四川省县域城乡融合发展研究

□陈成

党的十九大明确提出：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”这是党中央着眼于我国当前城乡发展实际和新型城乡发展趋势，针对新时代“三农”问题做出的重大战略决策，也是重塑城乡关系、推动城乡融合发展的创新性路径选择。

四川省县域城乡融合发展初步成就

四川省统计局发布的数据显示，2020年，四川省户籍人口超百万人的有21 个县（市、区），占全省县（市、区）个数的11.5%。2021 年四川省地区生产总值为53850.8 亿元，比上年增长8.2%。人口规模和经济优势是四川省推动县域城乡融合的坚实基础。近年来，四川省各县（市、区）坚持一手抓城镇化建设、一手抓乡村建设，县域城乡融合发展取得了明显成效。

四川省各县（市、区）深入实施城乡统筹发展战略，大力推进新型工业化、新型城镇化，加快农业高质量发展，初步构建起了以县城为核心，中心镇、中心村为重点，其他乡镇村为基础的城乡一体化体系构架，城乡空间布局得到优化，生产、生活、生态空间实现合理布局。农业转移人口市民化质量不断提升，城镇基本公共服务加快覆盖全部城镇常住人口，“人地钱挂钩”配套政策稳步实施。全省大中小城市协调发展，“十三五”以来，新增宜宾、自贡、达州3 个百万人口大城市和广元、西昌2 个中等城市，基本形成由1 个特大城市、6 个II 型大城市、8 个中等城市和众多小城市与小城镇构成的城镇体系。

同时，四川省加大了劳动、资本、土地、知识、技术等生产要素的支撑力度，壮大农村集体经济，激发融合发展市场活力，加快农业农村现代化步伐。强化国土空间规划管控，完善镇村规划，加强农村公用设施建设，深入实施“美丽四川·宜居乡村”建设行动。扎实推进两项改革“后半篇”各项工作，不断提高乡村善治水平。

全力推进乡村人居环境整治行动，全省村镇垃圾转运设施大部分已覆盖，建制村污水处理设施大部分已建成并投入使用，小城镇基础设施和公共服务设施得到不断完善，城乡一体的公共教育、医疗、文化体系更加均衡。全省各县（市、区）健全了县、乡、村三级便民服务平台，乡村公共服务“最后一公里”问题得到解决。同时，大力推动市政公用设施向乡村延伸，不断优化农村公路网络、城乡商贸流通体系建设。大力促进城乡基本公共服务普惠共享，统筹配置城乡基本公共服务资源。

工商资本不断向乡村注入，大量新技术和新产品不断出现，加快了城乡之间要素的流动。四川省深化“一干多支、五区协同”全省经济发展战略，强化干支协同联动，推动成都优质资源向市（州）流动。同时，加大城市空间、产业配套、公共服务等领域协作互动，打造全省经济副中心。推动川渝区域协调发展，建设川渝统筹发展示范区、川渝毗邻地区一体化发展先行区、川南渝西融合发展试验区。

2021 年，四川省城乡居民人均可支配收入分别增长8.3%、10.3%，城乡居民收入比降至2.36 ∶1。四川省深化了户籍制度改革，持续提高农业转移人口市民化质量。推动成都加快建成践行新发展理念的公园城市示范区，支持成都主城有序疏解非省会城市核心功能。加快成德眉资同城化发展，推动成都东进与重庆西扩相向发展。全面提升城市品质，不断完善区域中心城市和节点城市功能。推进以县城为重要载体的新型城镇化。分类引导小城镇发展，打造精品特色小镇。

四川省县域城乡融合发展问题

四川省各县（市、区）由于发展水平、区位条件、资源禀赋差异，县域城镇化水平和农村发展水平整体上呈现明显的不均衡，初级性、依赖性特征明显。

除成都平原经济区68 个县（市、区）外，全省其余115 个县（市、区）均处于川中丘陵地带、盆周山区与高寒冷凉地区，地理地形错综复杂，远离中心城市和经济发达地区。比如，在四川33 个山区县中经济综合排名第30 位的通江县，距达州城区150 公里，距重庆城区420 公里，距巴中城区89 公里，距省会成都城区580 公里。受地理环境条件差、自身发展严重不足的双重制约，加之绝大部分县远离铁路、不通水路航运，这些县的交通基础设施建设还未构建起纵横交错的运输网络。

处于川中丘陵地带、盆周山区与高寒冷凉地区的县（市、区）经济发展水平差距较大。成都平原经济区用全省17.8%的面积，承载了全省60.7%的经济总量；川南、川东北经济区经济总量分别占全省16.2%和15.6%；川西北生态示范区和攀西经济区面积占全省60%以上，经济总量仅占8.4%。

四川省拥有全国最多的县级行政区，但县域经济规模普遍偏小，三分之一的县（市、区）经济总量不足百亿元。在赛迪全国百强县榜单中，2020 年四川省无一入选；2021 年仅有西昌、简阳两市上榜，且排位居于榜尾；2022 年虽然彭州、射洪新增上榜，但全省4 个入选百强县（市）的实力也远远落后于全国百强县平均水平。

一是城乡居民生活水平差距较大。2021 年，四川省城乡居民人均可支配收入分别为41444 元和17575 元，绝对量差距达23869 元；城镇居民人均消费支出26971 元、是农民的1.64 倍。二是城乡公共服务水平差距较大。优质教育、医疗、文化等设施高度集中在城镇，农村居民要享受高水平医疗教育服务，还要到城市的“大医院”“好学校”；2021 年，四川省医疗卫生机构达80249 个，而乡镇卫生院仅3661 个，仅占全省医疗卫生机构的4.56%。

促进县域城乡融合发展对策建议

分片区有序推进乡镇国土空间规划编制工作，引导乡村产业链、基础设施在县乡村形成梯度布局。鼓励强村带弱村共同编制村庄规划，避免脱离实际追求村庄规划全覆盖。合理规划县域内交通布局，打造县城至中心镇1 小时通勤圈，在镇区规划设置商业、文化服务设施，合理设置派出所、卫生院、邮政快递等市政服务网点，支持有条件的乡镇打造15 分钟便民服务圈。提高县域内远距离协同办公、网上购物、远程教育和医疗水平，缩小城乡之间数字鸿沟，提升生活圈层内联外延紧密程度。

多维度编制县域国土空间规划，探索统筹规划产业发展、土地利用、生态保护、城镇开发、村落分布等。对接市、县“十四五”规划，有机融合交通、水利、产业等专项规划，实现“多规合一”。着力以片区为单元编制乡村国土空间规划，引领乡村资源要素配置和布局优化，重塑乡村地理经济格局，为乡村振兴、新型城镇化建设培育发展新动能。

以县城、集镇为主要节点，加快推进一二三产业融合发展，不断增强县域经济实力，夯实县域城乡融合基础。要以农业农村资源为依托，以农民为主体，打造一批扎根县域、特色鲜明、业态类型丰富、利益联结紧密的富民乡村产业。要大力发展农产品产地初加工和精深加工，推进加工产能向城镇和园区集聚发展，把产业链主体留在县域，把价值链收益主要留给农民。要挖掘乡村多元价值，鼓励发展乡村旅游、休闲农业、特色手工业等以及家政、养老、护理等生活服务业，持续壮大乡村新产业新业态，提升县域经济吸纳就业能力。要加快补齐公共服务设施、产业配套设施等短板弱项，强化县城综合服务能力。

发挥好集镇和小城镇联结城乡的重要作用，把乡镇打造成区域经济中心、为民服务中心、基层治理中心。支持乡镇引导资本有序流入，大力培育乡村特色产业，发展集贸市场、物流配送、农资供应、家电维修、餐饮休闲、消费购物等服务业，打造“生产在农户、基地在乡村、加工和服务在乡镇、一二三产业有机融合”的镇域经济发展格局。完善乡镇教育、医疗、养老、文体、就业等公共服务设施。加强污水处理、垃圾转运、邮政寄递、燃气供水等基础设施建设，推动设施网络向周边村庄延伸。建设好乡镇综合服务中心，推进服务标准化、信息化，提高服务效率。加快建设乡镇农业综合服务站，在做好农资、农技、农机等传统工作的基础上，拓展宅基地管理、集体经济管理、人居环境整治等新功能。强化乡镇市场监管、安全环保、规划建设、应急管理、信访调解、乡风文明等职能，解决好机构完备、人员编制、工作经费、执法权限等问题，加强对村民自治的规范引导，提高统筹村级治理的能力。

探索新型集体经济有效实现形式，深入推进集体资源资产“三权分置”，探索整合资源自主经营、资源入股联合发展、资金入股借力发展、租赁经营稳健发展、托管代理服务发展、盘活撤并村闲置资产等方式，有效推动集体经济发展。健全农村信贷担保机制，支持各县（市、区）建立乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿基金，并进一步扩大融资担保规模。探索建立撤并镇（街道）和村社闲置建设用地收储机制。盘活用好低效闲置的存量土地资源，推进宅基地使用权适度放活，加快宅基地信息基础数据库建设。

完善县域内城乡公共基础设施互联互通、共建共享机制，统筹规划县域内城乡路网，实现县、镇（乡、街道）、村、户道路连接。积极推广以工代赈方式，扩大农村就业容量，带动更多农村低收入群体就业增收。探索建立小微基础设施投入和建设机制，实施农村公路及通组路延伸工程和产业路、旅游路工程，突破乡村断头路、末梢渠等“卡点”和“堵点”。围绕保障粮食安全和服务现代农业“10+3”产业体系，探索与乡村产业发展、乡村建设需求相匹配的乡村基础设施定向供给机制，构建现代化灌溉服务体系，全面提升乡村产业用水保障能力。全面实施“路长制”，建立精细化管理机制，提升农村公路管养信息化水平，加强对各级路长工作情况进行督导和考核。探索建立社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营激励机制。