老旧小区改造中社会资本参与度的影响因素研究

苟雨煜，陈为公,2，刘 艳

(1.青岛理工大学 管理工程学院，山东 青岛 266520；2.山东省高校智慧城市建设管理研究中心(新型智库)，山东 青岛 266520；3.青岛理工大学 管理工程系，山东 临沂 276000)

目前，城镇老旧小区改造多以政府民生工程模式推进，其改造资金主要来源于地方财政。全国待改造的老旧小区建筑面积已近40亿平方米，体量大、改造投资高、效益状况不理想等问题造成地方财政吃紧，使其无法大规模推广。2020年国务院发布23号文，提出“建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，持续提升金融服务力度和质效，推动社会力量参与”。社会资本参与度作为衡量老旧小区改造中社会力量参与程度的重要尺度，受企业、政府及旧改项目自身等多重因素的影响。

一、社会资本参与度影响因素研究现状

在社会资本参与政府项目的影响因素方面，哈特曼把社会资本参与的内部动力因素归纳为制度、认知水平等[1]；哈立德等认为政府为社会资本提供良好的投资运营环境、科学合理的利益分配方式对激发社会资本的热情十分关键[2]；杨志文在分析各类政府合作模式的基础上，把影响社会资本参与的因素界定为地方政府的偏见、不同的利益诉求等[3]；周刚华建议通过盘活老旧小区的存量土地、房屋及公共空间产生经济增量，吸引社会资本介入改造[4]；顾昊对比分析了国内、国外老旧小区改造模式的差异，认为认知差异和改造障碍直接影响到社会力量对改造项目的认可度和参与比例[5]；刘洪波等在分析当前现状的基础上，利用结构方程模型得出动力因素与社会资本参与度的关联性[6]；叶晓甦等利用Logistic 回归分析方法对社会资本参与政府项目的意愿以及驱动力展开分析[7]。

本文从老旧小区以及社会资本自身特点出发，对社会资本参与老旧小区改造的影响因素进行识别。同时采用解释结构模型(ISM)对影响因素结构关系、作用机制进行剖析，以期为社会资本科学合理参与老旧小区改造提供参考。

二、老旧小区改造中社会资本参与度影响因素识别

老旧小区改造中社会资本参与度影响因素的识别过程需考虑多个方面，不仅要立足于老旧小区自身的特点，还需考虑社会资本的特殊性及依托的相关政策等。老旧小区普遍存在房屋老旧、基础设施落后等特点。在人口结构方面，人口老龄化现象突出，多为租户且流动性大，加上“无物业、少配套、缺管理”等老旧小区的“通病”，无法保证在改造过程中居民能够积极配合，且改造后的长效运营也较难。在社会资本方面，经过前期大规模拆建及建筑改造修复，老旧小区改造处于新的试点及探索阶段，该阶段倡导有机、小规模微更新，而资本的逐利性更偏爱“大拆大建”式改造。旧改项目低收益、高风险的特性，加上企业社会责任意识的匮乏，导致社会力量对此项民生保障事业的认可度和关注度不高，投资参与比例也较低。在社会政策方面，老旧小区改造既是专业性强的技术工作，又是政策性强的社会治理工作。相关政策尚缺乏配套细则，政策环境不具备稳定性，加之缺乏成熟的投融资模式，导致旧改项目的社会资本参与积极性不高。

综上所述，在分析傅剑、周秘、徐晓明等对社会资本参与政府投资项目相关研究的基础上，进一步梳理后得到老旧小区改造中社会资本参与度影响因素识别清单(如表1所示)。

表1 影响因素识别清单

三、基于解释结构模型的老旧小区改造中社会资本参与度影响因素分析

通过对影响因素作用机制的分析，能够明确社会力量参改的主要障碍及其形成缘由。解释结构模型于1974年由沃菲尔德(Warfield)教授提出，其作为一种研究系统结构的技术，能够将复杂系统转化为一个多级分阶、具有清晰结构关系的模型[8]，从而实现对系统要素关系的剖析。将其运用在本研究中，可通过层级图的方式直观地了解社会资本参与度影响因素间的因果层次、递阶结构，可以明确影响社会资本参与改造的直接因素、间接驱动力和深层根源，从而为社会资本参与改造提供科学的依据。解释结构模型分析步骤如下。

(一)社会资本参与度影响因素关联矩阵的建立

依据表1中列出的影响因素，借助解释结构模型剖析老旧小区改造中社会资本参与度影响因素间的关系。研究者邀请10位建筑领域专家，各位专家依据专业知识并结合自身经验，通过共同讨论对15个影响因素的相互依存关系进行分析，确定彼此的影响关系，最终得到社会资本参与度影响因素关联矩阵(见表2所示)。

其中，行元素用Ci表示，列元素用Cj表示。可用符号表示各因素间关系：其中O表示因素Ci与因素Cj互无影响；A表示因素Ci与因素Cj相互影响；M表示因素Cj对因素Ci有影响，反之无影响；N表示因素Ci对因素Cj有影响，反之无影响。

(二)邻接矩阵建立

考虑表2关联矩阵具有定性的属性，需要对其进行量化，并用“0”和“1”分别表示各因素间是否存在关联性，即当Ci对因素Cj有影响时，aij=1；当Ci对因素Cj没有影响时，aij=0，i≠j。经过量化处理，关联矩阵就转化为了一个15×15的邻接矩阵A，使因素间相互依存的关系得以更加直观地表达。

表2 社会资本参与度影响因素关联矩阵

(三)可达矩阵的计算

(四)可达矩阵分解

为了更加直观地剖析影响因素间的结构关系，探究不同因素对老旧小区改造过程中社会资本参与度的影响，在上述可达矩阵的基础上，需对其进行区间分解和级间分解，以明晰区间内容分布、层级排列及各层级内容。从可达矩阵N可以看出所选15个影响因素之间的关联性，故只需进行级间分解即可。其基本思路为：通过梳理得到各因素的可达集P(Ci)={Ci|aij=1}与先行集Q(Cj)={Cj|aji=1},然后计算两集合的交集O(Ci)。当O(Ci)=P(Ci)时，表示从其他因素可以到达该因素，即可确定第一层级因素，再继续划分下一层次时，除掉已经选定的因素，按照此方法即可得到其他各级因素。经级间分解可将社会资本参与度影响因素分为5个层级：第1层级为C1、C2、C3、C15；第2层级为C6、C7、C8、C10；第3层级为C5、C9；第4层级为C4、C11；第5层级为C12、C13、C14。

(五)社会资本参与度影响因素ISM的绘制

依据层级分析结果，将同一层级因素绘制于同一层面上，上一层级的因素受到下一层级因素的影响，用箭线连接各个影响因素，单箭线箭头的指向代表受影响的因素。绘制结果如图1所示。

图1 社会资本参与度影响因素解释结构模型

四、解释结构模型结果分析与建议

(一)解释结构模型结果分析

由图1可知，老旧小区改造中社会资本参与度影响因素之间相互联系、相互依存。将影响因素进行归纳整理，明确不同影响因素之间的关联性，能够为老旧小区改造工作顺利开展提供建议指导。依据图1，根据各因素影响路径，可将5层因素归纳划分为直接因素、间接因素、深层因素三个方面。

第一，直接因素包括第一层级中的地理位置C1、融资模式C2、受益与风险C3、税收减免政策支持力度C15，其是影响老旧小区改造中社会资本参与度的最直接呈现。社会资本在投资中往往以旧改项目的地理位置为标准进行抉择。不同融资模式的项目投资回报率和风险分担程度也不同，这是社会资本投资决策的关键性指标，成为影响社会资本参与改造最直接的因素。另外，税收减免政策直接影响社会资本参与老旧小区改造工作的积极性。

第二，间接因素包括第二层级的逐利倾向C6、能力与水平C7、组织规模C8、行业经验C10，第三层级的居民意愿C5、社会责任意识C9，第四层级的社区专业化服务程度C4、奖励补贴政策推广度C11，其是影响社会资本参与老旧小区改造的潜在动力。其中，第二层级因素均源于企业自身，资本的逐利特性决定着社会力量参改意愿，而企业的能力与水平、组织规模和行业经验都属于限制性因素，间接对社会资本参改增设了门槛。第三层级的因素是主要收益方与投资方对该项目的行为意识，居民意愿是判别社会资本参与改造工作成效的间接准则，社会责任意识体现出社会资本的价值导向。第四层级的社区专业化服务主要由物业管理组织实施，由于需考虑改造完成后的组织运营，这就间接影响了项目的融资方式和合作方式，其成为激励社会资本参改的间接驱动力。另外，奖励补贴政策作为激励性政策，能够调动社会资本参与旧改的积极性，促进改造项目有效进行。

第三，深层因素包括第五层级的针对老旧小区改造的社会融资政策实施力度C12、市场管理政策支持力度C13、环境保护政策完善度C14。融资及资金保障问题始终是制约社会资本参与旧改的难题，优越的社会融资政策、市场管理政策能够调节紊乱的融资环境，进而影响社会资本参与旧改工作的进程。另外，老旧小区能耗严重，环境保护政策的出台能够引导社会对绿色节能、低碳环保的重视，成为激励社会资本参与老旧小区改造工作的重要驱动力。

依据上述分析，结合图1可以发现，第四层级的社区专业化服务程度因素和奖励补贴政策推广度因素发挥承上启下的过渡作用。其通过居民意愿等途径影响到直接因素，而且对金融保障体系、政策与监管等深层因素产生传导作用，是老旧小区改造中影响社会资本参与不可或缺的关键因素。

(二)可行性建议

依据解释结构模型分析可知，老旧小区改造中社会资本参与度影响因素之间存在关联性，且层次分明，特征清晰，对整个改造工作有着不同程度的影响。因此，结合上述各因素特点的分析，依据层级结果提出以下三点建议，以期建立社会资本合理共担老旧小区改造成本的市场化机制，推动改造工作可持续性进行。

第一，关注影响社会资本参与老旧小区改造的直接因素，提升社会资本积极参与的热情。根据各地区试点经验，制定社会资本参与老旧小区改造的管理规范，编制社会资本参改流程及改造内容，出台配套管理办法及细则，规范管理人员的行为。同时，给市场松绑，降低准入门槛，探寻社会资本方与政府合作的新模式。坚持引导社会资本“微利可持续”式参改，探索片区统筹以提升整体性收益，保障社会资本方权益。

第二，注重影响社会资本参与老旧小区改造的间接因素，获得社会资本的价值认同。地方政府应当注重社会资本参与老旧小区改造的长期规划，重视奖励补贴政策的实施。同时，尊重居民的参改意愿和改造建议。还要预估社会资本参改后的效果，做好保障工作，激发社会资本参与老旧小区改造的社会责任感。

第三，重视影响社会资本参与老旧小区改造的深层因素，保障社会资本参与老旧小区改造的决心。政府出台财政补贴政策和社会融资政策等专项支持政策，要建立健全银行信贷支持及信用担保体系。在老旧小区基础性改造升级后，倡导社会力量参与后续物业管理和社区治理，探索建立长效的社会治理模式。