我国粮食储备制度法定化之探

□ 冯 达

（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110036）

粮食是人类社会基本的生活资料，是供食用谷物、豆类和薯类的统称。联合国粮农组织提出，保证任何人在任何时候都能获得为了生存和健康所需的必要粮食。从公共权利让渡、现代国家职责等多重角度来看，国家有义务为公民供给生存粮食。粮食供给离不开粮食生产，而粮食生产受自然条件影响较大，具有不确定性风险。粮食进口虽可助益粮食供给，但是粮食过度进口会引发粮食安全风险。因此，粮食储备之于粮食供给尤为重要。要稳住粮食储备这块“压舱石”，离不开完善的粮食储备制度，而制度完善的理想状态就是制度法定化。

一、我国粮食储备概述

联合国粮农组织对粮食储备概念的界定在我国被普遍认可，即新的作物年度开始时，可以从上一个年度收获作物中得到的粮食库存量，也即结转库存，具体分为周转储备和后备储备。周转储备是保证从产地或进口地平稳顺利、连续不断得到供应并周转到加工厂，最后到达消费者手中的储备，主要体现为商业储备，即具备储备资格的市场主体根据市场供求产生的价格信号在自主经营过程中所形成的粮食储备；后备储备是国家除去周转储备以外的全部粮食储备，用于调节市场、应对突发事件和保障农户利益等专项用途，主要体现为政策储备，即以粮权归于政府为前提，具备储备资格并经严格审核的相关国有公司或其委托的承储公司接受政府指令、贯彻政策意图、获取财政补助和农发行贷款所形成的具有专项用途的粮食储备。

我国的粮食储备按照储备主体分类，可分为市场储备和政府储备。市场储备是以消费者、农户、企业为储备主体的粮食储备，具有周转储备的商用流转属性。其中，消费者储备表现为居民口粮储备，农户储备表现为农户家庭所持有的粮食储备，企业储备表现为粮食储备企业、粮食加工企业、家禽养殖企业等市场主体所持有的用于商业经营的粮食储备。政府储备则与后备储备紧密相关，具体体现为政府的供给职责，可细分为中央储备和地方储备。中央储备是中央应对粮食供求失衡、市场波动和突发事件的粮食储备，由中央负责统一调配和管理，可再细化为中央专项储备和托市储备，在执行层面由中国储备粮管理总公司（以下简称“中储粮”）等国有企业负责；地方储备是为满足区域性粮食需求，由省级政府统一负责，省、市、县政府分级实施的粮食储备，在执行层面由地方粮食公司负责。按照储备年限分类，可分为年度储备和临时储备。年度储备是有明确储备年限的粮食储备，即20世纪90年代建立的政府专项储备——在中央或地方政府领导下，国有粮食储备公司接受政府指令，每年根据市场行情按照市场价，全面敞开收购形成的粮食储备。临时储备是为应对特殊情况的不确定期限的粮食储备，即2004年之后形成的托市储备——中央根据不同地区不同粮种的收成情况，决定对有关粮种在其粮价低迷时以最低收购价买入、待价格上涨时以顺价抛售的粮食储备。按照粮食形态分类，可分为原粮储备和加工粮储备。原粮由于外部保护组织的存在，其储备时限较长，是我国粮食储备的主要形态。加工粮是经过打磨去壳等环节的粮食形态，其储备时限较短，多用于紧急事件，目前我国正扩大加工粮储备。按照粮食品种分类，可分为主食储备和辅食储备。主食储备即稻米和小麦的储备，其储备比重较大。辅食储备即玉米、大豆和食用植物油的储备，其储备比重较小。按照消费用途分类，可分为口粮储备、饲料用粮储备、工业用粮储备和种子用粮储备。当下，口粮和种子用粮的储备规模分别随着粮食质量的提升及科技发展逐步降低，而饲料用粮和工业用粮的储备规模则逐步增加。按照国内和国外市场供应分类，可分为国内储备和国外储备。国内储备即本国粮食种植所形成的粮食储备，目前我国对主要粮食作物有着全方位的国内粮食储备。国外储备即通过粮食贸易合约从国外购进的粮食储备或海外耕地种植形成的粮食储备，目前大豆的国外储备份额较大。

我国的粮食储备诞生于建国初期，强调保证大城市粮食周转供给，在保障粮食供给安全方面功能显著。面对三年自然灾害及周边战略环境的变化，甲字粮和“506”粮食储备应运而生，随之，我国粮食储备一直以备战备荒为主要目的，强调粮食储备安全供给责任。20世纪90年代以后，随着市场经济的确立，我国在关注粮食储备市场调节作用的同时，坚持以实现本国粮食安全供给为第一要务，实行政府专项储备。在调节粮食市场方面，我国实行专项粮食储备，充分发挥其保证粮食供需均衡和粮价周期稳定的功能，通过周期性吞吐粮食助推市场稳定运行。为进一步发挥市场调节作用，我国开始加大粮食的市场储备规模。近年来，玉米和稻谷去库存的市场化实践正是我国主动降低政府储备、强化市场储备的结果。在提高农民收益方面，基于2004年以来以最低收购价收购稻谷取得了良好效果，我国开启了泛化的以最低收购价为特征的托市储备，以强化粮食储备提高农民收益的功能。这种泛化主要表现在四个方面：一是托市储备粮食范围不断扩大，在稻谷和小麦基础上又引入了大豆和玉米；二是纳入托市储备地区不断扩大，粮食主销区与主产区都进入托市储备视野；三是托市储备启动条件持续放宽，不再以粮食价格有明显低于成本的风险为前提，保证以最低收购价收购；四是托市储备价格一直攀升，甚至出现国内粮食与国外粮食市场价格的倒挂。

二、我国粮食储备制度框架梳理与完备性分析

1990年，我国首次建立粮食专项储备制度，国家粮食储备局负责储备粮的行政管理和日常经营。2000年，国家成立“中储粮”，负责中央储备粮食经营，将经营职能从粮食部门剥离。2003年，《中央储备粮管理条例》正式出台，作为粮食储备的基础性制度，其对中央储备粮的收购、存储、轮换、动用和监督等方面作出了规定，并于2011年和2016年两次进行修订。2004年，《粮食流通管理条例》出台，对粮食经营、宏观调控、检查监督、违法责任等事项作出了规定，并于2013年和2021年两次进行修订。上述两部行政法规构成了我国粮食储备制度的主体框架。在地方粮食储备制度方面，我国于1995年启动地方粮食储备工作，并由此形成地方制度规范体系。在市场储备制度方面，2011年出台的《农户科学储粮专项管理办法》以规范性文件的形式支持农户储备。在企业储备制度方面，虽未形成规范性文件，但2014年中央一号文件明确提出鼓励符合条件的多元市场主体参与农产品政策性收储。 因地方储备制度自成一体，故本文对粮食储备的制度梳理与完备性分析以中央储备为主。

（一）框架梳理

从储备流程上看，大致可将粮食储备分为收购、存储、出库三个环节。对粮食储备制度主体框架的梳理亦可围绕这三个部分展开：一是收购制度。有关收购价格的制度主要有《粮食流通管理条例》（规定了最低保护价制度）、《省际间粮食收购价格衔接办法》（规定了跨省收购价制度）；有关收购主体的制度是《粮食收购资格审核管理办法》（对收购资格进行了全面规定），为进一步贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革精神，该办法已于2021年10月26日废止；有关粮食市场监管的制度主要包括《粮食质量监管实施办法（试行）》（已失效）、《粮食流通监督检查暂行办法》《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》等规范性文件。二是存储制度。有关存储主体的制度主要包括《中央储备粮管理条例》《中央储备粮代储资格认定办法》《中央储备粮代储资格认定办法实施细则》等，近年来因取消了中央储备粮代储许可，《中央储备粮代储资格认定办法》和《中央储备粮代储资格认定办法实施细则》随之失效；有关仓库管理的制度包括《粮食仓库建设标准》和《中央直属储备粮库建设暂行管理办法》（对仓库建设进行规范）、《政府储备粮食仓储管理办法》和《国家粮油仓库仓储设施管理试行办法》（对仓库日常管理进行规范）。有关质量监管的制度主要包括《政府储备粮食质量安全管理办法》（对政府储备粮食质量作出总体性规定）、《粮食和物资储备标准化工作管理办法》（对储备质量标准加以规定）、《粮食库存检查暂行办法》《中央储备粮油质量检查扦样检验管理办法》和《粮食库存实物检查办法》（对质量检查加以规定）。三是出库制度。《国家政策性粮食出库管理暂行办法》对出库管理工作作出了一般性规定。有关轮换的制度是《中央储备粮油轮换管理办法（试行）》，该办法失效后由《中央储备粮管理条例》对轮换加以规范；有关动用的制度是《中央储备粮管理条例》；有关销售的制度是《国家临时存储粮食销售办法》和《国家临时存储粮食（粳稻）竞价销售（定向方式）交易细则》。

（二）完备性分析

目前，我国已基本形成以《中央储备粮管理条例》和《粮食流通管理条例》两部行政法规为基点、相关部门规章和规范性文件规定为框架的制度体系，但实践中尚存一些问题：一是制度体系效力位阶不高。在法律层面，目前只有《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）在少数条文中涉及粮食储备制度，粮食储备一般性内容由两部行政法规规定，粮食储备具体制度多由部门规章及规范性文件规定且以规范性文件居多，这种效力位阶较低的制度规范形式已无法满足现有需求，应制定粮食储备单行法律规范，对具体的储备事项由行政法规细化，对配套的储备事项由部门规章细化。二是粮食储备制度内容过于冗余。当前粮食储备制度对具体事项的划分过细，如仓储管理要按照粮食和粮油分别制定管理办法；储备库要按照建设和管理分别予以规范；特别是储备质量的管理，仅质量检查就包括一般库存检查、实物检查、账务检查、扦样检查等不同的规范性文件。三是部分粮食储备制度存在适用矛盾。如《中央储备粮油轮换管理办法（试行）》规定中央储备粮油轮空期最长不超过3个月，而《中央储备粮油财政、财务管理暂行办法》则规定最长不超过4个月。再如按照《粮食流通管理条例》规定粮食监管为分级监管，地方粮食主管部门在本行政区域内有监管权，而《中央储备粮食管理条例》以企业隶属关系划分监管权限，地方粮食主管部门没有相关监管权。四是粮食储备制度缺位。一方面，相较于中央储备制度，地方储备制度体量较小，一些地方储备事项缺乏制度规定；另一方面，各地在粮食储备上各自为政迹象明显，特别是在市场储备制度方面，一直缺少体系化的制度规范指导和市场储备激励。五是部分粮食储备制度需要更新。目前，一些中央层面的粮食储备制度已实行十年以上，难以适应当前需要，亟待更新。如更新粮食存储质量管理制度，满足因居民生活水平提高而对粮食存储条件和质量标准提出的更高要求；更新粮食储备补贴制度，补贴额度应随着支出成本的增加而适度提高。

三、国外粮食储备制度模式供给与我国的现实选择

（一）国外粮食储备制度模式供给

粮食之所以能够在市场流通，是因为其具有商品属性，即排他性和竞争性。同时，粮食作为基本公共需要还表现出公共物品属性。根据经济学经典理论，粮食的商品属性决定其应当由市场供给，粮食的公共物品属性决定其应当由政府供给。从国外粮食储备制度模式供给来看，主要分为市场主导型和政府主导型。

市场主导型国家粮食储备制度突出市场的粮食储备主体地位，一般情况下政府不直接参与粮食储备经营，强调以供求关系和市场价格为表征的市场机制作用于粮食储备运转。政府拥有较少的粮食储备，重点在于提供良好有序的外部环境，鼓励市场主体广泛参与粮食储备，在粮食储备市场出现较大波动甚至失灵时通过动用政府储备平抑市场，以价格干预和财政补贴等手段对其进行调控。如在美国，政府储备具体表现为联邦储备，由政府控股的农产品信贷公司负责相关事项。联邦粮食储备比重很小，但是其可动用资金庞大，除公司资本金以外，还可借贷数额庞大的资金作为周转资金。信贷公司不直接建设储备仓库，而是委托代储公司代为储备。农场储备是美国粮食储备的主导力量，农场每年形成的结余粮食受“营销援助贷款计划”调控流转。美国鼓励农场主与农产品信贷公司签订合同，信贷公司向农场主提供储备补贴和低息贷款。当市场粮价低于贷款价格时，农场主既可选择继续储备并由此得到储备补贴和低息贷款，还可以贷款价格出售粮食。当市场粮价高于贷款价格时，农场主可按市场价出售粮食，继续储备粮食也无法得到补贴。当粮食出现异常高价时，合同明确农民必须及时返还贷款，迫使农民出售粮食，以稳定粮食市场。从事粮食加工和储备的私人储备公司是相对次之的储备主体，其根据市场机制所产生的价格信号来调整粮食储备规模，由政府在特殊情况采取干预措施调节粮食储备。在法国，政府通过公开招标确定有关储备企业或农业合作社承担粮食储备任务，政府以财政补贴和低息贷款保障储备主体利益。为进一步保障私营储备主体利益，还会以“干预价格”作为政府采购储备粮食的保障手段，当粮食储备严重过剩、粮食市场价格低迷时，粮食管理机构会将私营储备无法卖掉的粮食按照欧盟制定的“干预价格”予以收购，并将收购的粮食以租用仓库完成临时储备。

在政府主导型国家粮食储备制度模式供给中，储备主体除私主体和合作社组织外，还包括代表政府的国营组织，其接受政府指令直接收储，政府储备具有相当的规模和比重。在政府储备体系中，政府通常以干预价格对粮食收购，以财政补贴对相关主体进行保障。在日本，政府储备规模庞大，农林水产省下设的粮食厅负责粮食储备管理工作，在完备的信息收集体系和收集能力支撑下科学制定当年粮食储备的轮转计划。全国每年生产的大米由民间农业协会统一送至政府粮食事务所检验，粮食事务所将验证合格的大米分为自由流通米和政府米，自由流通米由批发商或农户直接流向市场并形成市场储备；农林水产省粮食厅下设的全国大米集团根据政府指令负责政府米收购和储备，政府米一部分直接存放于政府直属粮库，另一部分由政府委托民间团体或专业仓储公司代为存储，财政提供相应补贴。在印度，政府储备规模远大于市场储备规模，中央政府与邦政府职责划分清晰。政府储备分为缓冲储备和经营储备。缓冲储备是政策性储备，主要用于应对粮食歉收减产和突发事件，由中央政府负责并承担费用，具体执行由其下设的印度粮食公司负责；经营储备相当于周转储备，是为保障粮食在收获期间能连续商业供应所形成的储备，中央粮食公司和各邦粮食供应部必须具备一个月的经营储备库存。尽管中央粮食公司兼具有政策性和商业性储备，但其本身不具有盈利目的，不对盈利进行内部分配，只以维持日常运转和保障贫困群体需求为运营目的。

（二）我国粮食储备制度模式的现实选择

我国现行的粮食储备制度模式为政府主导型，强调中央集中领导，这就要求我国粮食储备在制度设计中要保证中央领导的绝对权威。

从政治因素来看，以市场主导的粮食储备制度在发生市场失灵情况时，市场主体容易基于逐利考虑产生逆向选择，从而使国家调控失效，引发粮食安全问题。可见，政府主导具有合理性。但是，不能就此得出为了中央集中领导就必然实行政府主导的结论。如法国是典型的单一制国家，也强调中央集中领导，然而在市场失灵的逆向选择问题上依然实行市场主导，这是因为其凭借市场调控体系和措施足以在储备市场中实现调控意图。而我国面临的情况更加复杂，强调通过国有公司的形式进行市场调控，以实现集中领导。

从经济因素来看，尽管我国日益强调市场的决定性作用，但客观上依旧处于向成熟市场经济体制转型的阶段，急需明确政府的事权边界，全方位贯彻行政辅助理念，增强市场主体活力，充分发挥市场机制，打破行政垄断。对于粮食储备市场的调节，不仅需要宏观调控，更需要国有公司直接参与，因此现阶段强调政府主导是合理的。至于粮食储备市场化应伴随着市场经济发展而逐步深化，未来实现何种形态的市场化应根据市场经济发展程度而定。但无论市场经济发展到何种程度，国有公司的政府储备都应发挥重要作用。以日本为例，作为市场经济较为完善的国家，其储备制度并没有实行市场主导模式。究其原因，日本战后市场经济并非自然形成，而是以政府指导和政府采购等手段培育而生，即强调政府作用的市场经济。

从历史因素来看，自古以来，我国始终强调粮食的中央储备：先秦时期提出“平粜法”，主张国家介入储备；秦汉时期提出常平仓制度，建立国家储备，根据粮市吞吐粮食；魏晋南北朝时期，沿用秦汉制度；隋唐时期，形成多元化储备体系，正仓体现赋税，太仓供皇室专用，转运仓用于周转，军仓用于军事，常平仓用于平抑市场；宋、元、明、清时期基本承袭唐朝的中央储备体系，只做了部分调整。民间储备兴起于隋朝，统治者提出义仓制度，鼓励民间自愿储备，以备灾荒使用。唐朝将义仓储备作为百姓强制纳税义务，此后宋、元、明、清各朝基本沿用义仓制度，明朝更是在义仓基础上提出民办官督的预备仓制度，鼓励富户纳粮免除其部分徭役。可以看出，在我国，中央储备一直居于主导地位且早于民间储备，民间储备作为中央储备的补充，应用范围较窄，仅限于突发应急之用。

从文化因素来看，我国经历了漫长的封建时代，“官本位”思想影响深远，“有事找官府”成为民众的普遍心态。在政府、社会和个体的三维主体空间中，民众更相信政府，也更愿意将权利让渡给政府。

从粮食生产能力因素来看，实行市场主导型粮食储备模式的国家往往具有较强粮食生产能力。如美国具有强大的粮食生产能力，其在满足本国需求的同时还可出口外国，是世界第一大粮食出口国；法国、德国、加拿大等国家也都是粮食生产大国，凭借强大的自足能力能够保障国内粮食供给。相形之下，实行政府主导型粮食储备模式的国家大多是粮食生产能力不足的国家。如日本除大米外其他粮食多依赖进口，印度粮食生产相对不足曾爆发多起粮食危机。我国作为世界第一大粮食进口国，为确保粮食供给安全选择政府主导型粮食储备模式，有其合理性。

四、我国粮食储备制度中公权与私权的法律问题分析

（一）粮食储备公权配置与干预中存在的法律问题

粮食储备的公权配置涉及到权力的静态架构。就政府行政权范围而言，其涉及到政府与市场的关系，需要明确政府究竟承担多大的储备供给责任，也即政府与市场储备份额问题。因立法对此并未作出明确规定，故在实际运行中政府储备一直处于高位运行状态，财政负担较为沉重。就中央决策权配置而言，目前尚存以下几个方面的问题：一是储备粮决策权被联合行使，难以分清真正行政主体，中央专项储备粮的收购和销售由粮食部门、发改委和财政部门共同决策，轮换决策由粮食部门、财政部门和农发行共同批准，托市储备粮决策预案每年由粮食、发改委和财政部门共同决策，联合审核模式使得行政主体难以确定。二是决策权的行使缺少细化的启动条件和权限内容，中央专项储备粮的动用、收购和轮转等决策事项启动条件基本都是概括性规定，托市储备粮更是缺乏严谨的预案启动条件，储备粮决策权的行使究竟包含哪些职责内容并不明晰。三是储备粮决策权仅在行政系统内部进行，如人大以立法撤销权进行立法监督和对财政补贴进行预算监督，尚缺少对具体决策行为的外部监督，司法监督也难以介入。就粮食储备纵向行政权配置而言，目前仅有《农业法》对央地储备事权作出概括性规定，但未细化央地各自的事权和支出责任，这导致中央与地方权力配置失衡，即事权与支出责任过多由中央负担。另外，目前地方储备的地方事权划分为省、市、县三级，无论从三级政府职权同构考虑，还是从下级政府财力考虑，都显得层级过多。

粮食储备公权干预体现在行政权介入市场的动态运行上。从粮食储备的宏观调控来看，目前政府对粮食储备的干预表现为直接干预。具体而言：一是直接以具体的行政指令控制国有储备公司；二是以扭曲的价格支持和财政补贴调控市场，扭曲的价格支持即以最低价收购使国内与国外粮食价格倒挂，扭曲的财政补贴即国有储备公司不以市场营利为经营目的，只坐收补贴；三是粮食收购价格侧重于农户利益，并非科学测算支出成本和市场价格得出的结果，储备粮出库也并非完全出于市场需求，更多考虑的是政策性去库存。由此，导致粮食储备市场规制出现诸多问题：一是多部门共同行使监管权，除粮食部门外，财政、税务、发改委、农发行等部门都负有监管职责，行政权呈碎片化；二是对“中储粮”及其直属企业的中央专项储备违法行为过于强调适用于个人的行政处分，疏于追究法人的违法责任；三是对中央专项储备违法行为的行政处罚只是责令粮食部门限期改正，而责令限期改正并非行政处罚的具体类型；四是对托市储备承储企业的监管缺失致使承储企业“转圈粮”和倒卖储备粮行为频频出现。

（二）粮食储备私营主体与公民权利保障中存在的法律问题

粮食储备私营主体包括农户和私营企业。就农户而言，目前仅有《农户科学储粮专项管理办法》对其权利予以强化保障，且实践中该办法所规定的财政补贴制度并未达成提高农户储备份额的理想效果。原因在于：一是在人口老龄化和新型城镇化背景下，留守农村的青壮年劳动力越来越少，导致从事粮食生产的农户也越来越少。二是根据该办法农户需负担40%左右的自筹资金，这对农户来说是一笔较大的支出。三是粮食流通市场日益完善，农户可随时在市场购买粮食，无需储备。就私营企业而言，其需要均等的市场竞争机会以保障生存和发展空间，但目前来看，私营企业的现状堪忧：一是私营企业很难进入政府储备市场，只能进入托市储备市场，但托市储备对私营企业交通、技术、质量、仓房等方面的能力要求极为严格，较高的门槛使得大多数私营企业望而兴叹。二是国有储备公司凭借垄断了政府储备市场，私营企业很难与其争锋，只能在非政府储备体系中获取市场份额和盈利。三是私营企业缺少代表群体利益的行业组织支持，无法通过第三方组织向政府表达群体利益诉求，因而在粮食储备的政府决策中没有话语权。

公民权利保障是粮食储备制度法定化的关键。不同的公民群体对粮食有不同的权利诉求，如生活困难需特殊保障的公民其粮食权利表现为对粮食消费的满足，可称之为特殊群体粮食保障权；而普通公民的粮食权利已不完全表现为粮食消费，其期待享有知情权、参与权、监督权、救济权等更加高级的权利，可称之为普通公民粮食保障权。就特殊群体粮食保障权而言，我国的绝对贫困问题虽已得到圆满解决，但这并不意味着不存在生活困难群体，刚刚脱贫的家庭、五保户和低保户还广泛存在，这部分特殊群体粮食消费的福利保障仍需进一步完善。就普通公民粮食保障权而言，在知情权方面，虽然《国家粮食局机关政务公开暂行办法》和《国家粮食局关于全面推进政府信息和政务公开工作的实施办法》要求对粮食储备的政务信息予以公开，但实际上粮食储备具体事项并没有实现全面公开。中央专项储备基于粮食安全考虑实行信息保密无可厚非，但托市储备这种旨在调节市场和保障农民收入的调控措施也很难查阅到具体的储备信息则不尽合理。在参与权方面，《国家粮食局机关政务公开暂行办法》规定重大决策事项可由公民参与，具体采取公开征求公众意见，专家咨询论证、听证会或其他方式。但实际上，无论专家还是公民对粮食储备的决策和执行参与得并不多。中央专项储备的动用和轮转等重大决策事项涉及粮食安全的确不宜广泛参与，但托市储备本就是为保障公民利益而创建，其决策和执行理应有公民广泛参与，尤其是收购价格和委托储备主体选择更应公开征求公众意见，专家听证、论证。在监督权方面，公民直接行使监督权表现为举报，但举报作为外部监督方式尚存诸多局限，不能从根本上保障公民行使监督权。加之公民粮食储备监督权较少见诸政策规定，只能通过其他立法引申出公民监督权的行使。在政府储备范畴内，无论收购还是存储都离不开财政补贴支持，人大代表的预算审核可看作是公民监督权间接行使的表现。然而，因会期时限较短和预算项目编制较为概括，人大代表很难进行全方位监督。在救济权方面，因粮食储备决策具有宏观调控属性，很难判别决策失误与公民权益损害的因果关系（即便能够判别出因果关系，司法也因其宏观属性无法对公民进行救济），故现行粮食储备法律体系中并没有关于决策失误的公民救济之规定。 虽然对于不当粮食储备行为造成公民权益损害的，如不当的储备管理造成出库售卖的粮食危及人身健康，可依照《中华人民共和国民法典》对各类侵权行为的规定加以救济，但由于粮食储备不当行为与粮食变质造成人身损害尚不具有完善的因果关系判定规则，因此可操作性不强。

五、我国粮食储备制度法定化路径

我国粮食储备公权力主要体现为政府权力，而政府权力在理论上发轫于公共事务、源于公共授权、限于公共需要，因而粮食储备的政府权力必须在公共视野中检视。一方面，政府权力需要公共授权，法无授权不可为；另一方面，政府权力应以公共需要为界限，公共需要本身具有抽象性，政府权力亦应由法律具体细化其职责事项。粮食维系着人的生命和健康，生命权和健康权是人权的基本体现，也是其他人权的重要载体。粮食储备要想实现全民福利，就必须由制度力量推动。从私权保障来看，法律制度比行政制度更具优势。粮食储备制度旨在维护国家粮食供给安全，维系公共粮食需求安全，保障个体粮食消费安全，契合法律的安全价值理念，可见，将粮食储备制度法定化具有内在自洽性。在全面依法治国大背景下，粮食储备制度的法定化是即将要实现的，也是必然会实现的。

第一，粮食储备政府与市场关系法定化。如前所述，我国实行政府主导型粮食储备模式，政府储备在粮食储备体系中占据主导地位。近年来，我国粮食储备正在向市场化转变，主动降低政府储备库存，强化市场储备。当然，粮食储备市场化并不是要彻底转变为市场主导的市场化，也不是政府与市场处于均衡地位的市场化，而是强调以政府为主导、市场为补充的市场化，即适度增加市场储备的市场化。这就需要立法对政府储备规模进行明确限控，具体指标可在参考联合国粮农组织提出的粮食储备最低限度为年消费量17%的基础上，酌情增加政府储备份额。

第二，粮食储备中央决策权设置法定化。一是明确粮食部门的决策主体地位，发改委、财政部门和农发行只是粮食决策权行使的辅助主体，而非真正的决策主体，也不承担相应的法律责任。二是明确并细化决策权启动条件和具体内容，如明晰价格异常波动、重大灾害、市场价格明显低于成本的标准，同时明确哪些事项可以决策以及如何决策。三是强化决策权的人大常委会监督功能，如制定粮食储备重大决策向人大常委会报备制度。

第三，纵向粮食储备事权划分法定化。政府粮食储备事权主要包括市场调节和灾害与突发事件应对，应以受益范围和重要程度为标准对中央与地方粮食储备事权进行划分。从受益范围来看，我国粮食市场已基本形成全国性统一市场，局部粮食市场波动必定牵一发而动全身，因此市场调节事权应归属于中央。而灾害与突发事件的直接利害主体是地方，局部灾害并不能传导至全国范围，因此灾害与突发事件事权应归属于地方。从重要程度来看，调节粮食市场的储备事权归属于中央，地方灾害和突发事件的粮食储备事权通常归属于地方，但影响程度较大的由中央负责。至于地方间事权的划分，基于县级政府财力较弱难以形成充足的地方储备，应将现有省、市、县三级储备主体调整为省、市两级。

第四，粮食储备宏观调控权法定化。宏观调控的核心在于采取作用于市场的间接干预措施而非简单直接的行政干预达到调控目的。在政府与国有储备公司权限方面，虽然市场经济要求国有公司必须免受或少受政府强制指令干预，但完全不受政府干预是不现实的。对此，应在保障政府向企业适度放权的前提下明确政府的权限内容，如中央专项储备粮的轮转由企业自主决定，中央专项储备粮的动用、托市储备粮的收购和销售由政府决定。在具体调控措施方面，粮食储备调控措施应避免扭曲市场干预措施，WTO农业贸易协定严格限定与产量挂钩的黄箱干预措施，最低收购价和财政补贴制度真正与产量脱钩；应广泛启动绿箱政策以支持储备市场发展，加大财政支持力度，提高储备技术，完善储备设施；应通过信贷利息和粮食期货等措施调节粮食储备市场。在调控措施与市场机制衔接方面，应以市场信号确定宏观调控措施，粮食最低收购价应建立在科学测算成本和市场价格的基础上，保证农民适度盈利；托市储备粮的收购与销售应抓住市场价格波谷与波峰的关键时刻，保证托市储备粮反市场周期运行；中央专项储备粮规模应建立在完善的科学测算基础上，降库存应充分考虑市场的需求程度和消费能力；中央专项储备粮轮转应适度延长，合理确定空转周期，与粮食价格走位形成顺周期走势。

第五，粮食储备市场监管权法定化。明确粮食储备各相关部门的监管职责，财政部门负责对补贴资金的使用进行监管，发改委负责对投资项目的运行进行监管，税务部门负责对经营项目的征税进行监管，农发行负责对信贷资金的使用进行监管，以发现违法违规行为作为监管权启动条件。日常监管应由各相关部门联合进行，同时明确相应期限。在中央专项储备粮监管方面，要避免以个人责任替代法人责任现象，单位违法行为可以对单位和个人采取双罚制，但绝不能忽略对法人责任的追究，且法人责任追究不应局限于责令限期整改。在《中华人民共和国行政处罚法》重新修订并增加处罚种类的情况下，对法人责任追究一是增加警告和通报批评处罚，其中警告亦应采取通报形式对外披露；二是加大罚款力度，且罚款与财政补贴相挂钩，即将每年罚款总额换算成财政补贴额度的削减。需要注意的是，基于中央专项储备粮在保障粮食安全中的重要地位，不宜适用责令停产停业等行为罚和暂扣吊销许可等资格罚。在托市储备粮监管方面，鉴于托市承储主体多为地方政府下属粮食企业或本地私营企业，应由地方粮食部门进行监管。地方粮食部门应与市场监督部门形成监管合力，对“转圈粮”等违法行为加大处罚力度，必要时可适用行为罚和资格罚。

第六，粮食储备私营主体地位法定化。就农户而言，一方面，对有储粮意愿的农户应减免储备设施改造的自筹资金份额，以调动其储备积极性；另一方面，随着我国农业经营主体的转型，储备补贴应向产粮大户和家庭农场倾斜。未来农村集约化生产，少数农户势必拥有更多的粮食资源，对其重点支持可促进农户储备规模，保障其主体地位。就私营企业而言，应降低私营企业托市储备粮准入门槛，以打破现有托市储备粮由隶属于地方政府的粮食公司占据主导地位的储备市场格局；“中储粮” 地方分公司、粮食部门与农业发展银行对代储库的确定应当设置统一标准；应在政府指导下建立私营公司行业组织，用于保障行业多数群体利益，衔接政府政策。在行业组织内部应定期或临时派驻政府工作人员，在不干涉行业组织内部营运情况下引导私营企业科学把握政府政策，合理设定经营项目。

第七，粮食储备公民权利保障法定化。就特殊群体粮食消费权保障而言，“中储粮”的性质决定了其必须对全民粮食消费承担起公共责任，因此应适度提高“中储粮”向政府上交的公司利润，并将其直接用于保障特殊群体粮食消费权。就普通公民粮食保障权而言，公民粮食储备知情权的保障应侧重于托市粮的收储过程。除托市收购预案对外公布外，在托市收购结束后，“中储粮”还应分粮种、分地区将托市收购规模等信息予以公开；将承储公司的储备品种、储备规模、储备条件、营运状况和地点位置等托市储备粮信息予以公开；将销售规模、销售对象、销售程序等托市粮销售信息予以公开。在“中储粮”主动公开的同时，应规定各相关部门在不涉密情况下依公民申请公开相应粮食储备信息。公民粮食储备参与权的保障应侧重于在托市粮收储中实现专家咨询和公民听证。在此过程中，托市收购价格的确定是重点，应以专家组的形式经内部充分论证提出不同的价格主张并经辩论后，以少数服从多数的投票原则表决得出专家组的主要意见上报批准，具有一定代表意义的意见亦应附于报告最后，以作参考；托市粮承储主体的选取应采取听证会形式，拟申请承储的储备单位在听证会上充分展现其经营和储备能力，参与听证的公民有权质疑或提出问题，由“中储粮”地方分公司、省级粮食部门和省级农发行组成的听证主体则根据听证表现确定承储主体。公民粮食储备监督权的保障应侧重于人大代表对粮食储备预算项目的审核监督。一是延长会期，保证人大代表有充足时间对粮食储备预算进行审核。二是对粮食储备预算项目应至少编制到三级目，使人大代表能够清晰看到财政补贴的去向与规模。三是充分保障人大代表的预算项目质询权。四是赋予人大代表对储备预算事项的部分否决权，对于不合理的储备支出可行使部分否决权予以否定。至于对公民直接行使粮食储备监督权的保障，可以考虑制定承储企业定期开放制度，由粮食部门定期组织一定数量的公民对承储企业进行访问、探查。公民粮食储备救济权的保障应侧重于不当粮食储备行为造成公民权利损害时的救济。在司法救济方面，应明确粮食储备不当行为与粮食变质损害因果关系的判定规则，确立有利于公民的举证责任，完善专家鉴定报告制度；在行政救济方面，应制定储备粮食召回制度，即出库的储备粮一旦发现存在质量问题时，由粮食部门责令召回或由“中储粮”主动召回。