基于综合性节点城市定位的上海新城交通优化思考

朱 洪 吉婉欣 朱俊宇 ZHU Hong,JI Wanxin,ZHU Junyu

0 引言

新城建设是超特大城市完善城市职能、优化城镇空间结构和提升城市综合竞争力的重要手段[1]，上海在历轮城市总体规划中一直在寻求通过新城建设培育功能完善、独立的新城市中心，不同阶段新城的内涵、交通系统构建、所承载的历史使命不尽相同，新城建设成效离规划预期均有一定差距。在上海面向2035年建设卓越全球城市的过程中，提出“十四五”期间加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，新城作为重要的城镇空间节点，定位为建设综合性、节点型城市[2]。但从实际发展来看，新城离功能完善的综合城市仍有较大差距，整体实力也与上海周边的昆山、太仓等城市差距较大。其中，交通是诸多制约新城发展的重要因素之一，新城交通配置水平、交通服务质量与中心城相比差距较大，新城交通系统的完善任重而道远。

本文使用上海市第六次综合交通大调查数据，分析评估新城现状交通体系构建、交通设施配置、交通结构特点、职住关系、居民出行特征等现状情况。结合《上海市城市总体规划（2017—2035年）》 《上海市新城规划建设导则》 《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，基于新城门户枢纽、节点城市，综合性、独立城市，绿色智慧、活力城市等定位，以松江新城、奉贤新城2个不同类型的典型新城为案例预判未来交通需求特征。分析新城发展对交通设施配置、交通体系构建、交通运输结构完善、交通服务供给的要求，提出增强新城枢纽节点的枢纽地位、支撑新城快速连接市域交通网络、加快构建相对独立完善的新城综合交通体系、形成以人为本的新城交通设施服务体系4方面的优化策略。

1 新城现状发展情况

1.1 新城总体发展情况

五个新城的居住、工作、游憩、交通等城市基本服务功能已建立，形成以居住、工业、公共服务配套为主的用地开发形态。2000—2010年是新城快速发展的阶段，人口规模由106万人增长至207万人；2010—2020年新城人口规模增长放缓，10年间五个新城人口规模总计仅增长50万人（见图1-图2）。其中，松江新城现状常住人口规模为80万人、嘉定新城常住人口规模为67万人，其余3个新城常住人口规模在40万人以下。新城人口比例以外来人口为主，嘉定新城、松江新城外来常住人口比例达到55%左右，青浦新城外来常住人口比例为46%（全市平均为40%）。奉贤新城、南汇新城则以本市户籍人口为主，外来常住人口比例为30%—40%。奉贤新城城镇化的动力主要来自当地农村人口的城市化，对外来人口的吸引力相对较低。与此同时，新城城市用地开发相对粗放，青浦、松江、嘉定新城已建设用地比例超过90%，南汇新城建设相对较晚，尚未建设用地比例接近50%。

图1 上海市历史卫星影像图Fig.1 Historical satellite image of Shanghai

图2 上海市2000年、2010年、2020年人口密度分布图Fig.2 Population density distribution of Shanghai in 2000,2010 and 2020

1.2 新城职住情况分析

居住和通勤关系是反映新城综合实力的重要表征，上海新城建设一直强调自身产业功能与居住功能的融合[3]。通过对手机信令数据的分析（见图3）可得出，城市功能相对比较完善的松江新城和产业能级较高的南汇新城居民职住关系较为平衡，新城常住人口内部就业比例分别达到75%和77%。距离中心城较近的嘉定新城，新城常住人口在中心城就业的比例高达13%，是五个新城中与中心城联系最紧密的新城，说明交通便利性是一把双刃剑，新城低居住成本与中心城强大的就业吸引力叠加影响会形成“卧城”发展推力。奉贤新城常住人口在新城内部就业的比例为65%，在本行政区新城以外地区的就业比例高达22%，说明新城周边的产业园区形成了一定的就业吸引力。由于距离中心城较远，奉贤新城常住人口在中心城就业的比例仅为5%[4]。从五个新城现状的职住关系可得出，职住平衡受到区位条件、交通设施便利度、城市功能是否完善、产业能级等多重因素影响。

1.3 新城交通基础设施情况

依托全市对外铁路、高快速路系统、国省干道、轨道交通系统，新城对外骨干交通基础设施已基本建成。目前各新城与中心城之间各有1条轨道交通线路延伸服务，为轨道交通9号线、11号线、16号线、17号线、5号线，分别联系松江新城、嘉定新城、南汇新城、青浦新城和奉贤新城。位于沪宁、沪杭交通走廊的嘉定新城、松江新城，在新城内部或周边建有铁路枢纽。嘉定新城通有京沪高铁、沪宁城际安亭北站和沪苏通铁路安亭西站，松江新城通有沪昆铁路松江站和沪昆高铁松江南站。轨道交通在支撑新城发展、服务与中心城的联系方面发挥了重要作用，但由于多为城市轨道交通制式，站间距小、运行速度慢，在服务新城与中心城快速联系方面仍显不足。铁路则呈现“强通道、弱枢纽”的特征，铁路列车经停班次少、日客流低。新城骨干路网体系相对比较健全（见图4），对外联系形成了“高快速路＋普通国省干道”的多通道布局。

图4 新城对外骨架交通设施布局图Fig.4 Layout of inter-city traffic facilities of the new towns

新城路网规划实施度较低，已呈现局部拥堵趋势。新城内部路网骨架基本建成，以服务新城到发、集散的基础路网体系已经形成，现状新城道路规划实施率仅达到60%，新城路网密度约为4 km/km²，与规范相比偏低。骨干路网以高快速路、国省干道为主，贯通新城的主次干道建设相对滞后。支小道路相对发达，符合新城内部出行以慢行为主的需求特征。新城局部区域早晚高峰已呈现拥堵，晚高峰拥堵（运行车速15 km/h以下）里程比例达到10%左右。进出中心城的交通由于入城通道集中，主要依赖高快速路联系，存在节点不畅、通道拥挤等问题，道路交通保障度不高。

新城地面公交设施良好，但客流规模水平不高。提供托底保障服务的公交体系基本建立，新城公交主要由市通郊公交、普通公交、社区接驳公交组成，公交站点500 m服务范围人口覆盖率达到90%左右。此外，松江新城、奉贤新城建设了有轨电车、BRT等制式的高品质中运量公交，对新城城市界面、公交服务质量提升具有重要意义。但与中心城相比，客流规模强度相对较低。

新城交通基础设施配置水平总体偏低。为分析新城交通基础设施配置水平情况，将所有的公路、铁路、轨道交通等线性交通设施导入，通过线密度计算可看出新城交通基础设施发展水平与上海市其他地区的差异。与中心城相比，除了南汇新城滴水湖核心区域、嘉定新城南部区域，新城总体交通设施水平相对偏低，其中奉贤新城、松江新城、青浦新城尤为突出（见图5）。

图5 上海交通设施线密度分析图Fig.5 Shanghai traffic facility density analysis chart

1.4 新城居民出行特征

新城出行规模增幅不明显，交通活跃度与发展成熟度正相关。新城交通出行需求包括居民出行和非居民出行两部分（非居民出行主要包括就业、商业吸引和流量流动人口产生的出行）。与2014年相比，嘉定新城、松江新城和南汇新城出行总量变化不大，青浦新城、奉贤新城出行总量小幅增长。五个新城现状出行总量合计约为700万人次/d，其中居民出行占70%左右，吸引/流动人口产生的出行占30%左右。五个新城出行总量占全市出行总量的比例约为12%，占所在区出行总量比例约为45%（南汇新城除外）。发展相对成熟的松江新城、嘉定新城的常住人口出行强度最高，非居民产生的出行比例也较高（见图6）。

图6 新城现状居民出行总体情况图Fig.6 Overall situation of residents' travel in the new towns

新城居民出行呈现内部平衡、对外出行以联系中心城为主的特征。各新城居民出行分布特征相对比较一致，呈现内部及周边辐射为主的特征，对外与中心城联系较强（见图7）。新城交通出行集中在新城内部及所在行政区，比例达到80%左右。对外联系以中心城方向为主，比例在10%左右。新城目前对长三角周边城市尚未形成较强的辐射作用，与长三角其他城市交通需求联系较弱，仅为1%左右。新城内部出行距离较短，在3 km左右，是慢行交通比较适宜的出行距离尺度，与所在行政区其他城镇出行的平均距离则在10 km左右。

图7 新城居民出行分布图Fig.7 Travel distribution map of new town residents

新城在不同圈层、不同方向的出行中形成差异化的方式结构。中心城方向形成以轨道交通为主体的方式结构。距离中心城较近的嘉定新城、青浦新城和松江新城，轨道交通分担比例达到50%左右；而对于较远的南汇新城、奉贤新城，城市轨道交通优势降低，与中心城联系更加依赖小客车，小客车分担率是轨道交通的1.3倍左右。这说明目前的城市轨道交通制式与城市空间结构存在一定的脱节，缺乏为远距离服务的快速轨道交通体系。对于新城内部出行，平均出行距离较短，出行方式结构以慢行为主。需要注意的是，新城机动车、助动车等个体化交通分担比例呈现上升趋势，小客车保有量达到300台/万人左右，机动化水平远高于中心城（见图8）。

图8 新城不同方向交通出行方式结构图Fig.8 Structure diagram of traffic modes in different directions in the new towns

新城小客车保有水平增长快速。近5年来，新城机动化呈现持续发展趋势，现状小客车千人保有水平较2014年增长1倍左右。嘉定区和松江区小汽车千人保有量达到280辆/千人左右，远超中心城150辆/千人的水平。

2 新城未来发展趋势预判

2.1 新城发展趋势与要求

从全球城市的发展历程分析，城市发展的规律核心是从集聚走向分散，在广泛区域形成多核多心的城市格局。多核即在郊区形成具有地区的社会经济独立性的，分担中心城市某些重要功能、辐射周边城市、具备一定公共服务设施的核心城市[5]。上海的新城经过20余年的建设，已具备一定的城市服务功能，未来将围绕城市规模扩大、能级提升、品质增强进一步发展，门户枢纽、节点城市，综合性、独立城市，绿色智慧、活力城市等是描述新城发展愿景的关键词。

（1）门户枢纽、节点城市强调新城的对外辐射功能，辐射能力取决于综合实力、产业能级、区位条件和交通配套等多方面因素。从交通的角度而言，最重要的是内外交通联系便捷，能在一定圈层范围形成较强的服务能力：一是融入长三角区域交通网络，拥有区域节点枢纽或者与高能级枢纽交通联系便捷；二是拥有与城市区位、空间结构相匹配的市域交通网络，能够快速联系中央活动区、自贸区、重点经济开发区等市域重点功能区；三是内外交通转换方便，不同层级交通转换便捷、高效。新城需要根据自身区位条件、资源禀赋，做强锚固多层次交通网络的门户枢纽，或者建立与周边枢纽的快速联系网络。

（2）综合性、独立城市构建重点强调新城的自我服务能力。对于交通而言，一是综合交通体系的构建应有一定的系统性和独立性，而现状新城交通体系更多依托中心城配套和市域骨架交通设施配套。新城交通体系构建应考虑自身特点，结合市域骨架交通设施，按照独立城市的要求，构建相对独立、完善的综合交通系统，与市级骨架交通设施形成一定的错位分工。二是交通设施配置标准应符合百万城市规模的要求，路网密度、公交线网密度、公交站点500 m服务范围覆盖率、慢行设施覆盖率应达到百万城市能级要求。

（3）绿色智慧、活力城市符合新型城市的构建要求，倡导低碳绿色的生活方式，鼓励新科技、新技术的孵化与应用，提供有利于人与人交往的空间。对于交通而言，一是引导形成以慢行、公共交通等为主的集约化、低碳化交通方式结构，新城内部短距离出行鼓励以慢行、公交为主的交通方式，新城与中心城等长距离、高强度出行应持续提升轨道交通等集约化方式的分担率，新城与所在区其他城镇联系形成多样化公交为主的方式结构。二是因地制宜，与产业结合，鼓励自动驾驶、MaaS（Mobility as a Service）出行、响应式公交等新型交通方式在新城的应用。三是构建利于人们交往的空间，随着科技进步和生产生活方式的改变，未来人们的生活方式更趋向于在短距离出行范围内解决工作、生活和娱乐需求[6]5，围绕15分钟生活圈交通体系的构建是支撑活力城市建设的重点，符合离散交通需求特点的慢行交通、响应式服务供给是构建重点。

2.2 新城交通发展趋势预判

交通需求大幅增长要求增强交通基础设施配置。吸引人口导入是新城发展的第一步，根据各新城城市总体设计，2035年五个新城人口规模较现状增长1倍以上，人口、产业的导入所诱发的交通产生吸引量增加，预判未来五个新城交通需求将较现状增长1.5倍。以松江新城、奉贤新城为例，预判未来其各自的交通出行将分别增加44%、160%（见表1）。交通需求的增长要求进一步提高道路、公共交通、慢行交通等基础设施的配置水平，提升交通基础设施的承载力。

表1 新城未来人口与交通需求情况Tab.1 Future population and traffic demand of the new towns

中心城仍然是新城对外出行的主要方向，长三角方向是重要增长点。随着新城深度融入上海全球城市产业分工体系，新城与中心城、重要功能区的交通联系将显著增加。以松江新城、奉贤新城为例，预判2035年中心城方向的交通出行将分别达到70万人次/d、45万人次/d，较现状增长1倍以上，新城与中心城联系的对外通道优化是未来新城交通体系完善的重点（见图9）。此外，随着长三角一体化国家战略的推进，新城与上海都市圈、毗邻地区的交通需求进一步增加，预判将达到新城出行总量的5%左右。

图9 松江新城、奉贤新城未来对外出行分布图Fig.9 Future travel distribution map of Songjiang New Town and Fengxian New Town

新城内部、周边城镇将形成紧密交通圈，要求增强交通系统的自我服务能力。随着新城城市功能的进一步完善，城市独立性的进一步增强，居民的就业、上学、娱乐等目的就地解决的比例进一步提高，形成以新城内部、联系周边城镇的紧密通勤圈。将呈现两大变化：一是短距离慢行交通需求进一步增加，围绕“15分钟生活圈”的慢行交通完善将是重点；二是新城内部主要功能组团之间将形成主要客流走廊，公共交通需求增加，是未来中运量公交服务的重点（见图10）。

图10 松江新城、奉贤新城内部出行期望线图Fig.10 Travel expectation line map in Songjiang New Town and Fengxian New Town

3 新城交通优化思考

3.1 增强新城枢纽节点枢纽地位

增强新城在长三角、市域交通网络中的重要节点作用是支撑新城发展的重要手段，各新城应根据自身区位条件、资源禀赋，做强锚固多层次交通网络的门户枢纽或者建立与周边枢纽的快速联系网络[7]（见图11）。松江新城位于沪杭、沪苏湖对外走廊交汇处，沪杭客专、沪苏湖铁路（在建）、沪昆铁路（改建）、规划沪杭城际等多条国铁交汇于松江南枢纽站。嘉定新城位于沪宁、沪通走廊交汇处，京沪高铁、沪宁城际、沪苏通铁路等交汇于安亭枢纽站。松江南枢纽、安亭枢纽具备节点枢纽的天然条件。首先，应着力提升安亭枢纽、松江南枢纽等国铁枢纽在都市圈中的区位优势，安亭枢纽定位为嘉昆太地区中心枢纽，松江南枢纽定位为辐射G60走廊、杭州湾的重要枢纽。其次，做强枢纽内外衔接转换功能，在国铁枢纽中引入城际线和市域线提升区域交通服务辐射功能，除了既有规划嘉青松金线、东西联络线引入松江南枢纽，规划宝嘉线引入安亭枢纽，还应积极争取新增规划快线的引入，强化与新城内部市域铁路枢纽的联动发展，构建快速畅达的内外路网体系和辐射新城及城镇圈的公共交通联系，为争取增加国铁到发班次培育客流。最后，应以最新“站城一体”理念指导枢纽单体建筑设计，在立体空间寻求土地的高效和多元化利用，进一步减少枢纽对城市的分割。南汇新城、青浦新城和奉贤新城位处上海主要陆路对外运输通道，应重点加强与虹桥枢纽、浦东枢纽、上海南站枢纽等邻近国际、国家级节点枢纽的快速交通联系。

图11 新城铁路与轨道交通规划布局图Fig.11 The railway and metro system's planning layout of the new towns

3.2 支撑新城快速连接市域交通网络

新城发展需要依托中心城与其他高能级功能区的辐射与带动，国际上新城发展比较成功的巴黎、伦敦、东京等城市的经验表明，构建新城与中心城快速轨道交通体系是支撑新城发展的重要基础。新城与中心城交通出行需求大，出行距离在30—60 km之间，构建快线既是支撑新城出行需求的需要，也是优化市域多中心空间结构的基础。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》明确提出构建市域线、市区线、局域线3个功能层次的轨道交通。其中，市域线通过利用既有铁路和新建市域线的形式，服务新城与中心城之间、新城与新城之间的长距离客流，同时兼顾与近沪城市的联系需求。从目前市域线网络规划来看，新增规划市域线以郊区切向线为主[8]，与新城对外出行以中心城方向为主的客流走向存在一定脱节。建议在全市轨道交通网络统筹优化的基础上，抓紧谋划新城直连中心城的快速轨道交通系统，依托市域轨道建设提高与中心城的联系效率，与中心城保持资源联结共享，形成互补依存的良性互动关系。

3.3 加快构建相对独立、完善的新城综合交通体系

按照独立城市交通体系构建要求，重点完善新城路网、公交体系。一是构建符合新城实际发展需要的骨干路网体系。建议利用新建高等级公路、局部快速路等构建新城快速路系统，形成新城的外围快速通道，实现过境流与到发流的分离。完善新城主次干道规划布局，提升路网连通度，平均路网密度应达到4 km/km²[9]。二是形成多层次、差异化供给体系，着力提升公共交通服务和品质，主要客流走廊强化骨干公交服务，可采用有轨电车、公交专用道等独有路权形式，提供高频次、高速度的公交服务，形成竞争力强的出行方式。对于相对离散的交通需求，利用智慧手段优化公交运营，支持MaaS等智慧出行服务系统的应用发展“响应式公交”[10]。

3.4 形成以人为本的新城交通设施服务体系

围绕新城活力城市、生态城市建设要求和新城自身特点，在交通设施配套、交通服务供给、交通管理等方面鼓励使用绿色化、智慧化的手段。一是打造“小尺度、高密度”的新城内部路网，新城要改变现状以机动车交通为主导的空间发展模式，加大路网密度、缩小道路间距，形成规模适宜的街坊尺度。赋予道路除交通以外的生活、休闲等功能，形成多样开放的街道界面，让街道空间变得更富生活性和趣味性[6]5，促进更为活跃的文化、社会和经济活动，打造有温度、有活力的城市空间。二是鼓励响应式公交、无人驾驶、无人配送等新型交通技术在新城的利用，在方便居民出行的同时使城市更具科技感、现代感。三是提升新城交通精细化治理能力，以科技创新驱动智慧化发展，使交通系统更安全、更高效、更绿色。

4 结语

新城是超特大城市提升核心竞争力的重要战略空间，上海新城经过20余年的建设，形成了一定的城市服务功能，但离规划预期仍有一定差距。未来新城在上海面向长三角、面向全球两个扇面的战略空间下，新城城市能级定位有较大提升，要求建设“独立的综合性节点城市”，对交通系统发展提出更高要求。交通对于城市发展具有重要的基础保障、先行引导作用，目前新城骨架交通基础设施已建成，交通体系优化既要考虑未来发展需要，又要尊重客观基础。本文总结上海城市总体规划中新城规划、新城交通体系构建的特点，分析了现状新城交通系统的特征和瓶颈问题。在未来新城构建门户枢纽、综合性城市、独立城市、节点城市、绿色智慧城市、活力城市的目标定位下，分析对交通系统发展的要求，并从交通设施配置、交通体系构建、交通运输结构完善、交通服务供给等方面提出优化思路，以期为上海推进“新城发力”战略提供思路与参考。