勘探边开发的特点，建立全过程监督机制，探索符合页岩气开发特点的环境影响评价管理制度。明确环境影响评价实施的责任主体和责任范围，对于编制规划环境影响评价却未开展，或未实施规划环境影响评价却审批了规划和项目、项目环境影响评价的部门应依法追究相关部门及人员的责任[26]，出台相应的考评机制，建立和完善参与环境影响评价工作的政府部门、专家组和专业机构的监督机制和责任追究机制。

4.4 强化公众参与程度

公众参与有助于监督环境影响评价的实施，能够更好地落实环境影响评价制度，减少页岩气开发中环境污染的发生。因此，要在借鉴西方国家经验的基础上，探索符合中国国情的公众参与制度。在鼓励公众参与环境影响评价工作的同时，优化公众意见调查方式，细化公众程序细节，避免公众参与流于形式，增强其有效性和可操作性。加强信息公开，在法律许可的范围之内，利用网络平台向公众公开项目环境影响评价报告书的具体信息，让公众充分了解到环境影响评价对象的具体情况，使其能够提出更有针对性的意见建议，推动项目负责部门作出更加科学有效的实施方案。同时要保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，若出现公众意见不被采纳进而侵犯了公众合法权益的情况，要赋予公众一定的司法救济权，以强化公众参与程度，提高环境影响评价工作质量。