公共资源交易市场价格形成之本质溯源

王仁义

一、引言

1.公共资源交易市场是全国统一大市场的重要部分

2022年3月，中共中央国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，旨在加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，统一市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。公共资源交易是指涉及公共利益、公众安全的具有公有性、公益性的资源交易活动。自《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》印发以来，工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购基本整合完毕，统一规范的公共资源交易市场雏形已经形成。《整合共享指导意见》提出“进一步将公共资源交易平台覆盖范围逐步扩大到适合以市场化方式配置的自然资源、资产股权、环境权等各类公共资源”；《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“拓展公共资源交易平台功能，健全要素市场化交易平台”，将要素纳入公共资源交易范畴；《关于加快建设全国统一大市场的意见》又进一步强调“将公共资源交易平台覆盖范围扩大到适合以市场化方式配置的各类公共资源”。由此来看，公共资源交易市场不断扩大。

在我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度下，公共资源交易体量较为庞大。2018年广东省公共资源交易总额1.8万亿元，占全省GDP 20.7%；2020年江苏省公共资源交易总额2.35万亿元，占全省GDP 20%；2021年山东省公共资源交易总额1.94万亿元，占全省GDP 8.31万亿的23.35%。因此，无论从经济体制和市场份额两方面来讲，公共资源交易市场分量较重，是全国统一大市场的重要部分。

2.公共资源交易市场价格形成机制，关系市场配置效率和公平

我国目前价格形成机制包括政府定价、政府指导价和市场调节三类。市场调节是指由经营者自主确定，通过市场竞争形成的价格。按照改革方向，凡是能由市场形成价格的都要交给市场，实现要素价格市场决定，用市场这只“看不见的手”来调节供求关系，以达到优化资源配置目的。市场形成价格又分竞争性和非竞争性方式两种，竞争性方式最常见的是招标投标和公开拍卖活动，非竞争性方式为交易双方以洽商方式缔约。在我国以公有制为主体的中国特色社会主义经济体制下，公共资源交易采用的是市场竞争性方式形成价格。因而，深入研究公共资源交易市场之竞争性价格形成机制，十分必要。从国际上看，拍卖机制研究两次获得诺贝尔经济学奖，足以证明国际经济学领域对价格形成机制研究的重视。

二、当前公共资源交易市场之价格形成机制情况

采用何种交易方式、评价方法和成交标准是公共资源交易市场竞争性价格形成机制的主要方面。

在社会主义市场经济发展历程中，《中华人民共和国拍卖法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》以及《招拍挂出让国有土地使用权规范》等一系列法律法规陆续出台，对各类市场交易价格形成机制做出了规定，比如招标投标法中的最低评审价法和综合评分法。在新兴领域，各地、各行业也在不断探索，以用能权交易试点为例，福建省采取挂牌点选、单向竞价、协议转让等方式，浙江采取竞价、招拍挂等方式。然而，各地、各类交易的价格形成机制不一，势必影响要素自由流动，因此，统一规范价格形成机制，对统一市场形成十分重要。

公共资源交易从交易发起方来看，招标、采购属于“买”，而资产、资源等出让、转让则属于“卖”；而从交易响应方来看，招标、采购是由多个投标人或供应商来竞卖，而资产、资源等出让、转让则是由多个竞买人出价竞买来完成。故由上而看，公共资源交易应划分为竞卖、竞买两个领域。

1.竞卖领域

竞卖是指一个买受人（招标人、采购人）发出公告，多个出让人响应并公开竞争，从而买受人与最优出让人达成交易的一种方式。

（1）工程建设项目招标投标领域

工程建设领域招投标分为公开招标、邀请招标两种竞争性价格形成方式，评标方法也是两种：一是能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；二是能满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但投标价格低于成本的除外。

（2）政府采购领域

政府采购除单一来源采购方式外，有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价五种竞争性采购方式。公开招标、邀请招标的评价方法和中标（成交）标准，与工程建设领域招标投标做法基本相同；竞争性谈判采用符合采购需求、质量和服务相等且报价最低为成交供应商，与最低投标价法原理相同；询价采购采用符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则成交，也与最低投标价法原理相同；竞争性磋商采用满足文件全部实质性要求，且评审得分最高的供应商成交，实际也是综合评分法。

2.竞买领域

竞买是指一个出让或转让人发出公告，多个竞买人响应并公开竞争，从而出让人与最佳竞买人达成交易的一种方式。

（1）资产股权出让、转让

目前资产股权交易最常见的是国有产权交易和司法拍卖。企业国有产权交易通过公开挂牌竞价转让进行，公开竞价方式包括拍卖、招投标、网络竞价以及其他竞价方式。拍卖是指以公开竞价形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。司法拍卖采取网络竞价方式，即法院通过互联网拍卖平台，以网络电子竞价方式公开处置财产。

（2）资源权（土地使用权、矿业权）出让、转让

国有土地使用权开始使用招标、拍卖、挂牌出让方式公开交易。招标、拍卖方式同上，在此不再赘述；挂牌出让是指有两个及以上竞买人报价的，通过竞拍，出价最高者为竞得人。

（3）碳排放权交易

2021年7月16日，全国碳排放权在上海正式开盘交易。交易方式主要以协议转让、单向竞价为主。协议转让是指交易双方协商达成一致并确认成交的交易方式。单向竞价是指交易主体提出卖出或买入申请，交易机构发布竞价公告，多个意向方按规定报价，约定时间内通过系统成交。

三、公共资源交易市场价格形成方式归纳

1.竞卖领域价格形成方式本质

由上来看，无论工程建设领域，还是政府采购领域，无论采用何种交易方式，其评价方法实质皆为最低投标价法、综合评价法两种。

2.竞买领域价格形成方式本质

由上来看，无论资产股权，还是资源、环境权交易，无论其采用何种交易方式，其评价方法也是最高报价法、综合评分法两种。

3.公共资源交易领域价格形成方式的本质

综合竞买、竞卖两领域来看，无论何种交易方式，尽管叫法略有差异，但其本质也就是两种：一是单一比价法，即在满足实质性要求的基础上，以价格高低论成败；另一是综合比较法，即将价格、质量等诸多因素统筹考虑评价，综合最优者成交。本文在此将上述两种方法定义为：公开竞价法和公开竞优法。公开竞价法就是单一比价法，公开正向竞价时为最高出价者成交，公开反向竞价时为最低出价者成交；公开竞优法对应的就是综合评价法，即综合评价最优者成交。

分析到此不难看出，各类交易比如招标投标、政府采购、拍卖等价格形成方式，基本无较大区别，因此可以规范统一。另在新兴领域，比如要素市场，各地、各行业也没有必要“八仙过海”，因为这不仅不是实质性创新，“换个马甲”还会给市场主体带来理解不便，进而影响要素跨区域流动。

四、采用公开竞价和公开竞优方式应注意的问题

价格形成机制看似简单，但对经济社会影响很大，决定着资源配置效率和公平，《中共中央推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“建设高标准市场体系，完善公平竞争制度”，以及“创新资源配置方式”“引入招标投标、拍卖等竞争性方式，完善交易制度和价格形成机制”，足见中央对价格形成机制的重视。另外，诺贝尔奖两次落在拍卖机制理论创新上也是一个重要证明。

1.实践中应重视价格形成方式的进一步细化设计

即使同一交易方式，不同成交标准也影响成交结果，最常见的变形是1996年获得诺贝尔经济学奖的维克里的第二价格密封拍卖理论，也就是出价最高者成交但成交价格为次高价的规则设计；再如在综合评价中，各评价因素的权重、基准值的分量，甚至统计计算方法，都直接影响着最终的成交结果。但在当前，国内对这些方面重视程度还远远不足，比如在拍卖中均为最高出价者成交，再如招标采购中都采用最低价中标或综合评分法就是例证。因此，价格形成机制的进一步研究设计任重而道远。

2.价格形成机制研究要兼顾供求双方利益实现共赢

另外，现行交易方式往往注重发起方单方利益最大化，比如初期的土地拍卖，出让收入相当可观，出让人利益得到了保障，但无形中抬高了“楼面价”而产生一些负面影响；现行药品集中采购也是一样，成效很大，药品价格大大降低，有效减轻群众就医负担，但过度压价会不会影响企业合理利润，进而影响其可持续发展。因此，从高质量发展角度，不应单一以价格论成败，而采用公开竞优的做法，实现供求双方共赢的价格形成机制最理想也最可持续。