论我国企业合规不起诉制度的适用问题及完善

宋佳宁 刘家瑞

企业合规不起诉制度是指如果涉嫌犯罪的企业认罪认罚并承诺作出企业合规管理，检察机关便不对其提起诉讼的制度。[3]参见陈瑞华：《刑事诉讼的合规激励模式》，《中国法学》2020年第6期，第225页。该制度是检察机关与涉案企业之间达成的特殊协议，[4]参见刘少军：《企业合规不起诉制度本土化的可能及限度》，《法学杂志》2021年第1期，第51页。即涉案企业如果在规定期限内作出有效合规计划并且通过审核，检察机关便不再起诉该涉案企业。[5]参见陈瑞华：《〈美国海外反腐败法〉与刑事合规问题》，《中国律师》2019年第2期，第88页。为了更好地推进我国企业的合规管理，降低企业刑事风险，提高企业自身的风险预防能力，最高人民检察院（以下简称“最高检”）开始推行企业合规不起诉制度改革试点。本文从合规不起诉构建的必要性出发，剖析该制度的价值基础和实践需要，就我国当前合规不起诉制度改革试点中的适用问题进行探讨，并提出完善建议，以期对该制度在我国的构建提供理论支撑。

一、我国构建企业合规不起诉制度的必要性

（一）我国企业犯罪形势严峻

在裁判文书网以“单位犯罪”“刑事一审”为关键词进行检索得出，2014年至2019年间涉及单位犯罪的案件共计19，555件。[6]2019年新型冠状病毒肺炎疫情爆发，很多企业受到严重影响，有的企业业务量件减少，有的企业甚至破产，导致企业犯罪数据无法客观反映变化趋势。因此，自2019年至2022年的单位犯罪数据未统计其中。从企业犯罪发展趋势上看，这6年来，我国企业犯罪数量呈明显上升趋势，特别是后3年呈倍数增长（具体参见下图一）。

图一：2014年至2019年单位犯罪刑事一审案件数量分布图

从上述数据可以看出，当前我国企业犯罪形势较为严峻。具体表现为以下几个方面：第一，企业犯罪数量较多。企业犯罪的重灾区集中在贪污贿赂犯罪、妨害社会管理秩序犯罪和破坏社会主义市场经济秩序犯罪中。6年间，企业被判处破坏社会主义市场经济秩序罪的案件共计10，340件（其中，非法吸收公众存款罪4，409件、危害税收征管罪2，710件），企业贿赂犯罪1，634件、妨害社会管理秩序犯罪1，224件。对于企业犯罪数量高发的原因，可从内因和外因两个角度进行分析。从内因来看，企业管理相对不规范，企业诚信意识和守法意识薄弱。企业破坏社会主义市场经济秩序类犯罪案件数量较多。其中，非法吸收公众存款罪位居榜首，紧随其后的是危害税收征管罪。此外，企业贿赂犯罪案件数量同样居高不下，这说明商业贿赂已成为部分行业常态，企业在经营活动中习惯通过贿赂的方式来获取市场中的有利地位，进而牟取利益。这正是企业在经营管理中不够规范、缺乏诚信意识的典型写照。从外因来看，营商环境不够友好，企业获得社会资源和机会的渠道不够畅通，也是近年来企业犯罪数量激增的重要原因之一。第二，我国企业的整体社会责任有待提高。企业涉嫌妨害社会管理秩序犯罪中绝大多数为破坏环境资源犯罪，表明部分企业受到营利驱使、抱有侥幸心理，以牺牲环境换取自身利益，关注最多的是如何以最少的付出获得最大的回报，并不重视自身所负的社会责任。尽管环境问题一直受到国家和社会的广泛关注，但许多企业缺乏社会责任和环保意识，总是把环境作为无限制容纳废弃物的“容器”。诚然，企业生产经营应以营利为主，但作为市场主体，若缺乏社会责任感，会不可避免地导致单位犯罪数量的悄然增长，致使企业犯罪形势更加严峻。

（二）企业犯罪治理未取得良好效果

随着市场化程度的逐步提高，企业活动自由度愈来愈高，企业犯罪行为及行为带来的刑事风险也在逐渐增多。不同于个人犯罪，企业犯罪因其独特性，在治理时要注重预防机制和治理机制的有效结合。就目前我国企业犯罪治理现状而言，这两方面做得不够完善。

首先，企业自身不仅缺乏有效的刑事犯罪治理预防机制，也未构建起有效的合规管理部门。与刑事风险相比，企业更关注与盈利密切相关的商事风险和业务风险，即“重民轻刑”。[7]参见李勇：《企业附条件不起诉的立法建议》，《中国刑事法杂志》2021年第2期，第131页。一般来说，企业对商业风险有着较强的认知能力，而且企业长期的人力资源和财力资源也可以有力地抵御商业风险，但对于刑事风险的认知能力却比较缺乏。此外，部分企业虽组建了合规部，但其合规部所处理的事务多停留在审核与企业有关的民商事合同、处理民商事纠纷等传统法务层面，并未真正起到合规作用。其次，国家层面涉及企业刑事犯罪的预防机制同样较为缺失，导致企业犯罪治理现状未取得良好效果。于国家而言，更多的是在企业犯罪之后，通过刑事制裁治理企业犯罪。也就是依照刑事实体法律规定对企业定罪处罚。然而，企业犯罪不同于个人犯罪，一味地追求刑事制裁并非良策。企业一旦被定罪量刑，不仅可能造成巨大的经济损失，而且还会产生较为严重的社会问题，比如企业破产、大量企业员工失业等。无数企业员工是创造社会财富、推动社会进步的中坚力量，企业员工大量流失势必会对企业和社会造成不可忽视的不良影响。无数企业作为微观个体共同构建了我国的宏观经济，企业的发展关乎着我国经济发展，做好企业刑事风险防控既是企业也是国家必不可少的工作。

（三）我国企业发展的现实性需要

目前，随着对外开放不断深入和“一带一路”政策不断推进，越来越多的国内企业想要走出去，立足于世界。但风险与利益并存，越想要在全球经济市场上立足，所面临的合规风险就越大，这对企业发展提出了诸多需求。

首先，企业必须要有规范完善的内部治理体系。从企业经营管理角度而言，规范的内部治理体系是企业治理水平、规避经营风险能力的重要体现。我国企业若想走出国门，在企业全球化发展中获得话语权，就必须要有较高的企业治理水平和较强的规避风险能力。完善的内部治理体系需要借助完备的企业合规体系来实现，这也与企业合规不起诉制度的法治价值不谋而合。其次，近年来，我国企业在海外经营过程中时常面临被动合规问题，让我们开始反思如何采取有效途径应对域外合规诉讼的被动局面。例如，在2018年的中兴通讯案中[8]2016年3月，美国商务部以中兴通讯涉嫌违反美国对伊朗的出口管制政策而对中兴通讯实行了出口限制，禁止美国元器件供应商向中兴通讯出口元器件、软件等技术产品。2017年3月，中兴通讯在美国得克萨斯州联邦法院认罪，承认违反制裁规定向伊朗出售美国商品和技术。中兴通讯和美国财政部、商务部和司法部达成和解协议，同意支付8.9亿美元罚金。但是美国商务部认为中兴通讯仍旧在实施违规行为，并在2018年4月16日宣布暂停中兴通讯为期7年的出口特权，后历经多次谈判，中兴通讯与美国商务部工商安全局在2018年6月7日达成新的协议，要求中兴通讯更换整个董事会和高级领导层，并且要求其保留由美国商务部工商安全局挑选并负责国际清算银行的特别合规协调员团队，为期10年，以此实时监控中兴通讯是否符合美国出口管制法律。中兴通讯案件也是中国企业在美国因合规问题达成暂缓起诉协议的第一案。，中兴通讯作为世界前列的通信制造业，在海外经营中被迫合规，缴纳巨额罚款，影响到整个企业的正常业务经营。中兴事件让国人认识到了什么叫企业合规，以及企业合规不起诉制度在企业全球化发展中的重要意义。最后，自2019年新冠疫情爆发以来，我国企业发展面临着前所未有的挑战。企业无法正常经营、一度破产的情况层出不穷。基于当前特殊疫情背景，若一味地对企业犯罪行为进行定罪量刑，要求企业缴纳巨额罚款，不仅会导致企业承受破产的严重后果，也会影响到社会环境整体的稳定。面对这样特殊的情况，若对涉案企业适用合规不起诉，督促其加强内部企业合规体系建设，可以让企业得以重生。相比于传统的定罪处罚，如此更能取得良好效果。

二、当前我国企业合规不起诉制度适用中存在的若干问题

（一）合规不起诉制度适用时“双不起诉”现象频发

2021年6月和12月，最高检先后发布了第一批（表1）和第二批（表2）企业合规改革试点典型案例。[9]参见《企业合规典型案例》（第二批），载最高人民检察院网，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202112/t20211215_538815.shtml#2，2022年4月8日访问。从这些典型案例中看，将企业家一同纳入合规不起诉适用对象的不在少数，存在“双不起诉”现象。[10]“双不起诉”是指检查机关对涉案企业和涉案企业负责人均不提起诉讼。

第一，“双不起诉”现象与国际企业合规理念相冲突。域外司法机关在适用该制度时，通常会对涉案企业进行筛选，若企业存在有效的合规计划，检察机关所采取的措施通常是“严惩个人、放过企业”，[11]参见陈瑞华：《企业合规基本理论》，法律出版社2020年版，第250-251页。即将合规不起诉制度的适用对象限定为企业。面对类似问题时，我国的做法则正好相反，既放过企业也放过个人。这一点，在最高检发布的典型案例中尤为明显。比如，表1中的案例一和案例四，表2中的案例一、案例三、案例四和案例五均为“双不起诉”。如前文所述，合规不起诉制度是一项符合国际企业合规发展趋势的刑事程序激励制度，能帮助我国企业在企业全球化背景下实现更好的发展。基于此，我国在适用时最基本的理念应与其保持一致。此外，从中兴事件可以看到，企业合规已经成为各国长臂管辖的依据和本国法律效力外溢的战场[12]参见赵万一：《合规制度的公司法设计及其实现路径》，《中国法学》2020年第2期，第109页。，不论是从争夺制定国际规则话语权的角度，还是帮助我国企业在全球经济市场中占据制高点的角度，都应对国际企业合规理念予以高度重视，尽量不要避免“双不起诉”现象的发生。

表1 企业合规典型案例（第一批）

表2 企业合规典型案例（第二批）

第二，“双不起诉”可能导致企业成为个人犯罪的“避风港”，很可能被企业经营负责人所滥用。在中小微企业中，企业的发展与企业负责人紧密相连，当企业面临发展困境时，企业负责人更多考虑的是如何保全自己。因此，企业负责人极有可能通过认罪认罚，利用自己的特殊身份有意识地将个人犯罪“推脱”为单位犯罪，并通过制定合规计划以逃避该有的定罪处罚。表1中的案例四就是上述情况的典型范例。[13]最高检发布企业合规改革试点典型案例四：上海市A公司、B公司、关某某虚开增值税专用发票案。被告单位上海A医疗科技股份有限公司（以下简称A公司）、上海B科技有限公司（以下简称B公司），被告人关某某系A、B两家公司实际控制人。2016年至2018年间，关某某在经营A公司、B公司业务期间，在无真实货物交易的情况下，通过他人介绍，采用支付开票费的方式，让他人为两家公司虚开增值税专用发票共219份，价税合计2887余万元，其中税款419余万元已申报抵扣。2019年10月，关某某到案后如实供述上述犯罪事实并补缴涉案税款。2020年6月，公安机关以A公司、B公司、关某某涉嫌虚开增值税专用发票罪移送检察机关审查起诉。上海市宝山区检察院受理案件后，走访涉案企业及有关方面了解情况，督促企业作出合规承诺并开展合规建设。该案中，依照关某某的供述确定涉案企业犯罪后，经认罪认罚制定企业合规计划，检察机关对关某某和企业均做出了不提起诉讼的决定。该案可以在一定程度上证明，倘若企业负责人在供述上将责任推给企业，有很大可能会与企业共同脱罪。在此意义上，不仅违背了合规不起诉制度设立的初衷，更有可能使该制度成为企业负责人逃避刑事责任的“避风港”。

（二）当前合规不起诉制度较少适用于大型企业

第一，从当前实践来看，合规不起诉制度更多适用于中小微企业，此种情况不仅打击了大型企业参与制定合规计划的热情，也成为阻碍其规范经营的瓶颈。合规不起诉制度是一个新生事物，不仅国家和检察机关对这个新生事物持有高涨热情，大型企业也对其充满热情。比起中小微企业，大型企业可观的盈利、良好的管理制度和较完善的部门结构均可为适用企业合规不起诉制度提供更加有力的支持。对大型企业适用合规不起诉更能体现出合规整改的效果，也更有利于发挥制度改革的优势。

第二，大型企业适用数量较少的情况不利于合规不起诉制度的全面推进。合规不起诉制度的发源地欧美国家丰富的实践经验来看，该制度多适用于大型企业。[14]参见李玉华：《企业合规不起诉制度的适用对象》，《法学论坛》2021年第6期，第28页。欧美国家通过在大型企业涉嫌犯罪案件中适用合规不起诉制度，成功地解决了企业刑罚所带来的关联影响，保护了企业自身及其客户等无辜第三人利益，最重要的是让合规不起诉制度能在企业间全面推行开来，并取得预想中的积极效果。将众多中小微企业纳入合规不起诉制度适用对象的同时，若没有将大型企业纳入其中，则无法形成数量可观、均衡的司法案例。而司法案例又是一项制度发展和运行的重要载体，具有良好的示范作用。只有通过数量可观的司法案例，才可以发现问题，以问题为导向，深化成果运用，推进规则完善和合规不起诉制度创新和持续性发展。

（三）适用案例局限在3年以下的轻罪案件

第一，企业合规不起诉制度的适用案例多局限于轻罪案件，不利于合规不起诉制度作用的全面发挥。为了能够有效地打击企业违法犯罪，我国《刑事诉讼法》规定了追究企业犯罪的一套诉讼程序。但是，企业一旦被追究刑事责任，极有可能影响其正常经营，加之很多企业的内部治理与风险预防机制并不完善，一旦涉嫌重罪，有可能要承担较为严重的刑事责任，因此而丧失经营资格，走向破产倒闭。而合规不起诉制度引进后的重要功能之一便是激励企业完善内部治理体系与风险防控体系。但在目前的改革试点工作中，该制度更多适用于企业涉嫌轻罪的情况。这样一来，对于那些涉嫌重罪且有建立合规体系意愿的企业，无法通过该制度获得刑事激励，进而影响该制度的实施效果，无法产生广泛的社会效果，不利于合规不起诉制度的全面发挥。

第二，企业重罪不诉的现象与现实需求存在矛盾。合规不起诉制度适用于企业重罪已是必须为之的，而不是可有可无的。随着互联网以及大数据的不断发展，企业犯罪形式和种类层出不穷，且涉嫌重罪的单位犯罪数量不在少数。市场经济繁荣发展的同时，企业已经成为关键的市场参与者，其商业活动对市场体系的影响越来越大，尤其是那些涉嫌重罪的公司对市场经济体系的影响更是不容忽视。企业重罪不诉的现象，不仅与当前我国企业犯罪的现状和需求相矛盾，无法涵盖实践中快速更迭的单位犯罪样态，而且对更进一步深化企业改革、提高企业服务质量和经济效益的要求相背离，阻碍了我国市场经济的可持续性发展。

三、我国企业合规不起诉制度适用问题的完善

（一）企业应为合规不起诉制度的唯一适用对象

我国引进合规不起诉制度的初衷是为了加强对企业的保护，如若对个人也适用合规不起诉制度，会推翻实体法和程序法的法律基础，[15]参见前引[2]，刘少军文，第8页。造成法律制度适用的混乱。因此，有必要对合规不起诉的适用对象进行明确限定。合规不起诉制度的适用对象只能是企业，不应包括企业家个人，并且在适用的过程中应着重注意以下几点。

第一，不可以把企业负责人纳入合规考察的对象。合规不起诉制度在具体适用中，会给企业设置合规考察期。若涉案企业的人员符合不起诉的条件，应及时做出相对不起诉的决定；符合缓刑条件的，应按照缓刑的有关规定进行考察，而不是纳入到合规考察中。

第二，企业和企业家的出罪规则应有所区别。对于企业来说，其出罪规则为企业涉嫌犯罪后，与检察机关达成合规协议，如若能构建合规计划且通过合规考察期的，检察机关便不再对其提起诉讼。对于企业责任人来说，由于他们确实存在犯罪行为，可获得相对不起诉。换言之，合规不起诉并不意味着企业未构成犯罪，而是单位整体出罪，作为并列犯罪主体的单位负责人没有被免除刑事责任，仍旧按照其主客观要件认定而追究其刑事责任。

第三，需要注意的是，我国企业犯罪的主体更多的是中小微企业。这些犯罪主体规模较少，一旦采用刑事处罚，关注更多的是企业人员的处罚问题，[16]参见刘晓光、金华捷：《企业刑事合规本土化转化探索思考》，《检察日报》2021年3月31日，第3版。尤其是家族型企业。在这些企业中，企业人员和企业本身的命运紧密相连。企业人员一旦犯罪，其所在的企业也会危在旦夕，很大概率上企业会面临破产等严重后果。若采用放过企业、惩罚自然人的做法，对于中小微企业来说，并不能取得理想中的合规效果。[17]参见陈卫东：《从实体到程序：刑事合规与企业“非罪化”治理》，《中国刑事法杂志》2021年第2期，第125页。由此，对于将企业人员和企业分案处理的做法如何具体适用到中小微企业之中，可以尝试通过立法或者司法解释的方式予以明确。

（二）企业合规不起诉的适用对象应包括所有规模的企业

第一，中小微企业应属于合规不起诉制度的适用对象。中小微企业对于合规不起诉有主观需求。在以下两种情况中，中小微企业对社会秩序具有较大影响。其一，整个社会的抗风险能力较低时，最为典型的便是新冠疫情期间。中小微企业多属于劳动密集型企业，面对突如其来的疫情，很多企业员工因隔离防控等原因无法返工，对中小微企业自身的生存和发展构成严重威胁的同时，也对整个社会的经济和就业造成较大的冲击。其二，基于水波效应原理，当中小微企业存在违法犯罪行为，且呈现出批量数量的时候，对于整个社会的稳定和就业也会产生较大影响。[18]参见前引[13]，李玉华文，第28页。以企业涉嫌虚开增值税发票罪为例。这种违法行为对于犯罪当事方来说，有诸多“好处”。从受票方角度来说，它们可以达到少交增值税、企业所得税的目的；从开票方来说，它们可以达到虚增企业利润，以此来骗取贷款或者国家补贴的目的。在利益驱使下，相当一部分的中小微企业相互间通过虚开增值税发票来达到盈利的非法目的。再加上我国中小微企业数量较多，极易出现批量的聚集情况。企业一旦获罪，其致命性影响不容忽视。由此可知，将我国中小微企业纳入企业合规不起诉的适用对象具有一定的现实意义。

第二，大型企业也应纳入企业合规不起诉制度的适用对象。将大型企业纳入合规不起诉的适用对象具有以下合理性。其一，从国外企业合规不起诉的相关规定和实践来看，为保证企业合规建设的可行性，一般只针对具有相应规模的企业才会实施合规不起诉。通过将符合法律规定的公司纳入合规不起诉的适用对象，美国的企业合规不仅取得了理想中的治理效果，也避免了具体司法实践中的适用混乱，保证企业合规建设的可行性。合规不起诉源于美国，且该制度在美国进展顺畅，但是该制度对我国是新生事物，可以借鉴国外关于合规不起诉的具体规定，结合我国的具体国情，将该制度有针对性地适用在我国的立法和司法实践中。其二，相对于中小微企业，大型企业集团拥有更多的企业员工、企业合作伙伴等，关联着更多的就业和对地方经济贡献等因素。一旦公诉机关对涉案大型企业集团提起公诉，不仅会导致企业破产倒闭，更会消耗司法资源、对社会秩序稳定造成破坏。例如，在安达信事件中，安达信员工总数高达85，000人，在被美国司法指控过程中，28，000名员工失业，致使美国经济都受到了巨大影响。

（三）将涉嫌轻罪和重罪均纳入企业合规不起诉的案件适用范围

第一，将企业轻罪纳入该制度的案件适用范围未轻纵企业轻微犯罪。合规不起诉制度是一种特殊的不起诉，其讨论的具体内容是老生常谈的话题，无非就是让企业遵守合法章程，以此来规避风险和预防犯罪。在推进企业合规治理的过程中，合规体系的建立可以帮助企业规避风险，避免因违反法律规定致使企业遭受损失。这并不是对企业轻微犯罪的放纵和原谅，而是在激励企业合规建设的同时，推动企业的有效治理，以此使企业健康发展。

第二，合规不起诉中无轻重罪之限制在域外实践中早已有之，而且合规不起诉制度适用在企业重罪的案件数量也很多。例如，美国司法部的反欺诈部门在2019年公布的审查报告中显示，该年度共有8家企业与司法部签订了暂缓起诉协议，7家企业与司法部签订了不起诉协议，涉及证券欺诈、企业贿赂等重罪。[19]参见Fraud Section Year In Review 2019，美国司法部网，https://www.justice.gov/criminal-fraud/file/1245236/download，2022年3月5日访问。2020年的审查报告中显示，共有9家企业与司法部签订了暂缓起诉协议，1家企业与司法部签订了不起诉协议，同样涉及企业贿赂等重罪。[20]参见Fraud Section Year In Review 2020，美国司法部网，https://www.justice.gov/criminal-fraud/file/1245236/download，2022年3月5日访问。这不仅取得了预想的企业犯罪治理效果，也收到了良好的社会效果。合规不起诉制度在欧美国家发展历史悠久，且运行顺畅、成熟，我国可借鉴其法律规定和司法实践，将企业轻罪和重罪一同应用到合规不起诉制度中。

四、结语

当前，我国检察机关出于对企业特殊保护的考虑，引入了合规不起诉制度，但是该制度在适用过程中仍存在若干问题，不仅阻碍了合规不起诉制度功能的全面发挥，也不利于该制度的全面顺利推行。因此，有必要将合规不起诉制度的适用对象和案件适用范围进一步明确，这样不仅有助于该制度充分发挥改革者所预期的积极效果，也有助于检察机关积极发挥参与社会治理的作用。