美国对伊朗与俄罗斯能源制裁对比分析

2022-10-12刘礼军

国际石油经济 2022年9期

刘礼军

( 中国石油天然气集团有限公司）

自2022年2月乌克兰危机爆发以来，美国对俄罗斯采取了一系列经济制裁措施，通过签发新的总统行政令、制裁指令等方式不断加强对俄罗斯的制裁力度。与其他国家的经济制裁不同，美国的经济制裁具有显著的域外管辖效力，不但限制美国主体，还限制第三国主体。美国以此为工具，通过其强大的军事力量、美元的支配地位、领先的科技水平、广大的国内市场以及与欧盟、英国、加拿大、日本等盟友的紧密协作，迫使其他国家“选边站队”，以达到从国际层面打击被制裁国家的目的。

通过观察美国的制裁项目可以发现，美国通常会打击被制裁国家的关键行业，以降低该国政府的财政收入，遏制该国经济发展。乌克兰危机爆发后，美国重点打击了俄罗斯各关键领域，尤其是能源行业。美国在2018年退出伊核协议后，重启了对伊朗的全面制裁，其中伊朗的能源行业也是其主要制裁领域。作为国际政治经济博弈的重要筹码，能源始终是经济制裁的重点。美国对两个国家能源行业的制裁措施既存在共性，也存在特殊性，笔者认为有必要通过对比美国对伊朗和俄罗斯与能源相关的制裁措施，探究针对俄罗斯的制裁升级的可能性与趋势，为中国企业涉俄交易提供风险防范思路。

1 美国对伊朗和俄罗斯的制裁历程

1.1 对伊制裁：全面制裁，短暂缓和

美国对伊朗的制裁由来已久，自1979年伊朗建立了反美的“伊斯兰神权政体”后，美国就开始了对伊朗的经济制裁[1]。此后数十年内，在对伊朗制裁项目下，美国先后出台多部法律、法规以及总统行政令，对涉伊朗交易实施了严格限制。美国对伊朗的制裁基于美伊关系的变化，在一定程度上显示了美伊关系起伏不定的状况[2]。

美国对伊朗的制裁大致可分为三个阶段：1）第一阶段为全面制裁阶段：2015年7月之前，美国通过《伊朗资产管制条例》（Iranian Assets Control Regulations）、《伊朗交易和制裁条例》（Iranian Transactions and Sanctions Regulations）以及《伊朗金融制裁条例》（Iranian Financial Sanctions Regulations）、《伊朗自由与反扩散法》（Iran Freedom and Counter Proliferation Act of 2012, IFCA）等，对伊朗实施了全面制裁，包括对伊朗实施全面禁运，以及对能源、运输、造船等行业的制裁。2）第二阶段为制裁缓和阶段：2015年7月至2018年5月，美国根据《与伊朗的联合全面行动计划》（Joint Comprehensive Plan of Action with Iran），主要解禁了针对伊朗的行业制裁，但全面禁运政策未有显著变化。3）第三阶段为制裁重启阶段：2018年5月至今，美国在退出伊核协议后，通过发布一系列行政令，重启了对伊朗的诸多制裁，尤其是对关键行业的制裁。

1.2 对俄制裁：定向打击，逐步升级

美国对俄罗斯的制裁始于2014年克里米亚事件。与对伊朗制裁不同，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）未对俄罗斯建立统一的制裁项目，而是将其分为两部分：乌克兰/俄罗斯相关制裁（Ukraine/Russia-Related Sanctions）以及俄罗斯有害外国活动制裁（Russian Harmful Foreign Activities Sanctions）。

1）乌克兰/俄罗斯相关制裁：2014年克里米亚事件后，美国先后发布第13660、13661、13662和13685号行政令，并签署《支持乌克兰自由法案》（Ukraine Freedom Support Act of 2014）及《支持乌克兰主权、完整、民主和经济稳定法案》（Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act of 2014），对俄罗斯实施经济制裁。2022年2月，随着乌克兰危机爆发，美国发布了第14065号行政令，实施与顿涅茨克和卢甘斯克地区相关的制裁。

2）俄罗斯有害外国活动制裁：2021年4月15日与2021年8月20日，美国分别发布针对俄罗斯干涉美国大选的第14024号行政令，以及针对俄罗斯能源管道出口制裁的第14039号行政令。2022年俄乌局势升级后，美国相继发布了第14066、14068、14071号行政令及相关指令。

2 美国对伊朗与俄罗斯能源制裁异同

2.1 行业层面的制裁

2.1.1 美国对伊朗能源行业制裁措施

早在1980年，美国就对伊朗实施了双向全面禁运政策。根据第12205号行政令，除特定情形外，禁止受美国管辖的实体从美国或从任何其他国家向伊朗及伊朗境内实体销售、供应或转移任何物项，不论该物项是否原产于美国①第12205号行政令第1-101条第(a)款。。根据第12211号行政令，除特定情形外，禁止直接或间接从伊朗向美国进口伊朗的货物或服务②第12211号行政令第1-102条第(a)款。。这两个行政令于1981年被第12283号行政令废除③第12283号行政令第1-101条。。

1987年10月30日，美国发布第12613号行政令，根据该行政令，除特定情形外，禁止伊朗原产的货物或服务进口至美国④第12613号行政令第1条。。但是该项禁令不适用于在第三国用伊朗原油提炼的石油产品⑤第12613号行政令第2条第(b)款。。1995年3月15日，美国发布第12957号行政令，禁止美国人订立或履行，或美国人批准其拥有或控制的实体订立或履行对位于伊朗的石油资源开发承担全面监督和管理责任的合同，或对位于伊朗的石油资源开发提供融资的合同，或为他人履行此类合同提供担保⑥第12957号行政令第1条第(a)-(b)款。。

1995年5月6日，美国通过第12959号行政令和第13059号行政令再次对伊朗施加双向全面禁运，此次行政令并未提及关于第三国提炼的石油产品的例外⑦第12959号行政令第1条第(a)-(b)款；第13059号行政令第1-2条。，仅申明原行政令下的通用许可依旧有效。

2012年《伊朗自由与反扩散法》规定了针对能源、运输、造船等行业的制裁措施，与美国后续重启制裁后的制裁措施高度相似。该法案对能源行业的制裁规定也是当前美国对伊朗能源行业制裁规定的雏形。

2018年8月6日，美国发布第13846号行政令，重启了对伊朗关键行业的制裁，包括能源行业。当前美国对伊朗能源行业的制裁措施主要包括以下几方面。

1）授权对以下实体实施资产冻结制裁⑧第13846号行政令第1条。：a）在2018年11月5日或之后，向伊朗国家石油公司（NIOC）等实体提供实质性协助、资助，或提供经济、物质或技术支持，或向其提供货物或服务；b）属于伊朗能源、运输或造船行业；在伊朗经营港口或在明知情况下为前述实体提供重大经济、物质或技术等支持，或提供货物或服务。

2）授权对在明知情况下实施下列“重大交易”或为其提供便利的外国金融机构实施代理或通汇账户制裁（“CAPTA制裁”）⑨第13846号行政令第2条。：a）除特定情形外，与被列入特别指定国民清单（SDN）实体的交易；b）除特定情形外，与伊朗国家石油公司的交易；c）在2018年11月5日或之后，购买、获得、销售、运输或营销伊朗的石油或石油产品；d）在2018年11月5日或之后，购买、获得、销售、运输或营销伊朗的石化产品。

但是，此处第a）到c）项制裁措施的实施存在前提条件，需要总统确定伊朗以外的国家有足够的石油和石油产品供应。

3）授权对进行下列交易的实体实施菜单式（Menu-based）制裁⑩第13846号行政令第3条。：a）在2018年11月5日或之后，在明知情况下参与购买、获得、销售、运输或营销伊朗的石油或石油产品的重大交易；b）在2018年11月5日或之后，在明知情况下参与购买、获得、销售、运输或营销伊朗的石化产品的重大交易；c）前述实体的承继者、所有或控制者、受其所有或控制者。

同样，上述制裁措施的实施存在前提条件，需要总统确定伊朗以外的国家有足够的石油和石油产品供应。

2.1.2 美国对俄罗斯能源行业制裁措施

美国对俄罗斯能源行业的制裁始于2014年3月20日发布的第13662号行政令，该行政令授权对在俄罗斯特定行业内经营的实体实施制裁。随后美国财政部海外资产控制办公室发布决定（Determinations），认定能源行业属于特定行业之一。值得关注的是，海外资产控制办公室并未直接依据行政令对能源行业实体实施资产冻结制裁，而是通过发布指令（Directive)，对俄罗斯能源行业的诸多实体实施了限制（例如融资限制、供应限制）⑪第13662号行政令项下指令2和4。。

随后，2014年12月19日，美国通过第13685号行政令对克里米亚地区实施了双向贸易禁运。2022年2月21日，美国通过第14065号行政令对顿涅茨克和卢甘斯克地区实施了双向贸易禁运。截至2022年8月21日，美国对俄罗斯的贸易禁运仅限于特定地区。

除此之外，2017年，美国通过了《通过制裁反击美国对手法案》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA），该法案对俄罗斯能源行业实施了一系列限制，例如：1）限制非美国人明知但仍为俄罗斯原油项目提供重大投资，其中“俄罗斯原油项目”特指俄罗斯境内深海、北极近海及页岩石油开发项目⑫《通过制裁反击美国对手法案》第225条。；2）限制非美国人明知但仍参与帮助俄罗斯加强其建设能源运输管道能力的特定活动⑬《通过制裁反击美国对手法案》第232节。。

2022年3月8日，美国发布第14066号行政令，禁止向美国进口下列原产于俄罗斯的产品：原油；石油；石油燃料、油及其蒸馏产物；液化天然气；煤炭；煤炭产品⑭第14066号行政令第1条第(a)款。。

与对伊朗制裁不同，美国对俄罗斯能源行业的制裁并非全面制裁，而是依据相关行政令的制裁措施对相关交易进行限制和禁止，重点在于对受制裁主体的限制。通过对比上述制裁措施，可以发现，美国对俄罗斯能源行业的制裁重在打击其未来发展能力，而未对现有能源产品买卖进行过多限制。

2.2 个体层面的制裁

2.2.1 现有制裁清单类型

美国海外资产控制办公室通过多种类型的制裁清单，对受制裁的特定个人和实体实施限制措施，不同清单的效力有所不同。当前涉及伊朗和俄罗斯的制裁清单主要包括以下几类。

1）特别指定国民清单（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List）：该清单是制裁效力最强的清单。对于被制裁的个人和实体，其在美国境内的一切资产和资产利益都将受到冻结，美国个人和实体被禁止与其进行任何形式的交易。除了美国个人和实体受到限制，非美国个人和实体也受到限制。非美国个人和实体如与该清单实体进行涉及美国连接点的交易，或与该清单实体进行“重大交易”或为其提供“实质性协助”，同样可能受到处罚或面临制裁。

2）外国制裁逃避者清单（Foreign Sanctions Evaders List）：该清单包含了违反、试图违反、共谋违反或导致违反美国对叙利亚或伊朗制裁的外国个人和实体，以及为或代表受美国制裁的实体促成欺骗性交易的外国个人和实体。根据清单限制，禁止美国人或在美国境内进行涉及该清单主体的交易。

3）行业制裁识别清单（Sectoral Sanctions Identifications List）：该清单是对俄罗斯制裁项下的行业制裁清单，截至目前，大量俄罗斯国防、金融与能源行业的实体被列入了该清单。对于该清单实体，美国人或在美国境内不得提供：a）超过特定期限的债权融资；b）股权融资，或为该融资交易提供资金、服务，或参与该债权和股权的交易。同时，美国人或在美国境内不得提供任何产品、服务或技术，以支持俄罗斯深水、北极近海及页岩油开采项目。上述限制范围也包括特定的该清单实体在任何地方（不仅限于俄罗斯）拥有33%及以上财产权益、或具有多数投票权的可能产出原油的项目。该清单对非美国人也存在限制，如果非美国人以欺骗形式（deceptive）实质性地参与或促成与该清单实体的“重大交易”，也可能面临制裁。

4）非特别指定国民伊朗制裁法清单（Non-SDN Iranian Sanctions Act List，即“NS-ISA清单”）：该清单是为执行《1996年伊朗制裁法案》（Iran Sanctions Act of 1996）第6条项下的制裁措施而设立的。当前，该清单内的实体均已被移除，部分被列入了特别指定国民清单（例如珠海振戎公司），该清单已无实际效力。

5）菜单式制裁清单（Non-SDN Menu-Based Sanctions List，即“NS-MBS清单”）：该清单是非冻结制裁清单，该清单内的实体受到的制裁措施需要根据其被列入的法律依据而定，通常包括限制融资等。

6）受代理行账户或通汇账户制裁的外国金融机构清单（List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions）：该清单脱胎于对伊朗制裁项下的561条款清单（the Part 561 List），旨在对特定外国金融机构实施制裁。该清单上的外国金融机构将被禁止在美国开设或维持代理行账户（Correspondent Account）或通汇账户（Payable-Through Account），或被施加更严格的前提条件。

2.2.2 伊朗与俄罗斯个人与实体被列入制裁清单情况对比

根据对比可见，特别指定国民清单是伊朗和俄罗斯主体面临的主要制裁形式。仅就特别指定国民清单的主体而言，俄罗斯主体的数量已远超伊朗。就其他制裁清单而言，伊朗实体被制裁清单制裁的实践与俄罗斯相比也较少，部分清单形同虚设（见表1）。

表1 伊朗与俄罗斯个人与实体被列入制裁清单情况对比

虽然大量俄罗斯实体被列入了制裁清单，但就能源行业实体而言，俄罗斯能源行业前六大油气公司均未被列入特别指定国民清单⑮Rosneft的一个子公司Rosneft Trading（涉及委内瑞拉制裁）被列入了特别指定国民（SDN）清单。，俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）和俄罗斯天然气工业石油公司（Gazprom Neft）被列入行业制裁识别清单及菜单式制裁清单，其他几个公司仅被列入行业制裁识别清单。但是，俄罗斯石油公司（Rosneft）的一个子公司Rosneft Trading（涉及对委内瑞拉制裁）以及俄罗斯天然气工业股份公司的子公司“北溪-2”天然气管道项目的运营商Nord Stream 2AG被列入了特别指定国民清单。这再次体现美国并非想要切断与俄罗斯油气公司的所有交易（若被列入特别指定国民清单，则美国实体与非美国实体均不得与之交易），重点在于打击俄罗斯油气行业的未来发展能力。同时，美国海外资产控制办公室针对俄罗斯特定实体的与能源相关交易存在通用许可。根据通用许可第8c号，在2022年12月5日之前，针对特定被列入制裁清单的银行⑯包括State Corporation Bank for Development and Foreign Economic Affairs Vnesheconombank、Public Joint Stock Company Bank Financial Corporation Otkritie、Sovcombank Open Joint Stock Company、Public Joint Stock Company Sberbank of Russia、VTB Bank Public Joint Stock Company、Joint Stock Company Alfa-Bank，以及前述银行直接或间接、单独或累计持有50%以上权益的实体；the Central Bank of the Russian Federation。，允许其进行与能源相关的交易。

3 次级制裁法律依据及实践

美国制裁措施根据制裁效果可以分为初级制裁（Primary sanctions）和次级制裁（Secondary sanctions）。对于初级制裁而言，只有交易存在美国连接点时，美国政府才会主张管辖权。最常见的美国连接点包括：1）美国人；2）美国金融体系；3）美国商品、技术或服务。次级制裁则无需交易存在此类连接点，从而能够影响完全发生在美国管辖范围之外的非美国人的活动。美国对伊朗和俄罗斯的能源制裁均具有显著的次级制裁效力。

3.1 美国对伊朗制裁项下的次级制裁效力

美国对伊制裁始于初级制裁且未曾间断，在加入伊核协议后绝大多数次级制裁曾被取消，退出伊核协议之后再次启动并得到了强化[3]。在对伊朗制裁项目下，次级制裁效力的法律依据主要来自两部分。

1）“实质性协助”：如前述，第13846号等行政令中包含对实质性协助的规定，例如授权对向伊朗国家石油公司（NIOC）、属于伊朗能源、运输或造船行业的实体提供实质性协助、资助，或提供经济、物质或技术支持，或向其提供货物或服务的实体实施制裁，此类实体不局限于美国实体。

2）“重大交易”：如前述，第13846号行政令授权对一系列与能源相关的“重大交易”实施制裁，对相关实体实施“代理账户或通汇账户”制裁或菜单式制裁，同样不局限于美国实体。

3.2 美国对俄罗斯制裁项下的次级制裁效力

在对俄罗斯制裁项目下，次级制裁效力的法律依据同样来自两部分。

1）“实质性协助”：第14024、14065、13685、13662、13660号行政令中均有对实质性协助的规定，授权对为下列活动或实体提供实质性协助、资助，或提供经济、物质或技术支持，或提供商品或服务的实体实施制裁：受行政令禁止的任何活动；其财产和财产权益根据行政令被冻结的任何人。

2）《通过制裁反击美国对手法案》第228条：如果总统确定外国人在知情的情况下采取以下行为，总统应对该外国人实施制裁：a）实质性违反（materially violate）、企图违反、共谋违反或导致违反任何根据涉及的行政令、本法案或《2014年乌克兰自由支持法案》发布的任何许可证、命令、规定或禁令；b）为或代表以下实体促成重大交易（significant transaction），包括欺骗性或结构性交易：受美国对俄罗斯制裁的任何实体；前项所述个人的子女、配偶、父母或兄弟姐妹。

3.3 美国对伊朗与俄罗斯次级制裁实践对比

尽管在规定层面，对伊朗与俄罗斯的制裁规定均具有显著的次级制裁效力，但在实践层面，对伊朗次级制裁相关案例的数量远超俄罗斯。

截至目前，已有多个中国实体因对伊朗能源相关制裁规定而被施加次级制裁。例如，2019年7月22日，珠海振戎公司因被认定明知仍参与了从伊朗购买和获得原油的重大交易而被列入特别指定国民清单，一同被列入该清单的还有其法人代表李右民[4]。2019年9月25日，美国财政部海外资产控制办公室将大连中远海运油品运输有限公司、大连中远海运油运船员船舶管理有限公司等5家中国企业及相应高级管理人员列入特别指定国民清单[5]，原因同样是其参与采购、销售、运输伊朗石油或石化产品的重大交易。2020年1月23日，美国财政部海外资产控制办公室将山东齐旺达集团石油化工有限公司及法定代表人王志清等中国主体列入特别指定国民清单，原因在于该等企业为伊朗出口石油和石化产品提供便利[6]。除了中国实体，阿联酋实体也是对伊朗制裁项目下次级制裁的主要对象，海外资产控制办公室多次对协助伊朗石油销售至东亚的制裁规避网络实施制裁，其中较多实体为阿联酋实体。例如，2022年6月16日，海外资产控制办公室制裁了伊朗石化生产商及其在中国和阿联酋的幌子公司，该网络协助伊朗被列入特别指定国民清单的众祥石化有限公司（Triliance）等公司规避制裁，向中国和东亚其他地区的客户销售伊朗的石化产品[7]。

自对俄罗斯制裁升级以来，目前尚未有中国实体因违反对俄罗斯制裁项目而面临次级制裁。囿于时间因素或其他政治经济因素考量，目前对俄罗斯制裁项目的次级制裁实践较少。

4 近期国际因素对制裁的影响

自乌克兰危机爆发，美国对俄罗斯实施多项制裁以来，欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、日本等纷纷响应，宣布对俄罗斯实施制裁。各国的制裁措施具有相似性以及协同性，美国在采取制裁措施时，也会结合政治、经济、自身能源储备等因素进行综合考虑。

4.1 欧盟对俄罗斯能源的制裁与依赖

在对俄罗斯能源行业进行制裁方面，美国与欧盟的利益存在差异。此前欧盟针对伊朗制裁，并没有追随美国的步伐，反而推出了反制措施[8]。基于欧盟对俄罗斯天然气的高度依赖，考虑对到全球能源交易的影响，2022年2月乌克兰危机爆发之初，美国未对俄罗斯能源行业实施严厉打击。如前述，虽然俄罗斯前几大能源公司均受到了不同程度的限制，但均未被列入特别指定国民清单，暂不影响欧盟对俄罗斯能源的采购。

随后，欧盟自发对俄罗斯能源实施了制裁措施，包括禁止欧盟主体与特定俄罗斯国有企业进行交易（包括几大俄罗斯能源公司——俄罗斯石油公司、俄罗斯石油管道运输公司、俄罗斯天然气工业石油公司）⑰Council Regulation (EU) No 833/2014第5aa条。，但如果该交易是将能源（包括天然气、石油等）运输到欧盟境内所必需的，则可以进行。同时，欧盟禁止直接或者间接采购、进口或转移俄罗斯原产或者自俄罗斯出口的特定原油或者石油产品⑱Council Regulation (EU) No 833/2014第3m条。。近期，欧盟放宽了对俄罗斯石油贸易的限制，欧盟实体可以和前述被制裁的俄罗斯国有企业针对俄罗斯石油产品进行向第三国出口的转口贸易，虽然保险等金融服务依旧被禁止，但在一定程度上表明了欧盟对俄罗斯能源制裁的缓和。

此外，2022年7月11日，加拿大政府宣布将发布制裁豁免规则，并将维修后的涡轮机还给德国用于“北溪-1”管道，从而帮助德国从俄罗斯进口天然气。美国国务院发言人内德·普赖斯（Ned Price）表示该行为有利于欧洲填补能源短缺，对其表示支持[9]。因此，在欧盟全面拥有俄罗斯天然气替代选择之前，美国升级对俄罗斯实施能源制裁的可能性较低。

4.2 美伊就伊核协议谈判的进展

自拜登政府上任以来，美国就重返伊核协议与伊朗开始了多轮谈判。美国对伊朗制裁措施的调整是伊核协议谈判能否顺利进行的重要因素。自乌克兰危机爆发以来，为缓和对俄制裁带来的全球能源价格波动，美国加快了推进美伊两国恢复履约的进程。俄罗斯作为伊核协议成员国之一，美国对俄制裁也成为伊核协议谈判的一个重要影响因素。2022年3月，据相关报道，拜登政府的两名高级官员表示，关于美国重返伊核协议的谈判已进入最后阶段，俄罗斯就解除乌克兰相关制裁的要求做出了让步（根据当时的报道），这表明伊核协议可能很快得到恢复[10]。但之后不久，据伊朗报道，美伊为恢复伊核协议的会谈在卡塔尔结束，没有取得任何突破[11]。

虽然拜登政府决定开启新一轮谈判，但2022年8月，消息称谈判并不顺利，伊朗目前拒绝接受美国和欧盟提供的协议，有关专家称谈判成功的几率低于35%[12]。此外，在拜登政府决定继续与伊朗进行伊核协议谈判之后，美国众议院外交事务委员会领导人迈克尔·麦考尔（Michael McCaul）发表声明，表示美国不应继续进行谈判，认为谈判结果将不尽如人意[13]。美国前国家安全顾问约翰·博尔顿（John Bolton）也对谈判进行了抨击[14]。美国重返伊核协议，并放宽对伊朗制裁，依旧面临重重阻碍。

4.3 美国对委内瑞拉石油制裁的放宽

美国对俄罗斯能源的制裁，同样驱使美国重新审视对委内瑞拉的制裁。在对俄罗斯制裁升级之后，美国对委内瑞拉能源相关制裁稍有放宽。2022年5月，报道称美国将允许仍在委内瑞拉运营的欧洲公司立即将更多石油转运到欧洲，同时允许跨国能源公司雪佛龙就恢复在委内瑞拉的运营进行谈判[15]。2022年6月，报道称意大利的埃尼公司和西班牙的雷普索尔公司最早可以在7月将委内瑞拉的石油运往欧洲。据悉，这些石油必须运往欧洲，不能被转售至其他地方[16]。目前暂无进一步动向。美国对委内瑞拉的能源政策是否会进一步放松，进而对俄罗斯制裁升级提供基础，依旧有待观察。

5 美国对俄罗斯制裁升级的可能性

5.1 将对俄罗斯制裁上升至国别制裁

美国目前共有38个制裁项目，包括针对特定国家/地区的国别类制裁项目（例如对伊朗制裁项目）、与特定国家/地区特定主题相关的制裁项目（即因该国情势而实施的制裁，而非制裁该国/地区本身，例如对中国军事企业制裁项目），以及其他的专项主题类制裁（例如对跨国犯罪组织制裁项目）。

如前所述，美国目前对俄罗斯的制裁项目应属于第二类，制裁基于乌克兰局势，以及相关美国认定为对其国家安全不利的“有害活动”。与对伊朗制裁相比，美国对俄罗斯的贸易禁运仅限于特定种类（例如能源、奢侈品等），并未如对伊朗一般实施全面的双向贸易禁运。如果制裁进一步升级，美国可能会将目前对俄罗斯实施的第二类制裁调高至第一类国别制裁，全面打击俄罗斯。

但是，俄罗斯与伊朗的国际地位不同，由于美国需要在对俄及欧盟的关系中寻求动态平衡，加大力度打击俄罗斯（特别是欧盟追随一并打击）势必会提升欧盟的整体影响力，因此，即使美国对俄罗斯实施国别制裁，但上升至与古巴、伊朗、叙利亚一样的全面制裁（comprehensive sanction）的可能性也不高。

5.2 扩大对俄罗斯能源行业制裁的范围

目前，美国针对俄罗斯的能源行业制裁并非全面制裁，针对俄罗斯能源行业的制裁集中在针对能源行业受制裁主体的限制。若制裁进一步升级，美国可能会借鉴对伊朗层层加码的制裁方式，对俄罗斯能源行业扩大制裁（或实施新的制裁），对参与从俄罗斯购买、收购、销售、运输或营销石油、石油产品或石化产品重大交易的实体实施菜单式制裁。

但是，目前美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）已提出价格上限（price cap）的想法，即如果买家同意支付低于市场价的价格，其可以继续使用俄罗斯原油。该政策仍在制定中，美国政府也试图就这一做法说服欧洲盟友，并保证俄罗斯不会直接停止供应。因此，即使美国扩大对俄罗斯的能源制裁，对其实施与伊朗完全一致的全面能源制裁的可能性也较低。

5.3 加强次级制裁实践与对规避行为的追踪力度

如前述，截至目前，已有大量阿联酋和中国实体因从事伊朗石油相关交易，而被列入特别指定国民清单。虽然自乌克兰危机爆发以来，暂无中国内地企业因为涉俄次级制裁而被美国列入特别指定国民清单等制裁清单，但基于对伊朗制裁项目的经验，不排除美国后续实施次级制裁的可能性。

而且，在对伊朗与俄罗斯制裁项目中，美国均表达了其对规避行为的重视。在对伊朗制裁项目下，美国相继发布了《应对非法航运和规避制裁行为的指导意见》（Guidance to Address Illicit Shipping and Sanctions Evasion Practices）、《关于利用交易所和贸易公司规避美国对伊朗的经济制裁的指导意见》（Advisory on the Use of Exchange Houses and Trading Companies to Evade U.S. Economic Sanctions Against Iran）等，对规避进行着重关注。2022年3月7日，美国财政部下属美国金融犯罪执法网络局（FinCEN）针对潜在的对俄罗斯制裁规避行为，也发布了风险提示[17]，以帮助金融机构识别规避行为。因此，不排除后续美国加大对制裁规避的审查力度。

5.4 以出口管制升级辅助经济制裁

自乌克兰危机爆发后，除了经济制裁，美国在出口管制层面也有所行动，通过修改《出口管制条例》（EAR），全面升级了对俄罗斯的出口管制。例如，扩大了出口/再出口至俄罗斯（以及白俄罗斯）需要许可证的物项范围，新增了针对俄罗斯及俄罗斯军事最终用户的“外国直接产品”规则（FDP Rule），限制许可证例外的适用，以及对于绝大部分的许可证申请适用否决政策[18]。其中包含了对用于能源开采等物项的限制。通过以上措施，美国综合出口管制和经济制裁的手段，对俄罗斯实施严厉打击。

美国商务部工业和安全局（BIS）会通过出口管制措施落实海外资产控制办公室的制裁政策。当前美国将伊朗归入《国家/地区组别》（Country Group）中最严厉的E组，属于全面禁运国家，俄罗斯位于次严厉的D组。虽然美国将俄罗斯升级为全面制裁国家的可能性较低，但如果形势进一步恶化，美国有可能会先从出口管制入手，继续修改《出口管制条例》，调整对俄罗斯的管制组别及受限物项范围，施加更加严苛的出口管制要求。