长江禁捕法治保障机制研究

○刘 爽

（中国水产科学研究院长江水产研究所 湖北武汉 430200）

1.研究背景

长江是我国的第一大河，干流流经我国青海、西藏、四川等11个省、自治区、直辖市。整个长江水系共分布了400种鱼类，远超过我国其他江河的鱼种数量，然而多年来，由于流域内渔业资源捕捞过度、水利工程建设导致部分鱼类洄游产卵困难等诸多原因，长江渔业资源严重衰退，多种鱼类被宣告“功能性灭绝”，依赖于人工繁育才得以存活。

在此背景下，修复长江生态环境，推进“长江大保护”，切实实施长江十年禁捕政策，势在必行，且刻不容缓。

2.长江禁捕法治保障机制的现状

2.1 法治的内涵

根据《中华法学大辞典·法理学卷》的解释，法治是主张严格依据法律来治理国家的一种政治思想。法治不仅包含了法制即法律制度这一静态概念的内在含义，更描述了利用法律制度去治理国家的动态过程。

因此，长江禁捕法治保障就是通过立法、执法、司法、普法等一系列法律手段，来保障长江禁捕工作顺利推进。

2.2 长江禁捕法治保障机制现状

从立法上看，我国在长江禁捕方面的法律规范在不断完善，已初步形成由法律、行政法规、部门规章、规范性文件等组成的法律规范体系（可于农业农村部官网检索），为长江禁捕的推进提供了较为充分的法律依据。

在行政执法、司法监督方面也取得了一定的成绩。根据农民日报的报道，2021年，农业农村部依托长江渔政特编执法船队和16个部省共建共管渔政基地，会同公安部、市场监管总局等先后组织开展8次流域性同步执法行动，同年1-11月，15省市共开通举报电话758个，共出动渔政执法人员158.3万人次、执法船艇14.5万艘次，清理“三无”涉渔船舶8840艘，清理违规网具26.2万顶，查办案件1.2万起，查获涉案船舶1618艘，查获涉案人员1.2万人，司法移送2355人。在全社会的共同努力下，长江禁捕效果明显，鱼类生存环境得到改善，渔业资源逐年回升。

成绩显著，但问题也很多，主要体现在以下三个方面：

一是相关法律法规、规范性文件等存在着重实体、轻程序，且规定过于原则，实践性、操作性有所欠缺，地方配套立法也不完善，这给一线执法、司法人员带来了一定的操作难度。例如，2021年8月16日，人民网报道的一则“安徽南陵一男子将野生中华鲟分解放冰箱”的新闻，在网络引发热议，有人对该案件中鉴定中心的权威性以及仅靠外观特征判断其为中华鲟的鉴定方法提出了质疑。该案件的争议点与相关法律规范中没有明确规定司法鉴定机构的标准、鉴定方法不无关系。

二是执法队伍的人员配备不稳定，跨地区执法难度大，执法设备严重不足。长江禁捕执法工作涉及农业农村、公安、市场监管、渔政等多个部门，人员多为“双肩挑”，既要做业务工作又要顾禁捕执法工作，且经常需要跨部门、跨地区联合执法，一定程度上导致执法队伍不固定。与此同时，非法捕捞在空间和时间上的不确定性、流动性及隐蔽性，给执法带来很大难度，监控等执法设备的不足，导致执法人员发现难、抓现行难、取证难。

图1 长江禁捕法治保障机制

三是长江禁捕相关法律法规、国家政策在基层群众中的认知度有待提高。人们对国家政策的关注度普遍不够，对长江禁捕的重要性和必要性缺乏认知，且对于部分长江流域的居民来说，在长江及其支流捕鱼用于食用或买卖，是祖祖辈辈保留下来的饮食和商业习惯。笔者注意到，在一些涉及长江流域偷捕违法案件的新闻评论中，部分群众表示难以理解，认为“不过是捕几条鱼，对国家、社会和他人并没有造成很大的负面影响，不应受到重罚”。

3.长江禁捕法治保障机制的完善措施

随着长江禁捕工作的不断深入，解决立法、执法、司法、普法等方面的问题，全力构建集完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治审判监督体系、覆盖全民的法治推广体系于一体的长江禁捕法治保障机制，势在必行。

从立法层面来说，要加快构建系统化、长效化的法律规范体系。立法是执法和司法的依据，是普法的主要内容，具有基础性、根本性作用。修订完善现有法律法规，鼓励和指导地方制定相关法规规章或规范性文件，针对实践中可能会出现的各种违法行为作出有针对性的处罚规定，为长江禁捕提供最根本的法律遵循。此外，除了法律、法规等位阶较高的法律规范，也要注意完善配套的司法解释、司法判例及地方立法，尽可能减少执法和司法的工作难度。同时，长江流域的广泛性也对立法的统一性、协调性提出了较高要求。

从执法层面来说，要推进建立高效的法治实施体系。跨部门协同执法容易导致人员不稳定、执法难度大等问题，可单独成立执法队伍稳定、执法素质高的长江禁捕执法部门，或在有相关执法权的单位或部门中确立“领头羊”，不同地区的牵头单位或部门定期进行联合执法，在共监共治体系上下功夫。还可积极吸收退捕渔民、社会志愿者等组建巡护队伍，利用社会力量来协助执法工作。此外，完善执法设备，充分利用视频监控、探测雷达、执法记录仪、报警器等技术手段，能够为执法工作提供便利。

从司法层面来说，要积极建设严密的法治审判监督体系。在司法过程中，人民法院、人民检察院、公安机关要依法履行法定职责，相互配合，确保案件的顺利移送、侦察、起诉、审判。同时要注意宽严并济，对有组织的、经常性的、形成了产业链的危害水生生物资源犯罪要严惩不贷，对个人偶尔的、不具有经营性的非法捕捞要慎用刑罚，可采用生态保护型的处罚措施，如放流等，坚持“专业化法律监督+恢复性司法实践”的生态监督模式，实现惩治犯罪与修复生态的统一。此外，还应充分发挥社会媒体与公民的舆论监督作用，在全社会营造依法履行生态保护义务的法治氛围。

从普法层面来说，要加速完善具有广泛覆盖性的法治推广体系。偷捕案件屡禁不止，与广大群众尤其是基层群众对长江水生生物的现存状态、长江禁捕的必要性和紧迫性不了解有关。除了通过报纸、电视等传统媒体，更应充分利用微博、微信、抖音等新媒体进行宣传，尤其是短视频平台，在基层群众中使用广泛，可扩大法治宣传的受众覆盖面。除此之外，发动退捕渔民协助宣传，在执法、司法活动中宣传，能起到事半功倍的效果。

4.结语

早在2016年，习总书记就指出，“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路”。完善长江禁捕法治保障机制，推动长江大保护，不仅是符合世界绿色发展、国家生态保护及人民美好生活向往的重大举措，也是尊重自然、顺应自然、人与自然和谐相处的必然要求，更是长江流域继续优化产业布局、加快由要素驱动向创新驱动转变、不断提高经济发展“含绿量”“含金量”的前瞻性战略。在当下，坚定不移地守护好“绿水青山”，不应只是不得不为、不可不为，更应主动为之。