“三治结合”的皖北乡村治理体系现代化研究

罗牧晨，金 燕，吴 玲，

（1.宿州学院 管理学院，安徽 宿州 234000；2.安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230041）

一、引言

乡村治理是一个极为重要的问题，关系到农民的生存和发展，也关系到乡村的稳定。自改革开放以来，国家为实现乡村治理的优化和完善出台了一系列相关引领政策，这些政策引领着我国乡村的转型和发展。为进一步构建乡村基层社会治理新格局，2021年4月28日，中共中央、国务院出台了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。意见指出，实现乡村治理体系的现代化需要从增强乡村基层党组织建设及完善基层群众自治、法治、德治建设等方面入手。乡村的善治是乡村基层利益的源泉，乡村治理体系作为国家治理体系的重要基础，其治理体系现代化进程关系着国家治理体系现代化建设的发展。

皖北地区拥有众多的乡村人口，若想实现经济超车，任务艰巨而复杂。乡村的治理问题不但直接影响皖北地区的乡村振兴，还影响到各个城市和安徽省经济的发展与社会稳定。研究皖北乡村社会治理体系现代化，具有极大的社会价值和理论意义。

二、皖北乡村治理体系现代化发展现状

随着乡村振兴战略的开启，皖北各市充分运用其优质资源，协同聚力发展乡村振兴，加大乡村治理的能力和力度，为皖北地区乡村治理体系现代化奠定了坚实的基础。

（一）自治——多元主体协同共治

皖北乡村坚持建立健全乡村基层党组织，完善乡村重大事物集体审议制度，优化基层党内民主机制体制。埇桥区建立了“五议三评”乡村工作管理机制，由党员带头自发筹款并动员群众共同参加乡村建设，有力地激发了党员和村民参与乡村自治的积极性，从之前的被动参与转变为现在的主动参加。为充分鼓舞基层村干部利用自身的优势，踊跃投身于乡村治理工作，2021年淮南市潘集区高皇镇妇联成立了“孔大姐”家庭纠纷调节室，并且共接待90余人，成功解决6例邻里纠纷问题和3例家庭婚姻矛盾。同时，淮南市还设立青年志愿者服务站、乡贤工作室、群众代表工作室等为民服务的组织。泗县通过严格选拔，遴选了156人组成的乡贤志愿工作室，帮助当地村民解决了邻里之间宅基地使用、房屋修建、污水排放等纠纷事件，共计200多例，在乡村基层治理中发挥了重要作用。阜阳市颍州区实施“积分制”管理方式，通过“积分”激发广大乡村基层群众参与乡村建设。蒙城县探索了“有事好商量”模式推进乡村治理，并且建立了协商议事会，围绕乡村事务举行了96场“百姓家门口”的协商活动，使乡村重大决策从为村民做主转变村民为自己做主。宿州市也在不断探索基层治理新模式。例如砀山县推行了“四说一听”工作机制，搭建“干群心连心”工作平台，就地解决纠纷问题。萧县大力开展政协议事与基层协商对接试点，积极推进基层协商民主建设，同时，为了进一步强化党的领导地位，筑牢基层协商组织载体，提高干部队伍整体综合素质，增强基层协商服务能力，坚持“四议两公开”“三会一课”及组织生活会等制度。

（二）法治——多层次保障人民诉求

皖北乡村积极规范基层行政执法，建设乡村治安防控体系，推进“民法典”普及宣传工作，加大对“法律明白人”和“法律带头人”的培养工作，定期进行法律知识培训，提高其法律素养和普法用法水平。蚌埠市培育了乡村“法律明白人”6 711名，“法律带头人”1 158名，对于老年人、残疾人、妇女儿童等群体构建专门的法律援助绿色通道。淮北市烈山区为提高乡村法律宣传力度，2021年以来共设立“乡村大喇叭”484个，举办江淮普法、宪法进乡村等普法活动90多场，法治宣传资料共发放5万多份，同时征集乡村治理法治案例、视频、漫画等作品，建立了浓厚的法治示范氛围，有效强化了村民的法治基础知识和法律意识。

（三）德治——全方位引领文明新风尚

皖北乡村大力推动群众精神文明建设，积极创新实施推进社会主义核心价值观和乡村治理的有效相融。例如，持续推行“1+1+2”的治理方式，即制定1个村民规约，创办好1个道德大讲堂，设立红白理事会和禁毒禁赌会2个民间组织。对于婚娶丧葬等旧俗，充分发挥红白理事会的作用，控制操办标准，提倡喜事小办，丧事简办，减少攀比之风，以德治营造乡风文明；强化村规民约的建设，引导村民参加疫情防控、环境整顿等工作。在泗县，持续推动“星级文明户”“文明乡镇”的评比活动，定期举办“好婆婆、好媳妇”活动，选出群众心中的“模范婆媳”，进一步培养村民的道德新风。在蚌埠市，依托线下线上相结合的形式展开文明实践活动4 000余场次，全面推进村规民约的修订工作。

（四）善治——兜底民生保障

乡村基础设施的建设是乡村治理发展的重要保障。到2020年底，皖北地区新改建乡村公路已完成4.15万公里，较大程度地优化了群众的出行条件。宿州市按照《宿州市乡村振兴战略规划（2019—2022）年》对乡村电网进行改造，力争做到每户的供电可靠得到基本保证，同时，为进一步优化乡村居住环境，实行了村民日常生活垃圾集中无公害处理等措施。淮南市为全面打响蓝天绿水保卫战，全力推进“五控”措施，推进秸秆综合转化利用，利用率已达90.68%；为保持农业农村可持续发展，持续推进了农业污染源防治，对农药、化肥使用量一直保持零增长；为壮大集体经济发展，提高生产效率，阜阳市颍州区推广了大面积土地统一利用发展模式。同时，皖北多个地区为强化农民的农业生产技术水平，致富能力，充分利用线上教育平台、夜校等渠道，为农民提供了相关知识技术的培训。

三、皖北乡村治理体系现代化存在现实问题

据2021年度安徽省统计年鉴数据，截至2020年年底，皖北共有常住乡村人口1 399.39万，占皖北常住人口的52.17%以上，皖北乡村人口在安徽省乡村人口所占比例超过55%。皖北作为安徽省重要的乡村聚集区域，拥有数量庞大的村民和村民组织。近几年，皖北乡村积极推动民主协商，完善乡村治理机制体制，融合乡村资源，巩固基层治理基础，取得了一定程度的发展成果，但距离构建“三治结合”的现代化治理体系仍然存在一定的不足和挑战。

（一）基层人才缺乏，自治基础有待加强

一是“人才少”。研究通过调研发现，青壮年劳动力和精英群体持续流向发达地区的趋势仍然存在，皖北乡村以妇女、儿童、老人为主的人口结构仍将是短期难以解决的难题，这造成了皖北乡村的人才“困局”。据《安徽省2021年统计年鉴》，2020年皖北各市每10万人口大专及以上学历的人口均未达到安徽省平均水平（详见图1）。皖北乡村人才储备的不足将限制乡村自治建设过程中新鲜血液的注入，并表现出乡村发展的“后劲不足”。二是“人才弱”。当前皖北乡村基层干部表现出“老龄化”和“受教育水平不高”的情况，仅有9.98%的35岁以下村“两委”干部，同时受教育水平在大专及以上的村干部只占33%，5.76%的村党委书记只有初中文化水平，年轻出色的干部较为稀缺。基层干部受教育水平较低，将影响其领导能力和建设发展思路，干部老龄化现象也会致使村党组织创新活力无法最大限度被激活［1］；除基层村干部外，大部分村民参与民主协商意识不强，参与性不足，这导致基层民主协商过程中，时常出现“议而不决”的情况；由于乡村人口素质的限制，村民难以为协商成果提供强而有力的监督问效［2］。总体来说，皖北乡村人才短缺的现象普遍存在，自治基础薄弱。

图1 2020年皖北各市每10万人拥有大专及以上学历人口数量

（二）法治意识薄弱，普法教育体系有待完善

虽然皖北多个地区实施了多项为乡村提供法律保障，但通过调研走访，发现皖北乡村的法治基础仍存在提升空间。从村民角度来说：法治意识淡薄，用法律维护自身权益解决纠纷的意愿不强；较少愿意主动接触、学习法律知识，参加村级法治活动流于形式现象的时有发生。从乡村基层干部角度来说：未能深入理解部分法律法规涵义，将地方习俗与法律法规混淆的情况时有发生，以至于导致更多的村民错误理解相关法律法规内容。从乡村法治建设角度来说，创新多样的法律法规学习方式仍有待进一步推广普及。

（三）陈规旧习的沿袭，德治建设任务艰巨

一是成规旧习沿袭。皖北地区一些乡村攀比之风盛行，村民为讲面子、比排场，大办红白喜事。天价彩礼现象仍然有不同程度的存在。走访调研发现，阜阳市乡村彩礼甚至高达20万元左右。二是乡村文化组织未能充分发挥作用。部分乡村缺乏专职的乡村文化工作人员，相应职能大部分由基层干部临时兼任。同时，一些乡村文化墙、文化大舞台、综合文化服务中心由于缺少财政资金的支持，活动筹办受限。尽管许多乡村建立了“一约四会”，但在乡村德治建设中未能发挥长期运行作用，多是“写在纸上、挂在墙上、喊在嘴上”，运行效果不佳。

四、发达地区乡村治理体系现代化的经验和特色

在乡村治理的改革完善过程中，国内涌现出许多独具特色且成效显著的做法，为其他地区提供了宝贵的发展经验，其中最典型的就是“枫桥经验”。“枫桥经验”的主要内容是坚持党的领导，以人民为发展中心，推进乡村社会和谐发展，这可以为构建“三治结合”的现代化乡村治理体系提供宝贵的引领示范作用。

（一）分层次人人参与的自治模式

一是探索“党建+”模式，推行“党建+特色小镇”，打造党建综合体，创立“红枫党建”品牌。乡村干部进行“集训+实战”的教育模式，完善乡村干部办事、积极创业的激励机制，持续改进优化“1+X”容错纠错机制。二是构建由政府、企业、社会、群众组成的多元协同治理主体，鼓舞各类主体参加乡村事务的热情，为群众搭建参与乡村治理的平台，与此同时，通过政府购买、政产学研合作等形式，推动社会组织参与乡村治理。开展“诚信守法示范企业”评选，推广“富润60条”，打造“企业版枫桥经验”。三是对村规民约开展全面修订工作，加大“百姓议事会”和“乡贤参事会”的建设力度，对于村级重大事务实行“五议两公开”、“三上三下”等民主决议制度，让群众切实参与且拥有一定程度的管理决策权。

（二）智慧一体化的法治模式

一是大力选聘法律顾问，组建法律服务团，推进“零上访镇村”“无诉讼村”的建设。二是把“互联网+”融入法治建设。建立矛盾纠纷在线调解ODR平台，形成线下线上矛盾纠纷协同处理机制。同时创新线上普法形式，每周进行“1963法润”普法活动。三是建成“刑事诉讼涉案财务管理中心”和“一体化办案系统”，全面推进“雪亮工程”。四是实施“云上公安、智能防控”战略，搭建高清数字视频监控专网，全面接通公共区域视频监控，实现了综治视联网全覆盖，可以对社会风险提前做出定性定量的警示分析。

（三）以人为本的德治模式

一是实施乡村文化礼堂提升工程，推动“新时代文明实践中心”试点建设，持续开展移风易俗活动，“最美家庭”评选活动。二是弘扬以人民为本，大事化小、小事化无的“和合精神”。三是推动公共服务的共建共享，具体来说：提高服务力度，坚持将财政支出和财政增量支出的67%以上投入民生改善事业，保证惠民实事落到实处；对村集体经济实施“地票”“房票”政策，充分将乡村闲置用房打造成特色民宿、健身养老等相关产业，推动资本进村和人才进乡，增加村民的收入，也让乡村宅基地焕发出新气象。

五、“三治结合”的皖北乡村治理体系现代化的建设路径

皖北乡村若要推进“三治结合”的治理体系现代化建设，应对当前存在的困难和问题，就需要进一步创新治理模式，在积极学习其他地区优秀经验的基础上走出具有自己特色的“三治结合”之路。

（一）优化人才留用机制，夯实自治基础

强化乡村自治的重点是“留住”人才，一是要通过增加集体经济收入，提高居民的可支配收入，减少青壮年人才的流失；二是打好“乡情牌”“乡愁牌”，施行“凤还巢”计划，并且根据地方特色，实施灵活有效的人才政策。充分吸引青年人才、企业家、技术人才返乡，引导农民工返乡就业，并且为返乡人员的切实利益提供坚实保障。

强化乡村自治水平不但需要“留住人”还要“用好人”。一是要选拔年轻干部。可以通过深入实施村级“选青推优”工程，培养乡村一线青年人才，优化乡村基层干部的年龄结构，为干部群体融入新鲜血液。二是提高村民参与能力，营造乡村共治氛围。可以出台参与奖励政策，引导群众踊跃参与乡村治理活动，同时做好基层协商民主的政策宣传工作，全面推行“送到家”工作，让协商民主更加深入人心，发挥出村民自治效能。开展基层协商培训活动，为村民传递“共建、共治、共享”发展理念，提高基层协商水平，营造良好的民主协商氛围。三是规范参与流程，拓展参与渠道。从制度层面规范明确的基层民主协商流程，让村民的参与有法可依。积极搭建线上线下相结合的参与平台，充分利用“两微一端”“乡村大喇叭”等平台，有序提高参与效率，优化参与流程。

（二）强化宣传教育，建立法治权威

法治能够为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制［3］。因此，法治建设是乡村治理过程中不可或缺的一部分。一是建立健全“综治中心+网格化+信息化”治理体系，构建多元乡村纠纷矛盾调解机制。二是加强乡村基层干部法治思维的培养。对乡村基层干部定期进行法律知识的培训和考核。在这少部分人先掌握的基础上，充分发挥他们的宣传职能和带头作用，向村民宣传以法律途径解决诉求的方式方法，带头做到学法、用法、守法，努力营造全村法治氛围［4］。三是充分发挥乡村法律顾问、公共法律援助的作用，弥补乡村法律知识的空缺，为维权过程提供支撑。四是加强普及多种形式的法律宣传。由于对多数乡村居民来说法律条文是“陌生的文字”，一些地区的乡村率先尝试通过将法律知识与地方歌谣、戏曲相融合的方式开展宣传活动。这样既可以吸引村民主动借助，同时又有助于村民理解和加深印象，在为村民普及法律常识过程中起到了良好的效果。皖北乡村历史悠久，文化底蕴丰厚，可以充分借鉴这种融合创新的途径提高乡村的法治水平。

（三）重塑村规民约，营造德治氛围

道德的行为规范作用与社会秩序所要求的自觉、自律、自愿相符合［4］。因此，德治建设的主要任务就是营造良好的社会氛围，让群众更深刻地理解道德，进而认同道德，从而规范自己的行为举止［5］。一是结合皖北传统历史文化和现代优秀道德模范的典型案例，在乡村积极开展讲家训、立家风、优秀道德模范评选活动，传播新时代精神思想文明，弘扬新风行动，营造德治文明乡风，进一步提高群众的思想意识和道德修养。二是以短视频、乡村文化墙等形式向村民宣讲移风易俗、乡村“零彩礼”等先进事迹，引导乡村群众摒弃陈规旧习，助其树立良好的价值观；充分发挥“一约四会”的重要作用，尽职尽责为村民解疑答惑，对村规民约进一步优化完善做出贡献。三是充分发挥新乡贤的作用，塑造以德治村的乡村秩序，充分将社会主义核心价值观融入乡村治理体系。四是完善乡村专职文化管理员制度，保证村级综合文化服务的有效运转，同时建立财政支持机制，用于服务中心的建设和维护。

（四）重视智治建设，推进乡村治理现代化

皖北乡村应考虑将智治和乡村基层治理充分结合起来，将智能化、科技化的治理手段和治理理念运用和贯彻到乡村基层治理中，最大限度发挥科技的支撑作用。一是可以通过网络平台对乡村系统内外部数据资源进行整合，联合乡镇相关部门，构筑办事流程一体化智慧服务APP，便于村民一站式办理业务，进一步提高基层群众的办事效率。其次是借助互联网手段实现乡村治理监督机制的不断完善，尤其对于乡村财政收支以及村集体经济资金的使用情况和投资效益，可以借助线上互动平台进行定期主动公开、及时公示，确保村民享有充足的知情权，为乡村治理资金的安全提供保障，为吸引更多资本下乡奠定基础。

综上所述，要实现皖北乡村社会治理体系现代化，必须构建治理现代化理念，完善社会治理制度。横向构建共治同心圆，纵向打造善治指挥链，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。“三治”结合是乡村实现可持续高质量发展的有效路径，缺一不可。皖北乡村建设需要保证自治、法治、德治的齐头并进、互利互补，统筹考虑三者协调下制定乡村各项制度，以达到三治的“增活力、强保障、扬正气”的作用。