长沙居民自建房倒塌事件的法治考量

□ 乔 颍

2022年4月29日，长沙市望城区金山桥街道金坪社区一居民自建房发生倒塌事故。这起事故造成53 人遇难（国家应急管理部数据为54 人死亡），10 人获救。事故发生后，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平立即作出重要指示，国务院总理李克强作出重要批示，国务委员王勇和应急管理部、住房和城乡建设部、教育部、国家卫生健康委等部门负责同志赶赴现场指导事故救援和应急处置工作，并在长沙设主会场召开视频会议部署了全国自建房安全专项整治工作。

根据湖南省省直某机关摸底调查，截至5 月20日，以湖南省为例，共调查农村住宅1424 万栋（包含了社区集体土地上的房屋），初判有明显墙体裂缝、屋面塌陷、墙柱倾斜、地基沉降等变形损伤的房屋7.4万栋。据笔者实地走访了解，望城区长沙医学院校园外面居民自建房比较多，违章建筑随意加层、隔断等问题普遍。这不是长沙望城区的个案，近年来农村、城镇居民违法违规建设、改造、加建房屋等行为引发的安全事故屡见诸新闻。大多数自建房情况一样，因为复杂的历史原因，自建房大多还保留着当地农村集体土地或是农民宅基地的性质，很多房屋设计比较随意，居民根据地基和空间设计尽可能多占地多盖空间，结构简单功能单一，留下诸多安全隐患。加之城中村人口流动多，经济活跃后不少民房变成了经营性用房，更加需要不断扩充房屋空间来增值，于是居民自行在原房基础上改建和扩建的情况非常普遍。

由于是在集体土地或者宅基地上进行改建与扩建，除非当地了解情况的村民举报，否则很难被管理者主动发现；因为牵涉的房屋栋数多，县（区）乡执法力量有限，难以顾及；村委会作为最直接的监管组织，村干部们碍于情面也很难进行有效监管。

官方通告中提到了该房屋通过房屋安检验收这一关键环节的湖南湘大工程检测有限公司被查出，该公司在对倒塌自建房的4、5、6楼进行鉴定后，出具了虚假的安全监测报告，对房屋结构问题最大的2楼承重墙被拆除的情况没有做任何反馈。而且这家安检公司还不具备至少从事该业务满3 年的基本资质要求。

一、自建房倒塌事件情况介绍

二、居民自建房监管需要改进

随着我国城镇化脚步的加快，许多城郊农村被“包围”到了城市中，望城区就是长沙城市扩张后由城郊的望城县改成长沙市望城区的。这里和全国绝

“农民自建低层住宅”这一概念首次是由《中华人民共和国建筑法》第八十三条提出“农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法”，但没有说明这个概念的内涵。《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等行政法规、部门规章也没有将农民自建低层建筑的监管纳入在内。住建部2018 年修订出台的《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款规定：“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。”大量居民自建房属于这个范围之内，这一规定的存在不利于当地政府及主管部门加强对居民自建房的监管。近几年来，全国一些地方出台了相关法规、规范性文件，对农村住宅建设行为进行规范。湖南省政府制定出台了《湖南省农村住房建设管理办法》，认真督办“加强农村建房管理，切实保护耕地”重点处理建议，推动解决了一些突出问题。汝城县2021 年6 月19 日发生居民自建房倒塌事故后，湖南省人民政府及住建等部门制定下发了《关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》，从科学选址、施工监管、竣工验收、规范住房使用管理等方面，特别是从农村住房改扩建行为、用途转变行为、农房拆除行为等方面进行了规定，要求常态化排查房屋安全隐患，提升监管水平。但对居民自建房改扩建行为如何加强监管等方面，有待进一步细化和完善。

住建部政策研究中心课题组调研发现，目前居民自建房质量问题主要有三个方面：一是大都由个体包工头或农民自发组织的工匠队承建；二是不采用符合设计规范要求的设计施工图纸，仅凭经验自行决定；三是新建房屋完工后，没有安检部门进行验收，缺少必要的监控，房屋抵御各种灾害的能力低下。长久以来，农民居住房屋以自建为主，改扩建中暴露出许多质量隐患，主要是农村住房建设法规缺位、安全监管机制缺失、居民建房资金压力较大、居民自身缺乏建筑知识和质量意识不高所致。

住建部村镇建设司2022 年1 月份调研发现，全国50 多万个行政村有2 亿多户农村自建房，需要的监管人员空缺很大，目前管理上还存在很多盲区。从2020 年开始，住建部牵头对全国所有行政村范围内的农村自建房开展安全隐患摸底排查，但基于全国住建系统特别是基层监管人员有限，急需充实力量，才能摸底居民自建房底数，对质量安全加强监管。还有大量的城中村居民自建房，存在很多违法违规改扩建行为，需要足够的执法力量才能加强监管。目前，由于乡镇政府、街道办事处没有足够的执法人员，受管理体制、专业能力和水平、执法手段等限制，存在乡镇综合执法“最后一公里”难题。一般情况下，农村自建房在两层及以下的，由乡镇政府、街道办事处负责核发乡村建设规划许可证，履行质量安全监管责任。农村自建房三层及以上的按《建筑工程质量管理条例》等法规执行，在乡镇政府、街道办事处审核基础上，县政府有关部门切实履行监管责任。乡级村镇建设管理机构或承担此项职能的机构具体负责对农村住宅建设进行监管服务。县住建部门负责村镇工作的部门加强指导并建立检查督导制度。乡镇政府、街道办事处负责辖区内各类自建房安全监管工作，负责安排专人排查辖区内自建房建设安全，但目前基层在这方面的人员力量不够，难以对自建房安全排查工作实行动态管理、常态化定期排查，并及时消除隐患。

据了解，居民两层以下自建房一般不需要房屋安全检测鉴定。但如果改变了房屋使用性质，或者加层加建、私自改建房屋等，就必须进行房屋安全检测鉴定。望城区这栋居民自建楼房共8层，其中1楼为门面，2楼为饭店，3楼为放映咖啡馆，4、5、6楼为家庭旅馆，7、8楼为自住房。由于房主进行了多次加建、租户对房屋有不同程度的结构改动，需对房屋安全性、可靠性进行检测和鉴定。但很多房屋安全检测鉴定机构存在资质不全、专业技术人员力量薄弱，甚至提供虚假证明文件等现象。

三、为加强居民自建房监管提供法治保障

居民自建房监管部门有住房和城乡建设、规划和自然资源、农业和农村等，要深入贯彻落实习近平总书记对长沙居民自建房倒塌事故重要指示精神以及李克强总理等中央领导同志批示、讲话精神，进一步提高政治站位，贯彻生命至上、安全第一思想，树牢以人民为中心的安全发展理念，强化红线意识和底线思维，推动各地自建房安全专项整治。督促从源头开始加强监管，进一步明确省、市、县、乡四级人民政府及资规、住建、城管等部门对居民自建房的职责分工，推动解决乡镇综合执法“最后一公里”问题。

建议通过适当方式和途径向全国人大常委会有关专门委员会提出修订《中华人民共和国建筑法》等法律，向国务院有关部门提出修订《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等行政法规，新增对居民自建房全面监管等内容，解决上位法相关规定缺失问题。同时各省组织开展建设工程造价管理条例、建设工程质量和安全生产管理条例、农村住房建设管理办法等的立法与修订，配套出台相关规范性文件，提高监督管理的标准和门槛。

监管机关从居民自建房审批、不动产权证书核发等方面，进行全面排查。开展居民自建房安全隐患排查整治，特别是对经营性居民自建房进行彻查，细化分类整治措施。推动深化建设领域安全专项整治工作走深走实，研究完善工程质量安全监管等管理制度。建议立法机关适时听取和审议政府关于深化建设领域安全专项整治工作报告或关于居民自建房安全专项整治工作报告，推动政府及有关职能部门建立健全居民自建房屋建设用地、规划、设计、施工、经营、改扩建和变更用途等全过程管理制度，推动制定居民自建房用作生产经营应出具安全鉴定报告的管理规定。同时推动加强信息化建设，将居民自建房纳入城市房屋信息化“一网通”管理平台。通过举一反三，积极推动全国加强住房和城乡建设领域安全生产工作，有效解决责任压得不实、风险隐患预防排查不严、整治措施落实不到位等突出问题。