伊拉克深陷组阁“泥潭”

张建伟

自去年10月新一届国民议会选举至今，近一年时间里，伊拉克始终未能组建一个得到多数议员认可的新执政联盟，新总统和新总理也因此未能选出。

原先的第一大党、反伊朗的“萨德尔运动”，今年6月让该党73名议员集体辞职，7月更是派人两次闯入国民议会大楼，抗议亲伊朗的前总理马利基所属意的新总理人选。在抗议未果后，身为什叶派宗教领袖的萨德尔于8月29日宣布退出政坛，引发支持者冲击“绿区”共和国宫等设施，造成30人死亡、700余人受伤。

虽然萨德尔及时现身“灭火”，但伊拉克近一年的政治僵局依然无解。身段柔软、总体上维持对美友好的看守政府总理穆斯塔法·卡迪米，由于缺乏政党根基，很难力挽狂澜，只能警告各方若局势继续恶化，自己将彻底撂挑子。

谋求连任的库尔德裔总统巴尔哈姆·萨利赫，则呼吁提前举行议会选举。但根据伊拉克宪法，解散议会需要绝对多数议员赞成才可行，而眼下时候未到。9月7日，联邦最高法院驳回了“萨德尔运动”提出的解散议会之诉求。

放眼世界，以色列、黎巴嫩、比利时、西班牙等议会制国家，近年来都频繁遭遇组阁困境。有所不同的是，在民主根基尚浅的伊拉克，组阁危机可能导致“政体危机”，乃至引爆整个国家的“总体性危机”。

自由民主vs稳定秩序

在战后重建的近20年里，伊拉克经历了新宪法的制定与多轮选举。宪法与政治规则的制定相对容易，但对伊拉克这样一个民主传统匮乏、国族认同缺失、族群教派多元的后发国家来说，民主政治的落地生根却屡生波折。

伊拉克人曾生活在各种“威权体制”统治下，包括英国人的“委任统治”、君主制的费萨尔王朝、萨达姆的复兴党政权。威权体制可以通过高压方式实现秩序稳定，然而一旦人们尝到自由的甜头，就没有多少人愿意退回到威权体制。

2003年的伊拉克战争，通过外部力量推翻了萨达姆的威权统治，之后在法律和政体形式上建立了议会民主体制。然而，如何在自由民主与稳定秩序之间进行权衡，是伊拉克面临的第一个“两难困境”。

相比威权体制有各种借口和手段来压制族群、教派间的矛盾和冲突，议会民主体制则不能。在议会民主体制下，各种社会力量都会通过政治途径（如组建政党、示威游行等）来表达诉求、影响政策。这会成为各种社会冲突的出口和放大器，进而威胁稳定秩序。如果依族群、教派划线的政党整合能力不够，不同政治力量之间缺乏包容与妥协精神，就可能造成政治僵局，而这正是伊拉克当前的现实。

政党政府vs专家政府

议会民主体制下，政党政府可以实现现代民主的代表性与回应性，但常常会遭遇组阁困境和政府不稳定；专家政府可以克服组阁困境与政府不稳定的缺陷，却无法满足代表性与回应性的要求。因此，如何在政党政府与专家政府之间进行取舍，是伊拉克面临的第二个“两难困境”。

现代的政党政府，体现在内阁由政党或政党联盟来组成和控制。具体而言，议会的组成人员有明确的政党归属，并掌握所有重大事务的决策权；政府的组成人员（包括总理与阁员）来自在议会中获取多数议席的政党或政党联盟。与“非党政府”相比，政党政府的优势在于其有更强的民意合法性、更强的人事凝聚力，同时也具更明确的责任感和回应性。

然而，在政党碎片化的情况下，政党政府就会面临组阁困境。伊拉克的困境就属于此：2021年大选后，最大的政党议席占比也不过22%，各政党难以就组阁达成共识。

“萨德尔运动”所谓的关闭主要机构、“退出政治进程”，只是在酝酿向其眼中的“腐败政治家”的下一轮逼宫，而非真正的偃旗息鼓。

为了克服政党政府的缺陷，伊拉克政治家曾尝试按专家政府模式，建立“专业人才内阁”。其主要特点是，由非党派出身的技术官僚充任内阁成员。2004年6月伊拉克临时政府成立时，伊亚德·阿拉维领导的民族团结阵线，就曾试图抛开派系纷争，建立一个务实的纯粹由专家组成的政府，然而从最后的名单来看，当时的新政府未能脱离美国建立临管会时所使用的党派、民族、教派权力分配模式。

在伊拉克经济步入低谷的2015年，时任总理阿巴迪宣布启动激进政治改革，重点是停止以教派和政党背景决定政府职位，建立由技术官僚组成内阁的“专家型政府”。然而，该改革因面临重重阻力作罢。

世俗政治vs宗教力量

政治世俗化是近代以来的政治发展趋势，也是现代民主得以生成的重要前提，因為世俗化降低了宗教冲突的烈度，使竞争和妥协有了较大的生存空间。另一方面，宗教意识与宗教组织在很多后发国家，成为政治动员与政治整合的主要基础，舍此则缺乏任何有效的政治动员与整合的工具。因此，如何在世俗政治与宗教力量之间进行选择，是伊拉克面临的第三个“两难困境”。

前文提到的“专家型政府”改革设想之所以难以实施，就是因为其冲击了按照宗教与族群将国家权力进行比例分配的“协合民主”模式。

从宗教身份与族群身份来看，伊拉克的人口主要是由三部分组成，分别是什叶派阿拉伯人、逊尼派阿拉伯人和库尔德人。重建之后的伊拉克，按照协合民主模式，规定总统职位由库尔德人担任、议长职位由逊尼派阿拉伯人担任，最有实权的总理职位则由占人口比例最多的什叶派阿拉伯人担任。

协合民主模式试图兼顾不同族群与教派的利益，在一定程度上符合伊拉克的现实。然而，协合民主的缺陷在于，它并不致力于不同族群与教派的融合，而是倾向于锁定与强化既有的社会区隔，给基于族群身份与宗教身份的政治动员与政党组建，提供了空间与资源。

近来冲击国会大楼和原总统府的，就是什叶派宗教领袖萨德尔的支持者。萨德尔并非议员也不掌握政府公职，而是以宗教领袖的身份领导自己的政党—“萨德尔运动”。该党在329个议席中因拥有73个而位居首位，足见宗教身份在伊拉克政治动员中的重要性。

由于宗教力量与世俗政治在伊拉克彼此纠缠、难解难分，“萨德尔运动”所谓的关闭主要机构、“退出政治进程”，只是在酝酿向其眼中的“腐败政治家”的下一轮逼宫，而非真正的偃旗息鼓。伊拉克的明天，依然堪忧。