基于成本核算的政府绩效评价指标体系构建与应用

唐 洋，王佳瑞，胡 晴

(南华大学 经济管理与法学学院，湖南 衡阳 421001)

政府部门作为提供社会公共服务的主体，其工作绩效水平影响着国家治理体系和治理能力的现代化程度，评价政府绩效不仅要关注政府活动取得的效果，还要重视政府为此投入的成本[1]。行政成本过高会加重政府的财政负担，影响政府形象。《中国政府绩效管理年鉴》中指出，许多国家的各级政府部门都将政府绩效管理作为提升公共服务质量的手段，推动服务型政府建设。通过长期的探索与实践，我国逐渐形成了政府绩效管理的甘肃模式、深圳模式、杭州模式和青岛模式，但囿于评价模式与技术路线不成熟以及评价数据源问题，无法形成广域的地方政府综合绩效评价报告。近年我国政府的各项工作报告都强调了要降低行政成本，可见控制政府行政成本是我国政府改革和社会发展的需要。党的十八届三中全会提出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，而设置成本等绩效目标，可以更加精准地衡量政府整体运行效率、核心业务实施效果、政策和项目预算资金使用情况。2018年政府出台了全面实施预算绩效管理的文件，要求各级政府建立健全定量和定性相结合的绩效预算评价指标体系，这标志着我国绩效改革迈入发展新阶段。构建基于成本核算的政府绩效评价体系是提高公共资源利用效率的现实要求，其作用不仅表现在为绩效预算的编制和实施提供必要的成本信息，给予政府绩效测量必要的数据支撑，还有助于提高政府行政效率、公共服务水平，从而实现国家治理能力的现代化[2]。

一 文献回顾

20世纪后期，为提高政府行政能力并解决政府赤字问题，西方国家在经历多次行政管理改革后，将政府行政绩效与资源配置相结合，有效解决了财政资金浪费的问题。随着政府对绩效评价工作的日益重视，国内学者对政府绩效评价指标和考核内容的研究不断深入，主要从以下三个方面展开：

第一，关于政府绩效评价相关理论的研究。林琳认为政府绩效评价是指在科学的指导下，对政府工作的工作效率、质量及人民的满意度等进行一定的评价[3]。魏红征指出政府绩效评价主要研究的是政府与公民的外部关系，目的是为了提高政府的公信力[4]。James R E认为政府绩效评价工作应学习企业在实施绩效管理过程中的成功经验，细化政府绩效评价工作考核范畴，以提高政府工作人员的积极性[5]。

第二，关于政府绩效评价指标的确定。伍海峰认为政府绩效评价指标体系是一个涉及政治、经济、社会、文化、生态等方面互相协调、互相作用的一个完整科学的评价体系[6]。刘用铨认为对政府绩效进行评价的关键指标在于成本的有效性，并以此提出政府组织投入-产出模型[7]。赵爱英等人从构建政府成本会计核算体系的目的出发，指出成本核算与绩效评价能共同促进预算绩效的编制，侧面印证了成本核算在政府绩效评价中的重要性[8]。Laurence和Robbie在政府绩效考核指标体系中加入了顾客满意度这一服务型指标，并且建立了关于满意度的评测模型[9]。

第三，关于政府绩效评价方法的研究。姜宏青等指出传统评价方法(主要指3E评价法、平衡计分卡法和标杆管理法)由于缺乏工具理性之于绩效水平精准评价的优势，在实务中存在定量或定性误区，使得建立定性分析与定量方法相结合的绩效评价模型成为必行之策[10]。陆相林和赵宁基于平衡计分卡方法构建指标体系，保证了各指标的科学性、全面性，突出了评价方法的可操作性和可比性[11]。

综上所述，我国现行的政府绩效工作存在理论研究滞后于实践的问题，绩效考核结果的导向性不强，尤以政府成本的投入效益与隐性成本等指标较少受到关注[12]。并且在地方政府绩效评价指标选取方面存在指标冗杂、主观赋值权重、绩效评价指标不可衡量等问题，难以对我国地方政府绩效进行客观评价。

二 基于成本核算的政府绩效评价指标体系构建与说明

政府绩效评价是运用特定的评价工具，对一定时期内政府的工作效益进行客观评价的过程。本文从成本核算的视角出发，采用层次分析法，构建较为全面、系统、层次化的绩效评价体系。

(一)政府绩效评价指标体系构建的基本要素

1.评价目标

政府进行绩效评价工作应遵循一定的价值导向，以努力建成为服务型政府为目标，不断提升自身公信力和执行力。政府绩效评价目标不仅要涵盖社会效益、环境效益等管理效益指标，还要包括各种形式的成本投入以及产出，关注公共资源耗用情况，使得政府绩效评价工作能够促进政府履行职能、提高政府行政效率并确定政府未来的目标及行动计划等[13]。

2.评价主体

可是，我怎么开口向林老板提出辞工呢？凭心而论，我现在工作稳定，工资不低，地位也不错，而且我对大发厂是有感情的。然而我对我们林老板却是没什么感情的，这也不是一言两语一两件事能说清的。林老板给我总的感觉就是一个暴发户类的无良老板，比如没日没夜的加班，没完没了的罚款，没头没脑的辱骂，没心没肺的抢单……反正我觉得林老板为了牟取暴利可以不择手段，可以昧着良心，是个利欲熏心的人。我这个人实在，看到不合理的事情就不舒服。林老板做事总是让我不舒服，我就觉得干得挺没意思的。

评价主体的廉政意识是保证政府绩效评价结果公平客观的有效支撑。政府应通过建立独立的绩效评价工作领导小组、引入第三方专业评价组织、聘请绩效评价方面的专家学者参与政府绩效评价等方式引入多元化的绩效评价主体。注重对小组成员进行绩效管理理论与操作的培训，坚持结果反馈与改进工作相统一的原则，规范权力运行，促进地方政府各项工作任务落实到位[14]。

3.评价程序

政府绩效评价坚持日常考核与年度集中考核并重的原则，科学设计考核程序，具体包括四部分：一是前期准备工作。评价主体根据各部门上报的重点工作，确定绩效考核范围。二是开展绩效评价。分发调查问卷收集数据，对信息反馈实施机构进行总体评价。三是报告形成阶段。经过多层数据分析，并参考外部评价情况，根据相关反馈信息，最后形成正式的绩效评价报告。四是报告建档、问题解决阶段。对已形成的政府绩效评价正式报告进行存档、严格保管，根据绩效评价制度及时奖惩，持续提升并改进政府工作。

(二)构建基于成本核算的政府绩效评价体系

基于政府“使命—职能—业绩”的内在逻辑，从经济发展、社会管理、资源环境、教育科技、成本管理、公共服务六个方面来构建政府绩效评价指标体系，以期对政府工作作出客观评价[15]。

1.政府绩效评价指标初选

本文基于成本核算设计的政府绩效评价指标体系，是在结合学者们对政府绩效评价指标设计和测度政府行政成本的研究成果基础上，遵循全面性、系统性原则，初步拟定了政府绩效评价一级指标6个，二级指标65个，具体见表1。

表1 政府绩效评价指标初选表

2.政府绩效评价指标的二次筛选

首次选取的评价指标虽然较为全面，但存在指标交叉和重复的现象且难以突出重点。为保证政府绩效评价指标的合理性，我们首先按照表1中的指标设计调查问卷，分别发放给多位政府绩效评价人员和学术界相关领域的专家，借助他们的管理经验和知识储备，全面、分层次地优选出基于成本核算的政府绩效评价指标[16]。其次对问卷结果进行统计分析和筛选，剔除指标间的重叠或交叉，最终确定6个一级指标，38个二级指标。

表2 筛选后的经济发展评价指标

(2)“社会管理”指标。选取“社会保障与就业支出占财政支出比、城镇新增就业人数、城乡居民恩格尔系数、城乡居民医疗保险参保人数、城乡居民养老保险参保人数”五个指标来评价政府的社会管理能力，见表3。

表3 筛选后的社会管理评价指标

(3)“资源环境”指标。选取“环保支出占财政支出的比重、森林覆盖率、污水处理率、城市空气优良率、工业固体废弃物综合利用率、SO2排放量”六个指标来反映政府保护资源环境的工作强度与结果，见表4。

表4 筛选后的资源环境评价指标

(4)“教育科技”指标。选取“教育经费占财政支出比重、普通高等学校在校学生数、普通中学在校学生人数、科技支出占财政支出比重、高新技术产业增加值、有效发明专利数”六个指标来评价政府推动教育事业发展的工作绩效和政府在科技创新方面投入的财政资金的效果，见表5。

表5 筛选后的教育科技评价指标

(5)“成本管理”指标。选取“一般公共预算支出、行政成本总额、政府债务总额、行政成本占GDP比重、三公经费控制率、工资福利支出占财政支出比重、集中采购支出节约率”七个二级指标构成成本管理指标[17-18]，见表6。

表6 筛选后的成本管理评价指标

(6)“公共服务”指标。选取“一般公共服务支出占财政支出的比重、卫生机构床位数、人均城市道路面积、燃气普及率、用水普及率、公众满意度”六个指标来评价政府公共服务能力，见表7。

表7 筛选后的公共服务评价指标

(三)政府绩效评价指标体系中指标权重的确定

为了获得科学合理的绩效评价结果，需要运用科学的方法确定各评价指标权重，本文采用层次分析方法。首先，构建判断矩阵，根据已确定的政府绩效评价指标，将这些评价指标设置成调查问卷发放给政府部门工作人员和学术界相关领域的专家，并让他们对各指标的相对重要程度进行判断，再将专家们对各类指标的评分进行收集和汇总，得出评价矩阵。其次，计算各指标权重。本文通过软件运算快速得出判断矩阵的特征向量，并对其进行归一化处理，进而得出最大特征值。最后，进行一致性检验。模型成功的关键在于权重的设置，这需要利用软件对一致性指标、随机一致性指标和一致性比率进行一致性验证，确定所得到的权重是否合理。计算分析政府评价指标权重，见表8。评分标准则是在听取专家意见的基础上，参照中共湖南省委办公厅印发的《2017年湖南省绩效评估实施方案》具体制定的。

表8 基于成本核算的地方政府绩效评价指标体系

三 政府绩效评价指标体系在H市的应用

(一)H市简介

H市作为省域副中心城市，被定位为国家承接产业转移示范区以及全国加工贸易重点承接地。H市是国家生态文明先行示范区、国家服务业综合配套改革试点城市。近年来H市不断健全政府绩效评价工作制度，明确相应部门、岗位及相关工作人员的分工与职责，并对其进行考核和奖惩，为科学评价政府工作提供了有效的保障。对H市政府进行实地调查得知，其绩效评价工作仍存在重结果轻管理的问题，故本文在结合H市绩效评价工作现状基础上，提出基于成本核算的政府绩效评价体系，促进H市加快建立现代财政制度。

(二)H市政府绩效评价结果分析

本文设计的政府绩效评价得分的总分为100分，我们通过上述的评分标准得到相应二级指标的分数，再乘以各指标权重得出二级指标的加权得分，然后对六大指标各年合计分数分别加总得到H市2017—2019年的政府绩效评价综合得分。按照政府绩效评价的五个等级：优秀(90—100)、良好(80—90)、中等(70—80)、及格(60—70)和不及格(<60)，最终得出该政府绩效评价等级。六大指标具体的评价分数见表9—表15。

由表9可知，H市经济发展水平总体呈上升趋势。在经济总量方面，H市地区生产总值、一般公共预算收入、规模以上工业增加值在总体上有所增加，增长趋势明显，而社会消费品零售总额在2018年有所波动，但波动幅度较小；在经济发展结构方面，规模以上工业增加值增速不断提高。在经济发展效果方面，城乡居民生活质量不断改善、城市化水平不断提高，经济发展效果良好。从这三个方面来看，H市的经济发展质量较高。

表9 经济发展指标评分表

由表10可知，政府稳步推进养老保险制度改革，不断完善医疗保障体系，城乡居民医疗保险和养老保险参保人数不断增加，H市在社会保障与促进就业方面的支出逐年增加[19]。从城镇新增就业人数和城乡居民恩格尔系数来看，H市居民的就业和生活得到改善，城乡居民恩格尔系数从2017年的31.5%下降到2019年的29.62%，说明居民生活水平不断提高。

表10 社会管理指标评分表

由表11可知，H市政府近三年来在节约资源和保护环境方面的工作成效显著。市财政对环保上的投入逐年增加，环境效益指标改善明显，其中森林覆盖率由2017年的47.10%增加到2019年的48.24%。从近三年H市的城市空气优良率指标和SO2排放量指标综合得分可以看出城市空气质量得到持续改善，有害气体排放量逐渐降低，且工业固体废弃物综合利用程度整体较高，说明工业技术较为先进，减少了资源的浪费[20]。

表11 资源环境指标评分表

由表12可知，H市政府教育科技工作开展情况良好。不断优化教育资源布局配置，建立了与办学规模、办学质量等相适应的教育投入机制，普通高等学校在校学生人数和中学在校学生人数逐年增长，教育质量不断提高。近年来，H市不断加大科技创新资金投入力度，全市高新技术产业增速从2017年的14.81%增加到2019年的16.3%，保持了较快增长，为科技成果的快速产业化提供了有效支撑。

表12 教育科技指标评分表

由表13可知，近3年H市政府成本节约意识较强，成本管理工作取得了一定成效。从成本规模来看，H市行政成本规模未超出全省平均水平，说明指标数据的增长速度整体处于合理区间。政府一般公共预算支出决算数相较预算数波动不大，2017—2019年政府债务总额增速分别为6.00%、5.59%和4.84%，增速逐年放缓，说明H市政府控制债务规模的能力不断增强。从成本结构来看，H市政府的行政成本占GDP的比重、工资福利支出占财政支出比重呈现下降趋势，可以看出政府维持自身正常运转和履行法定职责所产生的成本较为合理，降低了政府机构的运作负担[21]。从成本控制角度来看，H市政府按照《中华人民共和国政府信息公开条例》对“三公”经费的相关数据予以公开，但“三公”经费控制水平还有待提高[22]。集中采购支出节约率指标维持在7%左右，说明政府采购工作质量还需要加强，应根据实际情况合理运用政府采购资金。

表13 成本管理指标评分表

由表14可知，H市公共服务水平逐年提升。一般公共服务支出占财政支出比重与全省平均水平基本持平，人均城市道路面积逐年增加，基础设施建设水平不断提高。卫生机构床位数配置增多，公共卫生机构承载病患能力上升。燃气普及率、用水普及率逐年提升，至2019年基本实现全覆盖，也说明H市的经济发展水平为其提供更好的公共服务创造了基础性条件。

表14 公共服务指标评分表

由表15数据可知，2017—2019年政府绩效评价综合得分分别为81.93、83.14、84.91，说明H市2017年、2018年、2019年政府绩效评价等级均为“良好”，表明H市政府绩效评价工作较为有效。对政府绩效评价进行综合分析可知，H市政府经济发展水平逐年提升，经济发展势态向好。在教育科技方面，H市的教育投入与科技投入相比，在教育上投入的力度更大，可以促进H市实现教育的全面均衡发展，同时重视科技创新引领社会发展的重要作用。H市在发展的过程中不断地改革和完善社会管理体制，强化社会管理职能，政府的社会管理取得了一定的成效，社会管理方面的水平不断提高，人民的基本权益得到保障[23]。在资源环境方面，H市在节能环保方面的投入比较大，生态环境得到明显改善与提升，减少了资源的浪费。在对H市政府成本规模、成本结构、成本控制三方面进行综合评价后，可以看出三年来H市政府不断改进成本管理工作，成本规模较为合理，但成本结构和成本控制方面还需要不断地优化。H市应该在经济社会不断发展的过程中完善政府绩效评价工作，健全以绩效为导向的管理机制，突出全面、协调、可持续的理念，使H市的政府绩效评价水平再上一个台阶[24]。

表15 H市2017—2019年政府绩效评价综合得分