财政分权与地方政府环保支出对环境治理效率的影响——基于一项省级面板数据的双向固定效应模型分析

刘瑞超，张肖艳，路 兰

(青岛大学 经济学院, 山东 青岛 266061)

一、引言

改革开放以来，我国经济建设取得了显著成就，然而日益凸显的环境问题严重制约着经济可持续发展以及人们生活质量提升。《2019年中国生态环境状况公报》显示337个地级及以上城市中有超半数城市空气污染超标，全年平均超标天数占比18%，虽然环境质量较往年有所改善但治理形势依旧严峻。近年来，国家越来越重视生态环境问题，党的十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，把生态文明建设和生态环境保护提升到了前所未有的战略高度；党的十九届五中全会把主要污染物排放总量持续减少、生态环境持续改善列入“十四五”时期经济社会发展主要目标。地方政府作为辖区事务的责任主体，是环境治理的首要承担者，地方政府与中央政府的目标一致性、环境政策执行的完全性决定着地区内环境治理的效率，财政分权制度则是影响地方政府行为选择偏好的关键因素[1]。在财政分权制度下，地方政府承担地方性事权，获得相应的财政收入，这极大地调动了其发展经济的积极性，产生将更多资源要素配置到经济建设领域的动机，这势必会挤占环境治理等低经济效益领域的投入，造成发展经济和保护环境在某些层面的冲突。因此，在中国特色财权事权划分体系下探讨经济增长目标驱动地方政府行为选择对环境质量产生的影响，可以明确中国式财政分权是否带来了激励扭曲，这对我国从整体福利角度推进治理体系和治理能力现代化、促进地方政府发展目标向人与自然和谐共生转变具有重要现实意义。

二、文献综述与研究假设

(一)文献综述

关于财政分权对环境质量的影响研究。国外关于财政分权与环境问题的理论被称为环境联邦主义，现有研究结论尚未达成基本共识。早期理论研究认为，地方政府比中央政府更加了解辖区内居民对公共物品的偏好，加之“用手投票”和“用脚投票”机制的影响，财政分权下的地方政府会提供更多更好的公共服务，有利于环境水平的提升[2-3]。一些实证研究也支持这一结论，Millimet对美国空气质量的研究表明，财政分权导致环境“争上游”现象，提升了空气质量[4]。随着理论的发展，不少学者指出政府与政府官员也是“经济人”，会追求自身利益的最大化。地方政府更加偏向于经济建设，在财政分权下地方公共品会出现供给不足的情况，不利于环境污染的治理[5]。也有一些学者认为财政分权不利于环境治理的原因是污染溢出效应会导致地方政府搭便车行为[6]。随着我国环境问题的日益凸显，“中国式财政分权”对环境污染的影响成为研究的热点，现有研究普遍认为财政分权不利于环境质量的提升。黄寿峰使用PM2.5的数据实证发现财政分权程度的提高会加剧环境质量恶化，并且财政分权会激化污染物外溢的发生[7]，其他学者的研究进一步验证了这一结论[8-10]。另有部分研究证明财政分权不会加剧环境污染，反而会提升环境质量[11]。还有一些学者对财政分权和环境污染的非线性关系进行了研究，形成两种主要观点：一是经济发展水平比较低时，财政分权不利于环境治理，当经济发展水平比较高时，财政分权有利于环境治理[12-13]；二是财政分权与环境污染之间呈现出倒U型曲线关系[14]。

关于财政分权下地方政府财政支出行为对环境质量的影响研究。有学者指出财政分权作为一种制度安排，更多地会通过影响制度环境下主体行为的选择，从而对最终目标施加作用。因此，他们对财政分权如何影响地方政府财政支出行为进而作用于环境质量展开了一系列研究，认为我国的财政分权实质上是经济分权与政治集权的紧密结合，经济分权向地方政府提供了经济激励，政治集权造成了地方政府官员“向上负责”而不是“向下负责”的局面[15]。官员选拔和考核的标准主要是看经济绩效，尤其是看GDP增长的绩效，因此在中国式财政分权和官员晋升考核的制度下，地方政府在多目标决策时更关注于经济增长而不是保护环境，更倾向于见效快、经济增长效应显著的基本建设投资，而忽视对公共服务(包括环境治理)等领域的投入；由于不同类型的财政支出对经济增长作用不同，地方政府为发展经济而做的努力反映在财政支出结构上，造成了财政支出结构“重基本建设、轻人力资本和公共服务”的严重扭曲[16-17]。也有部分学者认为，自1994年分税制改革以来，财力不断向上级集中而事权不断下放，地方政府拥有非常有限的财力却要承担越来越重的支出责任，公共物品的供给临着比较严苛的资金约束，政府间的权责不匹配导致地方政府财政支出结构扭曲，用于环境保护的财政资金得不到保证[18-19]。

回顾文献可以发现，已有研究着重分析财政分权对环境质量的直接影响。尽管一些学者将财政分权与地方政府支出行为联系起来，认为财政分权会扭曲财政支出结构，导致地方政府的财政支出偏向于经济建设领域而忽视环境治理等公共领域的投入，但详细研究环保领域支出的较少，异质性研究则更少。为此，笔者将财政分权、财政环保支出与环境污染纳入统一的研究框架，具体分析财政分权如何对环境保护领域的财政投入产生影响进而作用于环境质量，同时从不同角度考察上述影响的异质性问题。

(二)研究假设

财政环保支出是地方政府承担环境保护与污染治理的重要手段，支出规模能够反映出各地对生态文明建设的重视程度。根据支出功能分类科目的相关界定，此项财政支出重点涉及污染防治、污染减排、能源节约利用、自然生态保护等领域，投入水平的提高也将有效促进环境污染的治理、提升地区内环境质量。基于此，提出假设1。

假设1：地方政府环保支出有利于改善环境质量。

中国式财政分权向地方政府提供了经济激励与政治激励，同时也赋予其一定的财政自主度，这恰好为地方政府经济发展偏好的形成与作用提供了条件。为了自身利益的最大化，相比于环境保护等不能直接带来经济增长的非经济性公共物品的投入，地方政府会更倾向将有限的财政资源配置于经济建设领域，降低财政支出中环保支出的投入水平。于是，提出假设2。

假设2：财政分权会弱化环保支出的污染治理效应。

三、模型设定与数据处理

(一)计量模型设定

为了研究财政分权和地方政府环保支出对环境质量的直接影响，同时有效地控制个体效应与时间效应，采取双向固定效应模型构造了方程(1)。

Yit=α1FDit+β1Mit+η1Controlit+γi+δt+εit

(1)

其中：i表示地区，t表示年份，Yit表示被解释变量，也就是地方环境污染水平，Mit表示地方政府环保支出，FDit表示财政分权程度，Controlit表示影响环境污染水平的一组控制变量，γ、δ分别表示模型存在的个体效应与时间效应，ε表示扰动项。为了进一步检验财政分权约束下的地方政府环保支出对环境质量的影响，方程(2)中加入了财政分权与环保支出的交互项。

Yit=α2FDit+β2Mit+θMit×FDit+η2Controlit+γi+δt+εit

(2)

(二)变量选取

1.被解释变量

环境污染。近年来，空气污染的形势十分严峻，严重影响了人们的日常出行，因此选择空气污染来衡量环境污染。二氧化硫是主要的空气污染物之一[20]，由于空气污染物具有较强的外溢性，排放量指标较浓度指标能更好地反映本地区活动，所以选取各省二氧化硫排放量(pso2)来衡量空气污染。

2.核心解释变量

(1)地方政府环保支出(ppro)。财政环保支出是衡量地方政府环境保护行为的重要量化指标[21]，其支出规模的大小直接反映了地方政府在环保领域财政投入的多少，用各省一般公共预算支出中的节能环保支出来衡量。

(2)财政分权(fd)。常见的财政分权衡量指标有收入分权和支出分权两类指标，从改革开放以来财政分权的实践来看，我国财政分权的核心在于政府间的税收收入分配[22-23]，因此选取收入分权作为财政分权的衡量指标，参考薛钢等学者[24]的做法，采用如下计算公式：

fd=省本级人均预算内财政收入/全国人均预算内财政收入

3.控制变量

除了上述变量，还有其他一些变量影响着环境污染程度。

(1)经济发展水平(pgdp)及其二次项(pgdp2)。根据环境库兹涅茨曲线，经济发展水平与环境污染程度呈倒U型的非线性关系，因此以经济发展水平及二次项作为控制变量，用来检验环境库兹涅茨曲线在我国是否成立。经济发展水平用各省人均GDP衡量[25]。

(2)外商直接投资(pfdi)。为了引入外商直接投资，给地区经济发展注入更多的金融资本，地方政府可能会积极改善地区内环境质量，也可能会降低对环境的监管程度。用各省外商直接投资实际利用额来衡量[26]。

(3)产业结构(ind)。第二产业多为高污染高能耗企业，不仅耗费较多资源，还会加剧环境污染。用第二产业增加值占地方GDP比重来衡量[27]。

(4)城镇化水平(city)。城市化的发展会加快工业化进程，消耗更多的资源与能源，对环境有着不利的影响。用各省城镇人口数占年末常住人口数的比重来衡量[28]。

(三)数据来源及处理

2007年，政府财政收支科目进行了重大改革，新增节能环保支出一项，因此选取的样本为2007—2017年我国30个省级层面的面板数据(不含港、澳、台以及西藏自治区)。各变量原始数据来源于《中国统计年鉴》、各省统计年鉴以及国家统计局网站，为消除人口规模影响，对二氧化硫排放量、节能环保支出以及外商直接投资进行了人均化处理，其中外商直接投资原始数据以美元为计价单位，用人民币对美元汇率的年平均价先将其换算为以人民币为单位计价，所有价格型指标均用2007年为基期的人均GDP平减指数进行了平减处理。表1为变量的描述性统计。

表1 变量描述性统计

为了保持回归稳定性，减弱可能存在的非线性、异方差性，对非比值形式的数据都进行了取自然对数处理；为了消除变量间多重共线性的影响，先对相应数据进行中心化处理，再构造交互项。

四、基准模型估计结果与稳健性检验

(一)基准模型结果分析

环保支出(lnppro)在所有模型的估计系数均为负值，且都通过了5%的显著性检验，其中模型3系数的显著性水平为1%。上述结果表明环保支出显著降低了环境污染程度，对环境质量改善具有显著的直接效应，由此验证了假设1。模型1环保支出对二氧化硫排放量的弹性为-0.139，即环保支出每增加1个百分点，二氧化硫排放量就减少0.139个百分点；在进一步加入财政分权指标的模型3中，环保支出的环境治理效应有所提高，这说明相同财政分权程度下，提高环保支出水平将更有利于环境质量改善(详见表2)。

表2 基准模型估计结果

财政分权(fd)在模型2、模型3中的估计系数的符号均为正，且未通过10%的显著性检验，财政分权对环境污染影响总效应不显著。财政分权总体上未形成积极影响的原因有两重性：一方面地方政府承担地方性的事权、获得对应的财政收入，这种相对独立性的提高极大地调动了地方经济发展偏好造成了环境质量的下降；另一方面，财政分权作为一种制度安排必然通过影响主体行为的选择改善公共物品的配置效率，进而对环境质量产生间接影响。

为了更好地分析财政分权与环保支出对环境治理影响的机制，在模型4中加入两者的交互项(fd_lnppro)后展开分析。引入交互项后，两者的系数符号与之前保持一致，均通过5%的显著性检验；交互项估计系数符号为负，且在1%的显著性水平上显著，说明交互项与环境污染具有高度负向性，这两方面结果表明交互项的引入是合理的。从主要解释变量系数上看，虽然财政分权的估计系数由不显著的0.418变为显著的0.491，但交互项的系数为-0.362，这既验证了财政分权对环境治理存在较强的间接效应，也从经济意义上说明环保支出能够有效缓解财政分权对环境质量的不利影响，即环保支出水平的提高能够强化分权对污染治理的间接效应，平衡财政分权对环境质量的负向效应，使其总效应有利于环境质量提升。另一方面，环保支出的系数绝对值0.129小于交互项的系数绝对值0.362，这意味着财政分权增强了地方政府环保支出的环境治理效应，随着财政分权程度的提高，环保支出对环境污染物的减排效果越来越明显，由此拒绝了假设2。不同地区的环境污染程度并不相同，环境问题的治理自然也存在着区域性差异，地方政府较中央政府具有信息优势，更加了解地区内实际情况，财政分权水平的提高使得地方政府拥有更大的财政自主度，因此节能环保投入程度会更加符合地区内的实际需要，显著改善了公共物品的配置效率，从而更有利于解决环境污染问题。

控制变量方面，人均GDP的估计系数为正、人均GDP平方项的估计系数显著为负，意味着当前环境问题受社会经济发展阶段限制，也验证了环境库兹涅茨曲线在我国的存在。外商直接投资的估计系数显著为负，说明外来投资能够有效地激励地方政府加强污染治理、改善环境质量。产业结构的估计系数显著为负，随着生态文明建设总体布局的确立，地方政府促进了第二产业的绿色转型升级。城镇化估计系数显著为正，城镇化发展会带来环境污染意味着地方政府在推进城市化、社区化改造中的粗放化问题严重。为了验证结果稳健程度，将从环境污染与财政分权指标选取、内生性问题等角度进行检验。

(二)基于不同指标的稳健性检验

1.不同环境污染指标的稳健性检验

二氧化硫排放量自十一五时期就被列为约束性指标，地方政府有可能会加强该项污染治理而轻视非约束性污染物的治理[12]；此外，污染物的外溢性差异也会造成地方政府治理效果的不同。基于上述两点，选取未列入约束性指标且外溢性较弱的固体废物污染进行稳健性检验，以人均工业固体废物产生量(psol)表征环境污染程度。

表3报告了改变被解释变量之后的估计结果，核心解释变量系数符号显著性水平与表2一致，通过了稳健性检验。需要指出的是，表2与表3三种模型中环保支出系数的绝对值随着污染表征指标的变换而增大，即其对二氧化硫的弹性系数均小于对固体废物的，两相比较说明环保支出治理外溢性较弱的固体废物污染更有效率；财政分权与环保支出交互项系数的绝对值则变小，由0.362调整为0.291，即在同等提高财政分权度的情况下二氧化硫领域的治理效果将会改变的更显著，这一变化也证实了地方政府确实存在强化约束性污染物治理的行为。

表3 考虑不同环境污染指标的稳健性检验

续表(表3)

2.考虑不同财政分权指标的稳健性检验

为了进一步检验实证结果稳健性，将财政分权的衡量指标替换为支出分权指标，即fd=省本级人均预算内财政支出/全国人均预算内财政支出，表4的报告显示核心解释变量系数符号、显著性水平与表2一致，通过了稳健性检验。

表4 考虑不同财政分权指标的稳健性检验

估计结果显示，变更后的财政分权系数数值略有增大，显著性也明显提高，这意味着在支出指标下财政分权对环境质量的不利影响相对更强；财政分权与环保支出交互项的估计系数绝对值有所下降，即以支出角度的财政分权对环保支出环境治理效应的提升能力相对较弱。产生上述结果的根本原因在于两类指标反映的内容差异，支出指标在更大程度上衡量的是事权即地方政府的公共物品供给能力，在多目标的任务与发展激励下，相比于环境治理等非经济性公共物品，地方政府可能更为重视增长效应明显的基本建设投资[29]，环保支出的相对投入水平受到限制。而收入指标在更大程度上衡量的是地方政府的财权，反映了财政分权的收入效应，随着收入分权程度的提高，地方政府能够获得更多可用的财政资源，环保支出的绝对投入水平也会相应增高。

(三)内生性检验

环保支出与环境污染之间既存在支出增多污染减轻的理性逻辑，也存在污染越严重环保支出越多的现实可能，这种互为因果的关系将导致模型的内生性问题。虽然本期的环境污染可能会影响本期或者次期的环保支出，却无法对上一期产生影响；而上一期的环保支出会通过影响本期环保支出，进而对本期环境污染产生影响。基于上述认识，将环保支出滞后一期进行稳健性检验以有效克服模型内生性问题。表5报告了估计结果，核心解释变量均通过了检验。

表5 考虑内生性的稳健性检验

综合方程1和方程2的基准回归与稳健性检验结果，笔者认为财政分权下地方政府环保支出的环境治理效率得到很大程度的提高，反过来环保支出也能够在一定程度上缓解财政分权制度给环境质量带来的负外部性，即地方政府积极的作为能在一定程度上弥补制度的不足。结合财政分权对环境污染的直接效应来看，目前财政分权对环境质量的改善效果不理想，要想真正发挥出财政分权对环境治理的正向影响，地方政府还需要进一步增强对环境问题的重视，加大环保支出的投入力度。

五、进一步研究

地方政府的行为取向与当地的资源禀赋有很大关系，因此在探讨财政分权、环保支出和环境质量的关系时应充分考虑区域差异，另外地方政府的行为选择在同一地区也会存在异质性。因此，笔者进一步研究了不同区域及不同环保支出投入水平下，财政分权与地方政府环保支出对环境质量的影响。

(一)分区域检验

由于我国幅员辽阔，各地区的经济发展水平、环境污染状况等存在较大差异，财政分权和环保支出对环境质量的影响效应也可能存在区域性差异，因此笔者将全国样本划分为内陆地区和沿海地区，并设置了地区虚拟变量dum(如果本地区属于内陆地区，dum=1，反之dum=0)，表6报告了模型估计结果。

表6 分区域检验

模型1中报告了地区虚拟变量与环保支出交互项(dum×lnppro)的系数，用以检验环保支出对环境污染的治理效应的区域差异。实证结果显示，内陆地区和沿海地区环保支出的估计系数均显著为负，且前者估计系数的绝对值小于后者(内陆地区环保支出对二氧化硫排放量的弹性为-0.024，沿海地区环保支出对二氧化硫排放量的弹性为-0.162)，这表明内陆与沿海地区的环保支出均显著减轻了环境污染，但是前者的这种减轻效应小于后者。由模型2估计结果可以看到，地区虚拟变量与财政分权交互项(dum×fd)的估计系数并不显著，换而言之内陆地区与沿海地区财政分权对环境污染的直接影响效应并没有太大差别，财政分权总体上都未能对两地环境质量改善形成积极影响。

模型3考察的是财政分权与环保支出交互项对环境质量的影响是否存在区域差异，两类地区财政分权与环保支出交互项的估计系数均显著为负，与全国样本回归结果一致，这种结果的出现表明无论是在内陆地区还是在沿海地区，环保支出均能有效缓解财政分权带给环境质量的不利影响；财政分权均能显著增强环保支出的环境治理效应，即在财政分权的制度安排下，两地环保支出的投入程度都变得更加符合区内实际需要，环境治理公共物品的配置效率显著提高。但是，从财政分权与环保支出交互项估计系数的数值来看，内陆地区估计系数的绝对值小于沿海地区，这表明与内陆地区相比，沿海地区财政分权的治理提升效益、环保支出的制度缓解效果较内陆地区更强。

这种局面的形成既与经济实力有关也受地方政府能动性的影响，沿海地区与内陆地区相比经济资本更为雄厚，所处的发展阶段也更为高级，具备更好的条件缓和经济增长与环境之间的矛盾关系；另外，沿海地区保持着较高的对外开放程度，为了吸引更多优质外资企业、高新技术部门的入驻[30]，地方政府在提升地区内环境质量方面呈现出更加积极的意愿。随着财政自主程度的提升，沿海地区地方政府会投入更多的财政资金到环境保护领域，环保支出的投入水平会更高，即财政分权在更大程度上发挥了对环境治理的间接作用，而更多的环保支出也将更好地平衡财政分权对环境质量的负向效应。模型4同时报告了地区虚拟变量与3个主要解释变量交互项的系数估计结果，系数符号、显著性水平与模型1～3的一致性表明上述分析结论稳健。

(二)环保支出分样本检验

由分区域回归的分析结果可以发现，环保支出的投入水平在一定程度上受到经济发展阶段与地方政府能动性的限制。当前时期，较低的环保支出投入水平大多与较低的经济发展水平或者地方政府较低的环境治理积极性相关联，此种情形下财政自主度的提高可能并不会显著提升环境治理公共品的配置效率，甚至会减弱环保支出的环境治理效应；另一方面，惯性思维下环保支出对环境污染的预防效益较弱，多是在污染发生后对其进行治理[21]，因此较低投入水平的环保支出可能无法有效缓解财政分权带给环境质量的不利影响。

为此，以环保支出水平为标准对样本进行分类，考察在不同的环保支出投入水平下，财政分权与环保支出的交互效应是否存在异质性。具体做法是计算出研究样本的平均值，将大于样本均值与小于样本均值的分别划分为高、低环保支出两个子样本，并设置虚拟变量dumq，如果本地区属于高环保支出样本，dumq=1，反之则dumq=0，表7报告了模型的估计结果。

模型1报告了虚拟变量与环保支出交互项(dumq×lnppro)的系数估计结果，考察了环保支出对环境污染的治理效应在不同样本间的差异，不显著的估计系数意味着环保支出对环境污染的直接影响效应在高—低环保支出样本之间没有太大差别。

模型2考察的是在不同的环保支出投入水平下，财政分权对环境治理的间接效应以及环保支出对财政分权制度的弥补效应是否存在差异。由估计结果可以看到，高环保支出样本中财政分权与环保支出交互项的估计系数显著为负，而在低环保支出样本中这一交互项的估计系数符号为负但并不显著。上述结果的出现，一方面表明当环保支出处于较低的投入水平时，财政分权并不会明显扩大环保支出对环境质量的正向影响，只有在环保支出的提升到较高水平后，财政分权才会发挥出显著的污染治理增强效应，显现出其对环境治理的强力间接作用；另一方面也表明，较低投入水平的环保支出未能明显淡化财政分权对环境质量的不利影响，只有当环保支出的投入水平较高时，它才能有效平衡财政分权对环境质量的负向效应，弥补财政分权制度在环境治理上的不足。

综合全国样本与分样本的分析结果，笔者认为不管是从全国角度来看，还是分别从内陆地区与沿海地区角度来看，环保支出的投入水平可能都跨过了一个所谓的“拐点”，以致于它能够显著缓解财政分权对环境质量的不利影响，财政分权也能够有效发挥对环境治理的间接效应。

表7 环保支出分样本检验

六、研究结论与政策启示

在当前中央政府全面提升环境质量的决心下，厘清地方政府和环境治理的关系是非常重要的现实课题，而财政分权又是影响地方政府行为的关键因素。笔者在梳理文献的基础上提出了研究的理论假设，利用2007—2017年省级面板数据进行实证检验，得到了以下结论：全国范围的财政环保支出能够有效遏止环境污染，对环境质量的改善具有显著直接效应，财政分权总体上未能对环境质量形成积极影响；环保支出的环境治理效率随着财政分权程度的提高而越来越强，同时环保支出可以有效平衡财政分权对环境质量的负效应，即地方政府的积极作为可在一定程度上弥补制度的不足。这一结论在分地区回归结果中也得到了验证，而沿海地区财政分权的治理提升效益、环保支出的制度缓解效果较内陆地区更强。当环保支出的投入水平比较低时，财政分权并不会明显增强环保支出的环境治理效应，只有在环保支出提升到较高水平后，财政分权才会显著扩大环保支出对环境质量的正向作用；同样，较低投入水平的环保支出也不能明显缓解财政分权对环境质量的不利影响，只有在较高水平时它才能有效平衡财政分权在环境治理上的负向效应。

根据上述实证结果与结论，笔者提出以下政策建议：第一，优化政府政绩考核体系。政绩考核中需进一步提高环境质量权重，科学量化生态环境效果，明确环境治理达标约束性指标，夯实地方政府污染治理责任。同时，强化对地方官员的环境问责机制，明确环境问题责任主体，追究相关人员法律责任，进一步完善离任环境审计，加快落实环境保护失责终身追究制。还需充分发挥公众监督作用，建立健全环境保护听证会制度、环保社会组织参与机制等，将公众意见纳入环境保护考评中，保障考核结果的客观公正性。第二，细化财政分权制度。财权与事权匹配程度是影响地方政府财政支出偏好的重要因素，由于各地区所处发展阶段不同，应当充分考虑地区经济发展水平等方面的实际情况，以财权和事权相对等为原则，因地制宜地调整优化中央与地方财权事权关系。对于经济发展水平比较低的地区，可以适当减轻地方政府环境治理的支出责任，由上级或中央政府承担更多的环境治理公共物品供给，缓解此类地区政府财政压力，在更高层次上发挥财政分权对环境治理的提升作用。第三，加大环保领域的财政投入。响应中央精神压减行政经费支出，优化政府财政支出结构，提高财政环保支出绝对规模与相对规模，在更大程度上弥补财政分权在环境治理中的不足。同时，深入推进环保机构垂直管理改革，提高环保部门相对独立性，增强环保领域财力、物力、人力等资源投入的抗干扰能力。此外，充分发挥财政资金杠杆作用，通过税收减免、政府补贴等优惠政策引导更多社会资本进入环保领域，提高社会各阶层对环保产业关注度，助力经济与环境更高水平的耦合发展。