市级规划和自然资源一体化审批平台建设

宋振华

(广东省有色地质测绘院, 广东 广州, 510030)

0 引言

自2018年开展自然资源机构改革以来,全国各地根据自身情况,陆续挂牌了规划和自然资源部门或自然资源部门,原国土、规划等八个部门的职责整合已基本完成,初步建立了权重清晰、上下贯通地自然资源管理体系。但随着自然资源改革的不断深入和推进,在审批业务流程、数据融合和系统集成等方面亟待解决如下问题,一是原规划部门的规划选址、规划实施、规划督查审批体系与原国土资源部门的“批、供、用、补、查、登”审批体系亟待重构和优化,形成一套全面融合的规划和自然资源一体化业务审批体系;二是规划和自然资源管理的数据存在分类标准、存储格式以及编码体系不统一,亟待对数据进行全面梳理、处理、入库和更新,形成规划和自然资源“一张图”资源体系;三是规划和自然资源相关的应用系统较多,且系统的技术路线、开发环境不一致,亟待对系统进行集成管理。因此,厘清部门职责边界、结合自然资源部门下发的《自然资源部信息化建设总体方案》要求,构建市级规划和自然资源一体化审批平台势在必行。本文以审批业务流程重构为契机,以数据融合、系统整合为抓手,开展规划和自然资源一体化审批平台建设,通过优化审批业务流程、推进业务深入融合,实现了审批事项全覆盖、审批流程全管理、数据融合共享和系统集成管理,为全市规划和自然资源审批提供便捷且高效的服务,提高了规划和自然资源管理水平。

1 建设内容

1.1 规划和自然资源一体化审批业务重构和优化

在规划和自然资源一体化审批管理的新要求下,围绕“两统一”、七个关键职能,对原规划、国土的审批业务体系进行梳理。以地块为基本单位,对规划和自然资源“策、批、征、供、用、建、验、登”审批业务流程进行重构优化,打通业务审批流程和内部管理,形成上下贯通、前后一体、有机融合的规划和自然资源一体化业务审批体系。

1.2 规划和自然资源“一张图”融合

在原规划和国土资源“一张图”的基础上,对数据采用清洗和差异性分析等手段,构建标准统一、结构一致和内容完整的“数据仓库”,并根据审批业务需求,将草地、森林、湿地、地质矿产等数据纳入规划和自然资源“一张图”体系中,从而实现数据的集中统一和分层分级管理。

1.3 规划和自然资源应用系统集成管理

对原有的规划和国土信息化系统、软硬件基础设施和系统使用情况进行全面摸底,根据业务应用新需求,对原有系统进行保留、废除或升级改造,建立一套能支撑业务审批、数据共享服务的一体化审批系统,打造统一门户信息、统一政务调度、高效业务审批协调办理以及智能化决策管理的规划和自然资源应用体系。

2 总体设计

2.1 业务流程设计

围绕规划和自然资源一体化审批业务,对原有的200多项审批业务进行梳理并整合,归纳为30多项业务,重构了“策、批、征、供、用、建、验、登”审批业务流程,从而实现业务流程优化。规划和自然资源一体化业务审批包括八个关键点：“策”是指土地储备计划、项目实施计划等。“批”是指规划选址和用地预审、征地报批等。“征”是指征收土地公告和方案公布和补偿安置等。“供”是指规划条件、用地招拍挂和土地出让等。“用”是指规划方案审查、建设工程批后公示、转让备案和出租备案等。“建”是建设工程规划许可、建设工程施工许可等。“验”是指工程验线、规划核实和复核验收等。“登”是指不动产登记和自然资源登记等。规划和自然资源一体化审批流程示意图如图1所示。

图1 规划和自然资源一体化审批流程示意图

2.2 框架设计

在标准规范体系、信息安全体系以及运维管理体系的保障下,依托政务内网、规划和自然资源部门内网以及互联网,搭建规划和自然资源一体化审批平台。平台基于当前流行的微服务技术框架,采用浏览器/服务器模式(browser/server,B/S)架构设计并开发。平台框架设计示意图如图2所示。

基础设施层是在规划和自然资源云基础上,充分利用云服务提供的计算资源、存储资源以及网络资源,实现平台在政务内网、规划和自然资源局内网以及互联网的部署。数据层是在原有规划和国土资源“一张图”的基础上,对数据进行收集、处理后,构建规划和自然资源“一张图”数据库,包括现状数据库、规划数据库、审批事项、业务审批过程中产生的专题数据库和元数据库等;服务层主要包括基础技术服务、空间服务和智能分析服务,如电子签章、流程管理、安全审计、地图服务、应用程序接口(application programming interface,API)开发服务、人工智能以及运算服务等,为应用层提供服务。应用层是平台展示层,主要包括两大核心功能：一是审批业务管理功能;二是其他系统集成管理功能。审批业务管理包括审批子系统和审批子系统,其他系统集成管理包括内部系统集成和外部系统集成。用户层主要包括规划和自然资源部门、政府相关部门、建设单位以社会公众等。

图2 平台框架设计示意图

2.3 数据库设计

规划和自然资源“一张图”数据库涉及各种类型的数据,有空间化和非空间化数据、结构和非结构化数据、传统和新型数据,覆盖了规划和自然资源一体化审批管理所需数据,具有海量、多源、异构、时变等特点,主要包括现状数据库、规划数据库、业务审批数据库、多媒体数据库以及云数据库。数据库建设内容如图3所示。

图3 数据库建设内容示意图

3 关键技术

3.1 基于Spring Cloud框架的微服务技术

微服务技术框架是在面向服务架构(service-oriented architecture,SOA)的基础上优化升级,原有的一个应用程序根据功能进行拆分,形成一组微服务,服务间可以单独部署和运行,还可以互相协调和配合,从而提高了服务的效率,且具有易管理、易维护和易开发等特点。由于规划和自然资源一体化审批平台涉及的功能服务较多,采用微服务技术框架可以有效地提高规划和自然资源云计算的效率。本文采用Spring Cloud(是一系列框架的有序集合)微服务框架进行平台框架设计和开发。Spring Cloud微服务框架包括微服务注册中心、应用中心、配置中心、Web端接口层、运维管理以及客户端等。微服务技术框架设计示意图如图4所示。

图4 微服务技术框架设计示意图

3.2 基于BPM流程的审批业务办理

传统工作流程办理常采用工作流技术,该技术能较好地完成简单的流程处理,但随着业务系统流程逐渐复杂,传统工作流技术无法实现人和人、人和机器、机器和机器间的有效解耦,导致流程结构混乱,维护困难。业务流程管理(business process management, BPM)高效地实现业务流程的全周期管理,采用可视化建模的方式,建立业务流程模型,轻松对业务流程进行定义、设计、执行和优化,从而实现流程的快速搭建、高效运行和便捷维护。规划和自然资源一体化审批平台的核心功能是对原有业务流程进行重构和优化,本文利用BPM实现了对各审批流程的搭建,主要包括流程管理、业务管理以及表单管理。流程管理实现了“策、批、征、供、用、建、验、登”审批业务流程的设计,利用可视化建模工具,将常用的流程节点,例如,收件、分配、办理、审核、上报、整理和发件等,根据流程设计的需要,通过拖拽的方式快速实现业务流程的搭建。业务管理是需要对审批业务内容进行增加、删除、修改时,可以利用业务类型定义工具进行操作,例如,在设计“多审合一”业务时,需对规划选址、用地预审提交的材料进行重新配置,快速实现对业务审批涉及材料编号、名称和业务类型等文档资料进行“增、删、改”操作。表单管理是采用表单定制化工具,对各审批流程的各类表单内容进行设置。

3.3 基于文件标签的海量数据存储查询和读取技术

规划和自然资源一体化审批业务办理过程中需对大量文件进行扫描归档,包括申报材料、审批材料、各种附件材料等,一般情况下,一年的扫描文档资料高达千万量级,如何能够快速地在业务办理过程中调取项目文档资料是平台建设的一个重点。文本采用基于文件标签的海量业务数据存储查询和读取技术,首先对非结构化的证照、文档扫描文件的名称和属性进行解析。其次,对文件名称、属性等描述信息以及位置信息,构建规则和索引,并存储在元数据中,形成文件标签。最后,当文件需要查询和读取时,构建“两级”检索模式,先通过元数据表定位文件位置,再通过文件位置查找相应文档资料。

4 平台实现

市级规划和自然资源一体化审批平台将常用的功能模块按照单独的业务逻辑进行子块划分,例如,数据的展示模块、数据查询和统计模块,业务办理的上传模块以及审核模块等。这些模块逻辑独立,分类按照微服务的架构进行部署,相互组合,构建五大子系统,从而完成平台的功能实现的同时提高平台的执行效率。五大子系统主要包括可视化子系统、业务申报子系统、业务审批子系统、系统集成子系统以及运维管理子系统。平台功能结构示意图如图5所示。

图5 平台功能结构设计示意图

4.1 可视化子系统

可视化子系统实现了地图浏览、基本操作、规划项目查询以及四线管控等功能。地图浏览是平台的基础功能,实现了各级领导和业务处室人员,可以浏览各类规划编制、业务审批、基础测绘等数据资源,包括图形数据、规划文本数据以及业务审批过程中的表格附件等数据。在数据组织上能体现出各类专题数据内和数据之间的业务关联,达到全面的、结构化的、灵活的可视化数据浏览方式。基本操作包括地图放大缩小平移全图,图层控制、量算、分屏比对等。规划项目查询可实现关键字模糊查询和空间查询,查询结果将项目名称、批准部门、编制单位及项目编号以数字排序列出,并在地图上以数字标明位置,地图显示范围缩放到这些项目的范围上,若符合条件的项目过多,则对搜索结果进行分页显示。鼠标在搜索结果的项目中来回滑动时,被划过的项目的标号在地图上被高亮显示。四线管控针是对上下位规划之间、规划与建设项目之间、建设项目与建设项目之间的空间用地压盖进行分析,并指出发生用地冲突的规划地块或建设项目等。发生冲突的规划要素或建设项目会以表格形式列出,并在地图上高亮显示,支持地图点击定位。

4.2 业务申报子系统

业务申报子系统实现了业务申报服务事项清单管理、业务申报管理以及在线核验管理等功能。业务申报服务事项清单管理是对业务流程重构后,建立的审批申报事项清单和管理功能,包括申报事项的详细信息、申报材料说明、审核重点以及办理流程说明等。业务申报管理是在统一的业务办理门户,实现所有规划和自然资源审批业务的申报,包括申报业务发起、申报材料上传、申报受理以及申报进度查询等功能。在线核验管理是对申报填写的资料以及上传的材料进行线上核实,核实通过,则业务受理;核实不通过,则给申报人员发信息,并说明申报材料不合格原因,并提出修改意见。

4.3 业务审批子系统

业务审批子系统实现了审批事项管理、智能审批管理、业务综合监管以及办件查询统计等功能。审批事项管理是将新构建的审批流程共计30多项审批服务纳入平台进行审批,如“多审合一”“四合一”以及“多证合一”等。智能审批管理是根据审批的要求和规则,建立审批模型,如费用核实模型、空间指标计算模型、冲突检测模型、审批语义模型等,自动进行审批,并生成审批意见,还可以对审批过程中的廉政动态监控以及风险评估预警。业务综合监管是建立业务监管规则、考核评价和绩效规则,实现业务办理数据监管、指标监管和廉政监管等。

4.4 集成管理子系统

集成管理子系统实现了数据共享管理和服务接口管理。数据共享管理使规划和自然资源部门内打通了各类业务和系统,实现了部门内数据共享调用、材料复用以及证照调取、业务和办文关联等,有效地提高了数据的利用效率。服务接口管理是利用微服务技术框架,对省、市相关系统进行对接,从而实现系统集成,包括国土空间规划信息平台、建设项目审批系统、“多规合一”信息平台和“多测合一”信息平台等。

4.5 运维管理子系统

运维管理子系统是平台唯一的、统一的后台运维入库,实现了部门管理、人员管理、功能权限管理、地图服务管理、接口API管理、日志管理和日常运行监控等功能,有效地保障了平台的稳定运行。

5 结束语

文本根据市级规划和自然资源业务审批改革的需求,利用当前先进的地理信息系统、云计算、大数据以及微服务等技术,对规划和自然资源一体化审批流程进行了重构和优化,并搭建了市级规划和自然资源一体化审批平台,详细阐述了平台建设的框架、数据库、关键技术和功能,为其他城市开展此项工作提供借鉴作用。目前,平台运行良好,已完成大多数审批流程的改造优化工作,并对接了相关的应用系统,但在实际应用中也存在一定问题,如合并后存量数据未处理完毕,数据库信息有所缺失、审批业务流程涉及部门较多,部分人员重视程度不够,导致业务流程周期长、应用系统还有部分未集成等,随着改革的不断深入,审批业务流程将进一步优化,应用系统将加快对接工作,以及拓展一体化移动办公应用,加快移动端一体化审批系统的建设。