我国油气矿业权改革与国有石油公司革新方向

鲁 怡，黄月银

(中海石油(中国)有限公司湛江分公司，广东 湛江 524057)

为贯彻落实党中央、国务院关于矿业权出让制度改革、石油天然气体制改革、加大油气勘探开发力度等决策部署[1]，自然资源部于2019年12月31日印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)(以下简称“7号文”)，主要对矿业权出让制度、油气勘查开采管理制度、储量管理制度等3个方面提出了11项意见，自2020年5月1日起实施，有效期3年。2022年，三大国有石油公司大面积的既有探矿权到期，勘查区块首次大规模退出，新区块竞价激烈，国有石油公司面临前所未有的挑战。本文通过梳理分析我国油气矿业权改革进展，认为国有石油公司矿业权在评价研究、规划机制及管理制度方面的改革首当其冲，并对深化油气矿业权改革提出建议，以期对促进油气体制改革、提升油气接续保障能力有所裨益。

1 我国油气矿业权改革进展

自然资源资产产权制度是促进生态文明建设的重要基础性制度，我国当前的自然资源资产产权制度还存在资产底数不清、所有者不到位、责权不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题[2]。自2016年底起，党中央、国务院及自然资源部、财政部、国家发展和改革委员会、商务部等多个部门围绕自然资源产权制度搭建改革框架，在资源权益、矿业权出让制度和油气体制改革三个领域出台了一系列政策性文件(表1)。

表1 我国油气矿业权改革主要文件

最早出台的是资源权益方面的文件，主要是《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》和《矿产资源权益金制度改革方案》，前者提出所有权和使用权分离，建立矿产资源权益金制度[3]；后者明确了权益金制度的方案，针对矿业权出让、占有、开采和退出4个阶段，分别将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益、将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费、实施资源税，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金[4]。

在矿业权出让制度方面，2017年6月出台的《矿业权出让制度改革方案》和《矿业权出让收益征收管理暂行办法》明确了矿业权出让制度的重点是全面推进矿业权竞争性出让、严格限制协议出让、出让收益管理、建立动态占用费制度、下放审批权限[5]，并对出让收益的征收、缴纳和监管制定了配套的管理办法[6]。

对于油气体制改革，2017—2019年连续出台了《关于深化石油天然气体制改革的若干建议》《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》和《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》等文件，明确了油气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路，部署了完善并有序放开油气勘查开采体制等八个方面的重点任务[7]，确立了油气体制顶层设计；提出严格执行退出机制、竞争出让制度，加大国内油气勘探开发力度[8]；允许外资独立勘探开发国内油气区块[9]，支持民营企业进入油气领域[10]。

特别是2019年底，自然资源部印发7号文，提出在全国范围内开展油气探矿权竞争出让、探索竞争出让起始价、推进“净矿”出让、对内外资公司开放油气勘查开采市场、实行油气探采合一制度、延长探矿权延续时间为5年并在延续时扣减首设证载面积的25%等措施[1]。这一系列重要措施使得此前相应文件更具备操作性，7号文也成为全面推进矿业权竞争性出让和油气勘查开采管理改革里程碑式的先行先试性政策文件。

2 油气矿业权改革对国有石油公司的影响

当前油气矿业权改革的核心内容是竞争出让、严格退出、放开市场和有偿使用。国有石油公司勘探空间被压缩，矿业权持有成本增高，历史形成的矿业权管理制度也表现出明显的不适应性。

1)既有矿业权严格退出，资源接替压力巨大。7号文的实施使探矿权退出由按勘查投入不足比例退出转变为延续时退减25%的首设证载面积，由“不探要退”转变为“没有储量发现就要退”；《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)中规定探矿权到期延续至多两次、每次5年，则到2032年，未有储量发现的既有探矿权需要全部退出。以南海西部近海探矿权为例，经过2022年第一轮大规模退减，探矿权面积由原来的3.28万km2缩小为2.47万km2，2027年第二轮退减后探矿权面积下降为1.67万km2；对于支撑未来500万～600万t/a的原油产量，所需最低限度有效勘探区域面积约3.14万km2，2027年面积缺口接近一半。

2)新增矿业权竞争激烈，矿业权持有成本大幅增高。7号文规定在全国范围内探索以出让收益市场基准价确定的价格作为油气探矿权竞争出让起始价，开展油气探矿权竞争出让试点。以2021年65～80美元/桶的油价，陆上油气勘查区块出让收益市场基准价为0.7万元/km2，实际在2021年新疆塔里木盆地第二轮区块竞拍中，新疆尉犁西1区块勘查面积1 550.757 km2，起拍价1 086万元，最终竞得价格高达10.64亿元，单价接近70万元/km2，是出让收益市场基准价的100倍。随着7号文实施，在国内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格取得油气矿业权，因此将会有越来越多的民营企业和国际石油公司加入竞争，新增矿业权的竞拍将更加激烈。

3)矿业权管理制度不适应市场化需求。国有石油公司既有矿业权通过“申请在先”获得，长期以来矿业权管理工作以完成区块登记、年检和督察等常规性工作为主，缺乏矿业权经营理念，商务管理、资本运作等方面的力量亟待加强[11]。随着油气上游市场全面放开，国有石油公司需要改变矿业权管理的惯性思维，强化矿业权市场化经营意识，加强矿产资源管理法律法规的研究，学习国内外矿业权价值评估技术方法，掌握国内外矿业权市场的发展趋势，培养矿业权评估师队伍，开拓创新，适应竞争性改革形势。

3 国有石油公司革新方向

3.1 加强地质研究，深化矿业权评价

1)加强边缘凹陷的地质研究，部署矿业权风险评估井。全面落实既有矿业权内油气资源分布情况，根据7号文“同盆地置换”原则，分盆地提前制定退减预案。重点从区域构造演化、沉积充填入手，加强边缘凹陷生烃条件分析与对比，对拟退减凹陷开展整体评价。加大风险勘探和甩开预探的力度，以5年为周期，在拟退减区有序部署矿业权风险评估井，通过钻井进一步确认拟退减区块勘探潜力，为退减范围调整提供依据。

2)深化矿业权评价研究，开展矿业权定量评价。油气矿业权是油气勘探开发管理上的一个地理区域，其勘探价值由其所在区域的石油地质情况决定，同时也受制于勘探程度、工程环境等因素。因此，在开展含油气系统和含油气区研究的基础上，综合考虑区块的勘探价值，包括油气地质条件、资源潜力、勘探程度、工程环境等，对各个影响参数赋予相应的权重，建立矿业权定量评价及分级标准，实现退出区块和竞拍区块的定量评分、分级与优选。

3.2 探储采联动，创新矿业权规划机制

充分理解7号文“同盆地置换”原则及“探明储量区扣除”等政策要求，同步规划探矿权退减、转采和新增，用矿业权规划引领勘探规划、勘探部署及对外合作等工作投入。按照7号文的规定，2025—2027年将进行第二轮大规模探矿权退减。未来地震、钻井部署及勘探规划应充分考虑矿业权评价结果及退出计划，提高矿业权利用效率。同时，加快勘探开发一体化，部署开发评价井优先升级已发现的控制储量、预测储量，提高勘探新发现储量的评价时效，缩短油气田建产周期，实现探矿权高效转采。

3.3 建章立制，优化矿业权管理制度

提升矿业权管理市场化经营能力，首先要填补三个制度上的空白。一是制定探矿权动态退出的管理制度，二是建立新区块评价与竞争获取机制，三是组建储量资产评估和矿业权价值评估专业团队。

针对探矿权的动态退出，一方面根据矿业权的地质研究及定量评价结果，对拟退出区块集中分级管理，提出矿业权退减建议，并通过补充部署地震和钻井，落实拟退区潜力；另一方面建立内部流转机制，对多年未投入实物工作量的探矿权、储量发现多年未实现升级的区块优先进行内部的动态退出与获取，最终降低优质矿业权退出的风险(图1)。

图1 探矿权动态退出工作机制

获取新区块是国有石油公司可持续性发展的必由之路，将常态化关注国家“招拍挂”信息、跟踪矿业权空白区的地质调查进展作为新区块获取的有效途径，积极参与到新区块竞拍中，并主动向国家提出新区块设置建议。建立新区块快速评价方法，制定评价与竞标工作组织架构和管理流程，提升新区块竞拍快速响应能力，最大程度开拓生存发展空间(图2)。

图2 探矿权新区块竞争获取工作机制

7号文明确了取得油气矿业权的门槛，为培育储量、矿业权价值评估市场服务体系创造了条件。《矿业权评估师职业资格制度暂行规定》和《矿业权评估师职业资格考试实施办法》(自然资发〔2022〕84号)为培养能够提供矿产资源储量报告、矿业权价值评估报告和咨询意见的专业人员设立了职业资格制度。国有石油公司也应设立相应的职业化晋升通道，鼓励专业人员取得职业资质，提高储量和矿业权评估人员的专业化水平。

4 深化油气矿业权改革建议

4.1 推进油气资源基地建设，加快油气新区块出让

探矿权大量退出后，矿业权区块犬牙交错、同一盆地多家主体的状况[12]将大大改变，全国范围内的油气矿业权规划新局面应同步展开，建议从以下几个方面推进规划工作。

一是大力推进油气资源基地建设，划定核心区及控制区。核心区探矿权面积不退减、控制区探矿权面积降低核减比例，以退减到国家石油公司能够满足国家已核准的规划储产量任务为红线，保障国家能源安全。二是切实推进“净矿”出让，将油气资源基地规划纳入国土空间规划体系。对因与生态保护区重叠而被要求退出的油气矿业权，退还矿业权出让收益等税费，并补偿矿业权人勘探开发投入的损失；对于与国防建设区、码头锚地航道等功能区存在矛盾的油气矿业权，不强制退出，避免退出区域不满足“净矿”出让的条件、无法划设新矿业权再次出让，导致其中油气资源难再动用。三是考虑油气流体矿产的性质及勘探开发作业条件，油气新区块设置宜大宜整。夹缝资源的矿业权可以采用协议出让、申请审批、招标或邀标等方式，向相邻的矿业权申请人授予探矿权；若有多个相邻矿业权人，则在此范围内竞争出让。四是鼓励新区块推荐。目前自然资源部门出让的新区块主要来源有三种：地质调查局、地方有关单位根据公益性地质调查结果提出；各省自然资源部门组织提出；有关企事业单位、社会组织提出。为扩大新区块出让的规模，应鼓励国有石油公司等各类主体参与新区块推荐工作，对推荐者给予同等条件下优先获取矿业权的激励措施。五是建立新区块出让管理制度。美国土地管理局至少每个季度组织1次陆上油气矿业权出让，海洋能源局每年组织2次海上油气矿业权出让[13]，我国也应尽快规范出让区块规划、设置、出让等环节的制度设置，让矿业权出让活动有规可循，保证每年有效出让次数。

4.2 提高油气矿业权人进入门槛，提升资源接续保障能力

油气上游领域改革的目的是提升资源接续保障能力，需要有序放开油气勘查开采市场。7号文试行以来，探矿权区块均以挂牌方式出让，价高者得，这并不符合油气体制改革的初衷。国有石油公司承担着经济、政治、社会多重责任，在获取矿业权时更加注重把控风险和经济性，一味通过高价获取矿业权将国有石油公司置于一个实质不公的境遇。建议提高油气矿业权人的进入门槛，综合考虑竞标企业的资金、技术、安全环保、风险承担能力等，加强对竞标企业油气勘查开采综合能力的审查，遏制竞价中的不理智现象，促进矿业权内切实开展油气勘探开发活动。

4.3 取消对外合作专营权，促进多种经济成分共同参与

《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第六条规定对外合作海域的矿业权人为中国海洋石油总公司(现更名为中国海洋石油集团有限公司)。《探矿权采矿权转让管理办法》第六条规定国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意。以上两条规定致使对外合作终止后，由于不确定由哪个主管部门出具同意意见，原采矿权人中国海洋石油集团有限公司至今无法进行采矿权转让活动。《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》已经允许外资独立勘探开发国内油气区块，7号文就“开放油气勘查开采市场”也对内外资公司一视同仁，因此，建议取消海洋、陆上对外合作专营权，解决合作采矿权的管理障碍，建立多种经济成分共同参与的勘探开发体系。