特定慈善组织参与突发公共事件应对的法治化路径

□ 刘鹏坤

（南开大学 法学院，天津 300350）

依照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，其主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。我国突发公共事件应对中，一些地区由本地政府指定特定慈善组织接收政府划拨、其他慈善组织转交、国内外组织和个人捐赠（受赠人包括政府、该慈善组织、救灾实施机构、受灾群众等）物资。特定慈善组织，是指被政府或其部门指定参与突发公共事件应对的慈善组织，汶川地震时的中国宋庆龄基金会、新冠肺炎疫情期间的武汉市红十字会、郑州洪涝灾害时的河南省慈善总会等皆属此类组织。然而，对于政府介入慈善活动的正当性基础以及介入方式的妥当性众说纷纭，地方政府将捐赠物纳入地方财政的“卖菜事件”、慈善组织管理捐赠物的“手续费事件”、物资调配过程中的“款物积压事件”更是引发公众质疑，形成汹涌舆情。新时代，急需反思这一现象存在的制度性问题，总结经验教训，探寻特定慈善组织参与突发公共事件应对的法治化路径。

一、特定慈善组织存在的相关制度性问题

新冠肺炎疫情期间，民政部要求由特定慈善组织接收全国慈善组织为武汉市疫情防控工作募集的款物，除定向捐赠外，原则上服从当地政府的统一调配。当地政府进一步要求所有物资必须通过该特定慈善组织。慈善组织参与救助活动，显示出我国民间慈善力量的巨大潜力，但同时也暴露出政府介入慈善活动正当性和合法性不足、特定慈善组织法律地位不明以及法律规范缺失等问题。

（一）政府介入慈善活动缺乏正当性和合法性

其一，在突发公共事件应对中，政府基于公共管理职责对慈善力量信息不对称、统筹协调能力不足等问题进行干预是必要的，但直接排除或限定特定慈善组织甚至直接介入慈善活动，缺乏法律依据和正当性基础。一是慈善法律制度仅赋予政府管理、监督和促进的职责。《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）第三十条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十一条规定：“在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠，并依照本法的有关规定对捐赠财产进行管理。县级以上人民政府及其部门可以将受赠财产转交公益性社会团体或者公益性非营利的事业单位；也可以按照捐赠人的意愿分发或者兴办公益事业，但是不得以本机关为受益对象。”《中华人民共和国红十字会法》（以下简称《红十字会法》）第五条规定：“各级人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督。”可见，我国的慈善法律规范仅规定政府对慈善活动有管理、监督和促进的职责。二是应急管理法律制度仅赋予政府鼓励、引导的职责。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第三十四条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第九条第一款规定：“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动。”《自然灾害救助条例》（以下简称《救助条例》）第五条第二款规定：“国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。”可见，我国的应急管理法律规范仅规定政府对慈善活动有鼓励、引导的职责。需要注意的是，虽然《救灾捐赠管理办法》（以下简称《管理办法》）第十一条第一款规定“县级以上人民政府民政部门接受救灾捐赠款物，根据工作需要可以指定社会捐助接收机构、具有救灾宗旨的公益性民间组织组织实施”，但该项规定系政府指明向其捐赠物资的途径，且仅形成代为接收的保管关系，是政社合作的一种形式，未改变法律关系的性质。综上，无论慈善法律制度还是应急管理法律制度均未赋予政府直接介入慈善活动的权力。从“汶川地震”以来的慈善活动实践来看，政府在指定慈善组织时既未进行调查、考察、比选，也无明确的选择标准，特定慈善组织集中于红十字会、慈善总会等公办慈善组织，尚无民间慈善组织被指定的案例。其实，民政部早在2012年就提出建立救灾捐赠导向机制，“发生重特大自然灾害进行社会捐赠动员，除政府有关部门依法直接接受捐赠外，民政部门不再指定个别或少数公益慈善组织接受捐赠”，但一些地方政府依然延续指定特定慈善组织的做法，一定程度上模糊了特定慈善组织的身份和社会功能。

其二，统一调配慈善物资缺乏法律依据和正当性基础。一是政府仅有权调配“救灾捐赠受赠人”接收的非定向捐赠款物。依据《救助条例》和《管理办法》的规定，县级以上人民政府民政部门在突发事件应对中可以组织募捐和接受捐赠，并可以指定（被称为“救灾捐赠受赠人”的）社会捐助接收机构、具有救灾宗旨的公益性民间组织组织实施。同时规定，县级以上人民政府相关部门有权统一调配其接受的捐赠人无指定意向的款物。上述规定均以“救灾捐赠受赠人”代为接收的“以政府为受捐赠人的无指定意向的款物”为限。突发公共事件应对中，捐赠物资来源复杂，包括政府划拨、政府委托接收、其他慈善组织转交、直接捐赠、定向捐赠等，形成的法律关系复杂多样，然而实践中政府及特定慈善组织对其均未予区分。二是政府无权调配特定慈善组织接收的其他款物。特定慈善组织除作为“救灾捐赠受赠人”接收的款物外，还可能接收公众的直接捐赠、未被指定的慈善组织转交或定向捐赠的物资。对于这些物资，政府若非基于法定事由和正当程序，无权调配。《救助条例》第二十四条第二款明确规定“定向捐赠的款物，应当按照捐赠人的意愿使用。政府部门接受的捐赠人无指定意向的款物，由县级以上人民政府应急管理部门统筹安排用于自然灾害救助；社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物，由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助”，但在实际操作过程中，政府指定慈善组织时往往在公告中注明“除定向捐赠外，原则上服从政府统一调配”。模糊的“原则上”其实表达的是“向特定慈善组织捐赠等同于向政府捐赠”的信息，从而将本应由社会组织调配的捐赠物资转由县级以上人民政府应急管理部门统筹安排。三是政府调配其他款物须履行法定程序。政府调配“以政府为受捐赠人的无指定意向的款物”以外的其他款物应当符合物权制度、慈善制度、征收征用制度的规定，可能的途径包括征收征用和慈善项目实施。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和应急管理制度均确立了征收征用制度，国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。如果政府调配物资的信息指向与慈善组织慈善项目的运用方向一致，在不违背捐赠人意愿、慈善目的前提下，慈善组织可以按照政府指示划拨物资。但实践中，一些地方政府进行物资调配时既未证明符合慈善项目实施要求，也未按照征收征用程序进行，从而引发社会质疑。

（二）特定慈善组织的法律地位不明

新冠肺炎疫情初期，一些地方政府既希望慈善组织成为自己的帮手，又要“避免在疫情防治的过程中由于混乱，被某些人钻空子”，因而陷入“治理逻辑和统治逻辑之间的角力”，对慈善组织秉持宏观鼓励、微观防范的复杂态度。

其一，政府与特定慈善组织的法律关系较为模糊。《管理办法》并未明确特定慈善组织作为“救灾捐赠受赠人”的法律性质以及与政府的法律关系，这使得地方政府和公众甚至特定慈善组织自身对其法律地位的认知出现偏差，极易诱发信任危机。一是现行法律规范未明确特定慈善组织的法律地位。从我国应急管理实践来看，特定慈善组织作为“救灾捐赠受赠人”时仅负有代为接收、保管政府受捐赠物资的职责，对捐赠物资本身不享有权利，物资的处分仍由政府支配，其地位是保管法律关系中的保管人。现行慈善法律制度和应急管理制度对于特定慈善组织参与突发公共事件应对仅作了原则性规定，缺乏具体规范。从这些原则性规定的内容似可推断出，特定慈善组织的法律地位仍是一般民事主体，属于社会组织配合、支持政府活动的范畴。二是指定慈善组织的公告未明确其法律地位。从我国应对突发公共事件时接受社会捐赠的实践来看，指定慈善组织的公告仅表达出“被指定的慈善组织是政府官方指定的代为接收捐赠的途径”，并未涉及该组织法律地位调整，也未明确其具体法律地位。从政府的权限看，政府也仅有权明确自己接受捐赠的途径，并无权限制其他受捐赠人接受捐赠的途径或限制社会公众向慈善组织捐赠的途径。特别是指定公告中“原则上服从政府统一调配”的模糊表达，不仅未能明晰特定慈善组织的法律地位，反而使慈善组织作为独立法人的法律地位与被视为“政府部门的辅助协管组织、政府部门的下属单位等”的现实境地之间的矛盾更加突出。三是特定慈善组织事实上的独立性缺乏保障。我国慈善组织发展“官民二重性”的特点以及政府与社会组织合作“内卷化、形式化、选择性”的现实，促使政府倾向于选择比较熟悉和容易把控的公办慈善组织作为合作伙伴，甚至导致“一些社会组织采取了策略性的行为，牺牲了自身的部分独立性来换取合作机会”。这对于慈善组织的“救灾捐赠受赠人”功能的发挥更为有利，但也容易“侵蚀”其作为一般民事主体的独立法律地位。另外，由于缺乏人力、场地等资源，疫情防控、物流管理等专业能力，特定慈善组织在实际运作中往往依赖于政府机构或专业技术机构。

其二，特定慈善组织与捐赠人关系易被混淆。特定慈善组织除与政府的关系外，还因获得款物的途径、捐赠主体和捐赠意图等因素与捐赠人形成不同类型的法律关系。一是与直接捐赠人形成慈善捐赠关系。在突发公共事件应对中，政府在指定慈善组织的同时往往会公布该慈善组织接收捐赠的银行账户信息和联系方式、需要的物资类型、邮寄地址等。除依照公告向政府捐赠外，社会公众还可以直接通过公告或者该慈善组织的其他募捐通道向其捐赠物资，从而构成一般的慈善捐赠关系。二是与定向捐赠人形成慈善基金关系。《民政部社会组织管理局、民政部慈善事业促进和社会工作司关于慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》规定，慈善组织、红十字会接收的定向捐赠物资，按捐赠人意愿委托送达或由捐赠人直接送达最终使用单位。《湖北省慈善条例》第十八条第三款规定：“捐赠人可以向慈善组织捐赠财产设立慈善基金，或者依法设立慈善信托，约定将慈善基金、慈善信托财产及其收益用于特定的慈善目的。”三是与其他慈善组织形成慈善捐赠或委托代理关系。在突发公共事件应对中，未被指定的慈善组织由于政府限制无法直接参加救助活动，往往将募捐的款物再捐献给特定慈善组织，或者委托其转交给特定受益人。此时，特定慈善组织可与其他慈善组织形成慈善捐赠关系或委托代理关系。然而实践中，“原则上服从政府统一调配”的模糊表达使得特定慈善组织与捐赠人之间不同类型的法律关系极易被混淆，从而出现“卖菜事件”“手续费事件”等乱象。

（三）特定慈善组织的法律规范不完善

特定慈善组织参与突发公共事件应对涉及民法、慈善法、应急管理法等多个法律领域，形成了错综复杂的法律关系，但相关制度供给显著不足。

其一，不同部门、位阶的法规之间缺乏协调性、衔接性。慈善组织的选任、运行和监督活动，涉及数十部法律和数量众多的行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件，但这些法律规范之间的衔接不畅。以作为特定慈善组织之一的基金会为例，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）确立了基金会作为独立法人的民事主体地位，《慈善法》确立了基金会的慈善组织地位，《管理办法》规定基金会可以作为“救灾捐赠受赠人”，《基金会管理条例》规定了基金会的组织和监管规范，但上述规范在法律概念、调整范围等问题上并不能完全衔接。如《管理办法》《基金会管理条例》《慈善法》《民法典》将基金会分别表述为“社会捐助接收机构、公益性民间组织”“非营利性法人”“非营利性组织”“非营利法人和捐助法人”，表面看似乎“含义相同、概念接近”，但难免会给慈善组织活动在法律适用上造成一定困惑。而且，不同位阶的法律规范之间未形成严密的逻辑体系。作为根本法的《宪法》、“基本法律”的《慈善法》、一般法律的《红十字会法》，作为行政法规的《基金会管理条例》，作为地方性法规的《湖北省慈善条例》，作为规章的《管理办法》等不同位阶的法律规范对于特定慈善组织并无严密的逻辑关系。即使在慈善法律体系内部，《慈善法》的相关规定也以抽象规范居多，对于各类慈善组织的特殊性、具体制度的可操作性、特殊情况下的慈善活动等较少涉及，重要法律概念缺乏明确界定造成的法律解释多元化、与《基金会管理条例》等下位法衔接和适用规则不明产生法律适用障碍等问题比较突出。

其二，特定慈善组织缺乏明确具体、统一有效的运行规范。以往，突发公共事件应对的直接责任者是政府，特定慈善组织参与应急救助是对政府责任的临时补充。但近年来，慈善组织参与突发公共事件应对逐渐常态化，特定慈善组织缺乏明确具体、统一有效的运行规范的问题随之凸显。一是特定慈善组织缺乏明确具体的行为规范。2003年“非典”疫情后，已有学者提出制定应对突发公共事件的“特定捐赠条例”，2016年出台的《慈善法》虽将“救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害”纳入慈善活动的范围，但未明确与突发公共事件救助相适应的慈善募捐、公募资格获取、慈善项目备案、慈善财产管理、慈善组织协作等内容。另外，特定慈善组织种类复杂，包括红十字会、慈善协会、基金会等，实践中不同类型的慈善组织存在地域性差异、公募资格差异、专业能力差异，且活动范围、组织形式、运作方式等也各有不同，应适用不同的法律规范，享有不同的权利义务。但目前来看，不同类型的慈善组织尚缺乏平等协作、标准化运行的规则基础。二是特定慈善组织缺乏统一有效的监督规范。长期以来，我国慈善组织在监管上缺乏统一规范，各类慈善组织适用不同监管规则，监管不足和监管过度的情况同时存在。《慈善法》和《慈善组织信息公开办法》的实施虽然促进了慈善组织信息公开规则的统一，但在慈善组织认定、公募资格管理、慈善财产管理与使用、监管执法等方面仍存在实质差异。如对慈善组织进行监管检查方面，依然是《红十字会法》《基金会年度检查办法》及《民办非企业单位年度检查办法》等多套规则并行。

二、明确特定慈善组织的受信地位及职责

特定慈善组织参与突发公共事件应对，应当明晰其所处的不同法律关系，根据其法律地位、具体职责的差异，处理与政府、捐赠人等主体的关系。

（一）特定慈善组织处于多类型的受信关系之中

受信关系是指社会生活中信任与被信任的关系，是最基本的社会关系之一。基于受信关系而产生的（实质意义上的）受信法被誉为“衡平法对现代法律最伟大的贡献之一”，从最初的信托关系，拓展到代理、公司、合伙、监护等领域，甚至父母子女关系等领域，在公法和国际法领域亦有发展。

其一，抽象的受信关系及其特征。受信关系的本质是委托人基于对受信人的信任，将其财产或权利交由受信人控制，从而自愿处于不利地位并对他人的行为有积极的期待。信任可以基于个体认知、职业信赖或者制度信赖。在英美法系中，信义关系不是一个单一类别确定关系，而是以信托关系为基准、以信任为核心不断拓展的一系列社会关系的总称，当一方负有衡平法上或道义上为另一方利益而善意和适当行事的义务时，则认定构成受信关系。一般认为，抽象的受信关系具有以下特征：一是基于信任关系，二是伴随着财产或权利的让与，三是受信人对受益人的重大利益享有裁量权，四是受信人可能滥用受信权利而损害委托人的利益。特定慈善组织接收捐献的物资，正是基于政府、捐赠人等主体的信任，并在慈善财产管理和分配中对“受益人及其受益内容”享有（可能被滥用的）裁量权，并因此处于抽象的受信关系中。

其二，特定慈善组织所处的受信关系的类型化。根据受信关系的具体化程度的差异，受信关系大体上存在三种类型：一是前述抽象的受信关系；二是典型的受信法律关系。如信托关系是最典型、最全面、最高标准的受信关系，是以转移财产所有权为条件的受信关系，受信人职责也最严格；三是具体的受信法律关系。除典型的受信关系外，实践中还存在大量符合抽象受信关系特征但不以转移财产所有权为条件，而是以转移部分财产权能或其他权利为条件，并因其重要的社会价值而被纳入具体法律规范的受信关系，如合伙关系、公司与董事的关系、保管关系、委托代理关系、监护关系等。从特定慈善组织与政府、其他慈善组织等主体的关系来看，其所处的关系均属于受信关系范畴，其中直接捐赠和定向捐赠属于转移财产所有权的典型的受信关系，政府委托接收、其他慈善组织委托转交的财产属于转移部分财产权能的具体的受信关系。

（二）特定慈善组织的受信地位

特定慈善组织应当根据其所处的不同类型的受信法律关系，享有不同类型的受信权利，履行不同类型的受信义务，承担不同类型的受信责任。

其一，特定慈善组织的典型受信人地位。特定慈善组织接收的向其直接捐赠的物资属于慈善组织享有所有权的慈善财产，“是类似信托财产的独立目的财产”，在慈善捐赠法律关系中居于典型受信人地位。特定慈善组织接收的定向捐赠物资，本质上属于委托人以特定财产设立的用于特定的慈善目的的专项基金。从《湖北省慈善条例》《上海市基金会专项基金管理办法》等慈善立法实践来看，定向捐的性质等同于慈善信托，慈善组织居于典型受信人地位。

其二，特定慈善组织的具体受信人地位。特定慈善组织代替接收政府划拨、以政府为受赠人的国内外捐助款物、未被指定的慈善组织委托其转交的物资等，与政府形成保管关系，与其他慈善组织形成委托代理关系。无论保管关系还是委托代理关系（特别是无偿的），均属于受信关系范畴。具体而言，在保管关系中，作为寄存人的政府基于对慈善组织的信任将划拨或捐赠给政府的款物交由其控制，并按照政府的指示进行管理和处分；在委托代理关系中，作为委托人的其他慈善组织将募捐的物资交由其控制并按委托人的指示交由特定受益人。

（三）特定慈善组织的受信职责

受信义务发端于信托义务，并以其为基准不断扩张适用范围，逐渐演变为一种在所有受信关系中统一适用的行为标准。特定慈善组织应根据其所处受信关系的类型承担不同的受信职责。

其一，特定慈善组织的抽象受信人职责。抽象的受信人职责是所有受信关系中的受信人均应承担的职责，具有强烈的道德属性和灵活性，体现为一系列的道德要求和原则性规范，一般表述为忠实、勤勉、谨慎、公平等。所谓忠实，即特定慈善组织应当忠于受信目的管理、处分受信财产，不得违信、损害受益人利益或自己牟利；所谓勤勉，即特定慈善组织应当亲自处理受信事务，非特殊情形不得再行委托；所谓谨慎，即特定慈善组织应当尽到其所具备或宣称具备的专业、技能和注意义务，其注意义务高于一般人的注意义务是专业慈善组织和慈善财产管理机构的基本标准；所谓公平，即特定慈善组织应当按照受信目的公平对待受益人，非基于正当充足的理由不得差别对待同类受益人。

其二，特定慈善组织作为典型受信人的职责。典型受信人职责即信托受托人职责，可类推适用《中华人民共和国信托法》的规定，具体包括信托受托人权利、义务和责任等内容。在权利方面，典型受信人享有最全面、最自主的权利，主要包括对受信财产的所有权、管理和分配的自由裁量权等；在义务和责任方面，典型受信人负有最高标准的受信义务和最严格的受信责任，受信人未履行受信义务即产生受信责任。受信人的责任内容包括违反受信目的、不当管理、自己牟利、财产混同等，责任承担方式包括赔偿损失、退还收益、收益收缴、解除交易、惩罚或其他非金钱救济等。

其三，特定慈善组织作为具体受信人的职责。在具体的受信关系中，受信人除须承担抽象的受信职责（忠实、勤勉、谨慎、公平等），还应承担具体法律规范下的职责。在突发公共事件应对中，特定慈善组织普遍放弃获取报酬、管理费等权利，其享有的自由裁量的受信权利较小，相应地，其所负担的受信义务和责任也得到限缩，这在具体受信法律规范中有所体现。如《民法典》规定的无偿保管人（或委托人）免责的权利、紧急情况下为了维护寄存人（或委托人）的利益转委托的权利、因不可归责于自己的事由受到损失向寄存人（或委托人）请求赔偿的权利等，而且其承担受信责任的范围也相应缩减，仅承担滥用代理权的责任、法律规定或事先约定的保管物损失的赔偿责任等。

三、特定慈善组织法治化路径

（一）理顺特定慈善组织的法律规范体系

其一，民法是特定慈善组织法律规范体系的基础。“（大陆法系）不管在哪里，民法典都往往被当作整个法律制度的核心”，“不仅在保障私权的领域中发挥作用，而且规范公权力的行使”。特定慈善组织首先是一个独立的民事主体，其行为规范仍应符合民法理论。

其二，《慈善法》是特定慈善组织法律规范体系的核心。在慈善法律体系内部，《慈善法》《红十字会法》《基金会管理条例》等法律法规是特定慈善组织的主要组织规范、业务行为规范和监督管理规范。其中，《慈善法》效力最高、规范最抽象、内容最全面，其他单行法应定位为《慈善法》的特别法和配套性制度，其法律概念、调整范围、具体规则等不得与《慈善法》相违背。

其三，《应急管理法》等是特定慈善组织法律规范体系的补充。在《突发事件应对法》等应急管理制度中应当增设突发公共事件中政府指定慈善组织的具体规则，明确其法律地位和职责。如在《突发事件应对法》第三十四条、《传染病防治法》第九条、《救助条例》第五条均增设一款：“在必要时，政府应急管理部门可以依法指定特定社会组织负责救助物资的接收、管理和分配。该特定社会组织的具体职责，由应急管理部门确定”。

（二）健全特定慈善组织的选任和运行机制

其一，建立特定慈善组织专业名录制度。虽然一些民间慈善组织显示出更专业的管理能力、更透明的信息披露和更好的社会声誉，但被指定的慈善组织仍均为官办慈善组织。突发公共事件应中，对于公办慈善组织与民间慈善组织在公募资格分配、财政支持力度、政社合作机会等方面的差别对待已引起广泛的社会关注。笔者认为，构建科学、公正的选任机制是消除公众疑虑，促进慈善组织选任专业化、多元化、公平化的最优选择。具体而言，各级政府在制定突发公共事件应急预案时，应通过自主申报、第三方评估与主管部门审查相结合的方式，根据各慈善组织的资质、人员数量和专业、业务范围、项目执行经验等，按照自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等划分门类，建立慈善组织专业名录。一旦发生突发公共事件，则根据该公共事件的类型和影响范围，由国务院或省级民政部门根据各慈善组织登记地、主要活动范围、规模、运营能力等因素在特定门类名录中选择合适的慈善组织参与救助活动。

其二，完善救灾物资捐赠导向机制和统一调配制度。2016年出台的《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出“完善救灾捐赠组织协调、信息公开和需求导向等工作机制”，“建立健全应急救援期社会物资、运输工具、设施装备等的征用和补偿机制”，但在抗疫中暴露出上述制度和机制仍不完善：新冠肺炎疫情救援所需物资多为专业的医用物资，疫情初期由于缺乏高效的物资捐赠信息导向，定点医院和医生不得不通过微信、微博等方式说明需求物资的类型、标准等。对此，笔者建议，应完善应急管理法律。具体而言，政府在指定慈善组织时须明确物资需求信息汇总、发布、调整的责任主体并与慈善组织慈善项目信息披露相结合，确保信息内容和渠道的统一性；明确将向特定慈善组织捐赠的物资视为对政府的捐赠，在符合捐赠人意愿的前提下，优先满足政府救灾物资统一调配需求；明确应急征用的适用范围、主体权限、征用的客体范围、征用程序、补偿的标准和程序等。

（三）完善特定慈善组织的信息披露和监督机制

其一，增设突发公共事件慈善项目信息披露的特别条款。现行《慈善法》规定的常规披露频率，已不符合突发公共事件信息披露的实际需求。基于现代信息技术使慈善信息披露的成本大幅下降，特别是区块链技术的运用非常契合慈善活动主体多元、慈善资金可追溯、慈善信息公开评价的要求，可以考虑在《慈善法》中增设特别条款，明确特定慈善组织应当根据实际情况或民政部门的要求及时披露募捐情况和项目进展情况。

其二，完善信息披露评价和激励机制。我国现行慈善组织信息披露问责制度属于事后监督，监督和检查成本较高。因此，应完善慈善组织信息披露内部和外部驱动机制，监管机构应当引入第三方评估机构以弥补其在人员、技术等方面的局限性，将评估结果与慈善组织能否享受税收优惠、获得政府购买服务支持以及表彰奖励等挂钩，以激励特定慈善组织主动披露信息。

其三，完善慈善组织参与公共卫生治理的多元监督机制。新冠肺炎疫情中，伴随“互联网＋公益慈善＋商业模式”的融合式创新，“多部门多对象交叉”“突发公共事件监管能力不足”等问题日趋凸显，亟待构建政府监管、行业监督、第三方监督和社会公众监督协同的多元监督机制。笔者认为，慈善组织的信息披露和查询机制是保证监督的前提，应充分利用现代信息技术低成本、高效率的优势，适时整合互联网平台资源，建立“国家慈善大数据平台”，运用区块链技术和现代物流技术对慈善项目备案、募捐、资金使用、项目进程、信息披露等事项进行全流程多元化监督。