国土空间规划视角下耕地后备资源潜力评价——以南城县为例

陈岚风，汤江龙*，付未东

（1.东华理工大学测绘工程学院，江西 南昌 330013；2.江西地信数云科技有限公司，江西 抚州 344000）

0 引言

我国土地制度改革至今，因规划体系类型多而错综杂乱、规划的内容重叠冲突等现象屡见不鲜，加之规划实施监管不力等诸多问题导致国土空间未能得到合理的利用和有效的保护[1-3]。为建立全国统一、责权清晰、科学高效的规划体系，国土空间规划综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，是保障国民经济高速发展，加快推进我国生态文明建设的重要举措[4-5]。

国土空间规划作为国家发展的指南，以及可持续发展的空间蓝图，对于解决我国长期存在的经济发展建设与粮食安全生产的矛盾起到关键性的作用[6-8]。科学合理地进行土地利用，作为国土空间规划的重要内容之一，耕地后备资源的合理开发利用，在人地矛盾如此突出的当下，已被我国政府高度重视[9-14]，钱慧、刘祎蕾等[9-11]学者以国土空间规划为背景对规划中涉及的农业空间规划、分区划定等展开了研究；姜蓝齐、孙萍等[15-19]学者对耕地适宜性及耕地后备资源开发潜力进行了一定的研究分析；任君临、刘洋洋等[20-23]学者认为耕地后备资源的调查手段、空间分布和分区方法研究也至关重要。为更好地确保国民经济的可持续发展，为社会经济发展提供更多的耕地资源指标保障，对耕地后备资源进行潜力分析，可为国土空间规划中用地规模的确定提供科学的参考依据。

1 研究区域概况及数据来源

1.1 区域概况

南城县位于江西省抚州市中部，以山地、丘陵、河谷平原为主，其中丘陵占全县总面积的77%，河谷平原最少，占全县总面积的5%，其余均为山地，地势为东、西高，中部成河谷平川地带，属于亚热带季风气候区，地下水比较缺乏，耕地灌溉多以地表径流水为主，年平均气温在17.5℃左右，年均降水量约为1 603毫米，年日照总时长约为1 801小时，土壤多为冲积土壤和红色粘性土，土地肥沃且灌溉条件良好。根据最新土地利用现状调查统计，南城县耕地总面积约为2 1400公顷，占全南城县总面积的13%，包括水田、旱地和水浇地，耕地面积较少，与其他县不同，南城县既是江西省的6个直管县之一，又是作为抚州市的经济副中心，在严格保护和利用耕地同时，又要满足未来15年南城县的经济发展，这对南城县国土空间规划来说无疑是一项重大的难题，因此对耕地后备资源的潜力分析变得十分重要。

1.2 数据来源

数据来源于南城县2020年第三次国土调查数据；2010—2020年土地开发、整理、复垦和增减挂钩数据；生态红线和城镇开发边界数据。

2 分析方法

2.1 耕地后备资源指标体系构建

耕地后备资源需要结合社会经济条件和自然地理条件，在区域相似性的基础上，综合考虑区域的耕地后备资源数量和质量分布情况后，优先选择各方面条件较好的地区。本文主要从合规性和可实施性两个方面构建耕地后备资源指标体系，合规性主要是指选取的耕地后备资源图斑必须符合国土空间规划要求以及其他政策性要求，不能在生态红线及城镇开发边界范围内。可实施性主要包含：（1）土地是否受污染或受污染治理成本是否经济可行；（2）土地地形坡度是否小于25°；（3）土地地块是否耕作便利。见表1。

表1 耕地后备资源指标认定基本条件表

通过设计好的耕地后备资源指标体系，利用最新的土地利用现状调查数据、坡度数据和受污染地块数据，对南城县满足指标条件的地块图斑进行筛查，极大限度地排除不符合耕地后备资源开发的图斑。

2.2 分析方法

2.2.1 因素叠加分析法。耕地后备资源潜力评价需要考虑各方面的评价因素，因素叠加分析法主要指多个因素数据进行的一系列集合运算，从而生成新的研究数据的过程，公式如下：

式中，Q为输出结果；A、B、C、D分别代表满足作为耕地后备资源指标认定的基本条件，如表1所述的合规性指标和可行性指标；∩表示交集关系。

2.2.2 空间分析及数理统计。GIS作为一门具有独特空间思维的空间科学，能够以空间的相互联系和作用为前提，从而揭示事物之间的空间分布情况以及动态变化规律。故可利用ArcGIS对地理信息空间数据进行因素提取、删除、裁剪、合并以及统计等操作，最终得到分析结果。

2.2.3 各乡镇新增耕地率测算。通过历年土地开发和整理、土地复垦和增减挂钩项目实施数据，计算各项目类型新增耕地率K：

新增耕地率K值越大说明新增耕地面积越大，耕地后备资源潜力则越大。

2.3 分析思路

首先根据收集到的南城县往年土地开发和整理、土地复垦和增减挂钩项目实施数据，利用ArcGIS软件对南城县全域采用不同新增耕地方式得到的新增耕地率进行潜力评估分级，然后根据耕地后备资源指标体系挑选出符合耕地后备资源的图斑，测算不同区域耕地后备资源潜力，开发利用时可根据潜力评估等级优先选择潜力等级高的区域进行开发（图1）。

图1 耕地潜力分析技术路线图

3 分析结果

3.1 南城县耕地后备资源潜力现状分析

根据最新土地利用现状调查数据统计显示，南城县宜开发整理未利用地总面积为615.27公顷，其中，荒草地面积为580.71公顷，占总未利用地面积的94.38%，裸岩石砾地面积为26.22公顷，占总用地面积的4.26%，裸土地面积为8.34公顷，占总未利用地面积的1.36%。

南城县可用于土地整理开发和耕地提质改造的农用地总面积为146 249.68公顷，其中耕地面积为22 005.92公顷，占农用地总面积的15.05%，园地面积为7 782.15公顷，占农用地总面积的5.32%，林地面积为116 464.61公顷，占农用地总面积的79.63%。

通过遥感影像，叠加三调建设用地图斑，内业进行预判读，初步选定符合增减挂钩项目实施条件的图斑地块，结合实地调研，确定有条件实施增减挂钩项目的建设用地图斑面积为122.54公顷，用于复垦的废弃用地规模为41.34公顷，详见表2。

表2 南城县耕地后备资源潜力现状统计表（单位：公顷）

3.2 南城县耕地后备资源新增耕地系数分析

根据南城县往年土地开发和整理、土地复垦、增减挂钩等项目进行整理分析，按开发项目新增耕地率对各个乡镇进行开发潜力分级，其中土地开发一级新增耕地系数大于等于95%，二级新增耕地系数范围在90%～95%之间，三级新增耕地潜力在90%以下；土地整理项目平均新增耕地系数为0.038%，根据历年各乡镇的土地整理规模来确定各乡镇土地开发级别，整理规模大于200公顷潜力为一级，整理规模在100～200公顷之间潜力为二级，整理规模小于100公顷潜力为三级；高标准农田建设项目按平均新增耕地率为1.5%计算；农村居民点整理增减挂钩项目新增耕地率大于95%为一级，新增耕地率在90%～95%为二级，小于90%的为三级；废弃用地复垦项目平均新增耕地系数为89.9%，根据各乡镇复垦规模确定各乡镇潜力级别，复垦规模大于20公顷为一级，10～20公顷之间为二级，复垦规模小于10公顷为三级。各乡镇新增耕地系数及潜力级别，详见表3。

表3 各乡镇新增耕地潜力级别确认表

3.3 南城县耕地后备资源潜力分析

3.3.1 未利用地开发潜力分析。依据南城县耕地后备资源调查工作成果，同时考虑生态环境保护要求，将自然保护区、水源保护区、风景名胜区、地质灾害危险区等生态保护红线范围内的耕地后备资源扣除，并结合双评价中农业适宜性评价结果，主要拟开发裸土地、裸岩石砾地和其他草地。根据统计分析，裸土地、裸岩石砾地和其他草地总面积为626.46公顷，其中在生态保护红线内的图斑面积为170.19公顷，在城镇开发边界范围内的图斑面积为73.49公顷，剩余可开发的未利用地面积为382.78公顷，详见表4。

表4 未利用地开发规模表（单位：公顷）

根据各乡镇新增耕地系数，结合开发潜力图斑，测算得新增耕地潜力为349.37公顷，详见表5。

表5 南城县各乡镇新增耕地潜力分析表（单位：公顷）

3.3.2 农用地土地开发潜力分析。农用地整治主要是通过对农用地进行土地平整、田间道路、沟渠整改、生态保护和农田防护等工程建设，使有效耕地面积增加，使耕地质量得到改善，提升农业生产生态环境[24]。农用地整治主要对象为耕地，其中又以永久基本农田为重点。

农用地整治能够健全农田的排灌系统，消除限制因素，改善农业生产条件，便于机械化生产，大幅度降低了生产成本，提高了农业生产效益，更有利于农业适度规模经营，农村现代化建设和农民增收的问题得以解决。为了量化耕地质量提高潜力，以耕地等别提高程度来衡量并予以体现。

结合影像及三调现状图斑，优先开发种植属性为工程恢复的其他农用地，利用GIS软件进行叠加分析，踢出坡度大于25°以上以及生态保护红线和城镇开发边界内不宜开发的土地，最终确定可开发的农用地图斑总面积为1 014.54公顷，详见表6。

表6 各乡镇宜农农用地开发规模测算表（单位：公顷）

根据南城县各乡镇土地开发新增耕地系数，结合开发潜力规模，测算得各乡镇宜农非耕农用地土地开发新增耕地潜力为958.98公顷，详见表7。

表7 各乡镇非耕农用地开发耕地潜力测算（单位：公顷）

3.3.3 农用地土地整理潜力分析。根据南城县历史土地整理项目分析，南城县土地整理项目的平均新增耕地率为3.8%，规划期土地整理项目规模约为310.18公顷，测算南城县农用地土地整理项目的新增耕地潜力为11.79公顷，详见表8。

表8 南城县农用地土地整理项目规模测算表（单位：公顷）

3.3.4高标准农田项目整理新增耕地潜力分析。结合已实施的面积、项目实际情况、以及经济发展情况，根据三调的最新成果，擦除历年来已实施高标准农田的地块，南城县耕地整治潜力区总面积为5 655.14公顷，以高标准农田项目新增耕地比例1.5%来计算，可以增加耕地潜力84.83公顷。

3.3.5 农村宅基地增减挂钩新增耕地潜力分析。南城县农村建设用地节约集约程度较低，整治潜力大，农村建设用地整治潜力来源：（1）严格调控居民的人均宅基地指标，将超标的宅基地复垦为农用地。调整建设用地结构，通过降低人均用地指标来提高土地的容积率，从而增加可用农用地。（2）对村庄内空置的、废弃的房屋和基础设施进行整治复垦。随着城镇化发展，大量农村剩余劳动力进城务工，将出现大量的宅基地长时间空置，经过整治规划，可以腾出部分土地[25-26]。

通过遥感影像，叠加三调建设用地图斑，内业进行预判读，选定初步实施增减挂钩项目图斑，通过实地调研，确定有条件实施增减挂钩项目的建设用地图斑面积为122.54公顷，详见表9。

表9 农村建设用地整理规模测算表（单位：公顷）

结合南城县农村建设用地整理规模，及各乡镇新增耕地率测算，南城县农村建设用地整理新增耕地潜力为115.98公顷，详见表10。

表10 各乡镇农村建设用地整理潜力测算表（单位：%）

3.3.6 废弃用地复垦新增耕地潜力分析。废弃用地复垦是指为了增加可利用、可经营的耕地和其他农用地面积，对因生产建设和自然灾害等原因导致的被毁坏和废弃的土地采取必要的整治措施[27-29]。

废弃用地复垦新增耕地的来源包括：（1）采矿挖沙、烧制砖瓦、工程建设等挖损地；（2）地下采矿和建设挖空后形成的地表塌陷地；（3）排放废石和垃圾等的压占地；（4）各种污染损毁地；（5）自然灾害损毁地；（6）其他可复垦的废弃地。

根据遥感影像结合三调现状图斑，对疑似废弃的工矿用地图斑进行判读提取，到现场实地调研，确定可用于复垦的废弃用地规模为41.34公顷，详见表11。

表11 南城县各乡镇废弃用地复垦规模测算表（单位：公顷）

根据南城县规划期拟定的废弃用地复垦规模为41.34公顷，各乡镇复垦项目新增耕地率平均约为89.9%，测算得南城县废弃用地复垦潜力为37.16公顷。

经分析总结，南城县耕地后备资源具体潜力结构分析见表12。

表12 南城县耕地后备资源潜力分析表（单位：公顷）

通过上表可以看出，南城县各类土地整治综合新增耕地潜力为1 585.11公顷，通过对未利用地、农用地及建设用地的各方面分析，南城县通过未利用地开发整理，可新增耕地349.37公顷，占总耕地潜力的22.04%，农用地整理潜力最大，可新增耕地1 082.6公顷，占总耕地潜力的68.30%，建设用地土地复垦新增耕地潜力最小，可新增耕地153.14公顷，占总耕地潜力的9.66%。

南城县总体自然宜垦耕地规模较大，在科学合理利用的情况下，结合2020—2035年国土空间总体规划要求，较大的耕地后备资源潜力能够对保障区域内粮食安全起到基础性的支撑作用，以及为未来针对于南城县特殊经济定位的发展提供用地支撑。但该文仅对宜农未利用地开发、农用地土地整治和建设用地整理三种整治类型进行了潜力分析，在后续的研究中应该从各方面考虑如何对耕地进行挖潜，形成长效的开发机制，从而更好地贴合南城县社会经济生产发展的需求。