铸牢中华民族共同体意识政策扩散效应

吴开松 刘 璐

(中南民族大学 公共管理学院/中国城市民族与宗教事务治理研究中心，湖北 武汉 430074)

一、问题提出

“政策扩散”是“政策创新扩散”的简称。政策扩散的本质是政策在一段时间内，通过特定的渠道，在某一社会系统的成员中传播的过程，也是一个沟通的过程[1]；同时亦可以认为是政府采纳一个相对于过往的自己而言是新的项目或政策，而不管这个项目或政策有多少地方已采纳，扩散过程就是一项新项目或政策的传播过程[2]。国内学者认为，政策扩散是关于某一时间或地点的政策、行政安排、制度等的知识被用于发展另一时间或地点的政策、行政安排和制度[3]，“是一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的公共政策主体采纳并推行的过程”[4]。其涵盖了政策创新及扩散活动在内的一般公共政策扩散现象，包括两个重要特征：公共政策扩散不仅包含政策转移和政策学习等有意识、有计划、有组织的公共政策空间位移现象，也包含自发的政策自然流行传播和扩散活动；公共政策扩散的路径不仅包含公共政策的单向传播，也包含公共政策主体对政策的采纳和推行。

在中国，政策创新扩散是党委领导、政府主导、社会参与、公民认同的扩散系统，政策扩散强弱快慢与完整性会受到各类行为主体的影响，不同的领导群体、不同地区经济发展状况、行政区划特征、群众关系和历史因素，以及公众的期望等差异性导致了创新扩散具有显著的地区差异和强度深度广度差异。

铸牢中华民族共同体意识是马克思主义民族理论中国化的最新成果，既是价值层面的意识形态，也是事实层面的公共政策。习近平总书记在2014年中央民族工作会议上首次提出要“积极培养中华民族共同体意识”[5]，党的十九大报告提出“铸牢中华民族共同体意识”并写入党章[6]。党的十九届四中全会把“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展”作为我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一[7]。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》(以下简称《意见》)[8]，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》强调，各级党委和政府要认真履行守护民族团结生命线的政治责任。《意见》加速推动了铸牢中华民族共同体意识政策在全国扩散的步伐，各省市政府部门积极召开部署会、座谈会、推进会，制定实施意见办法，进行主题宣讲，不断深化民族团结进步教育，促进各民族交往交流交融，提升民族团结进步创建工作能力与水平。2021年中央民族工作会议上，习近平总书记强调，铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“主线”和“纲”，所有工作要向此聚焦[9]。通过两次中央民族工作会议和一系列政策文件，铸牢中华民族共同体意识工作在国内广泛贯彻执行，但在实践中也存在区域不均衡、细节不到位、执行不精准等问题。从公共政策视角看，其贯彻实施过程可视作典型的政策创新扩散过程。研究铸牢中华民族共同体意识政策扩散将有助于发现不同地区问题，总结创新经验，有利于提高各族人民参与中华民族伟大复兴的自觉性积极性。

二、研究设计

本文在政策扩散相关理论基础上构建了铸牢中华民族共同体意识政策扩散的基本框架，以31个省(自治区、直辖市)的铸牢中华民族共同体意识政策扩散强度作为被解释变量，采用定性比较分析方法(Qualitative Comparative Analysis ,下文简称QCA)开展研究。

(一)研究方法与框架

1.研究方法。定性比较分析(QCA)的研究方法同时具备定性研究方法与定量研究方法的特征，兼具案例导向和变量导向，重视理论材料和实证数据的持续对话，将研究对象(即多案例)视为条件或属性的组态。其最大的特征在于它运用集合论和布尔代数来分析多元条件变量及其路径组合与特定结果之间的逻辑关系，这使它区别于以往只关注单一条件变量的研究。

笔者运用问卷调查法调查31个省(自治区、直辖市)铸牢中华民族共同体意识政策扩散状况，包括被调查者对中华民族共同体意识的认知来源、认知程度和行为，并依据调查数据分析31个省级建制政策的扩散程度强弱，将其作为QCA质性分析的结果变量，进行后续分析。首先，在文献综述和案例分析的基础上，确定案例及数量、条件变量和结果变量及操作化定义；其次，对每个省的观测变量赋值来刻画个案的某些属性，使用csQCA软件对条件变量和结果变量的数据进行校准与检验；再次，进一步对政策影响因素进行逻辑组合分析，以个案为单位对数据进行汇总，得到结果变量与结果变量的所有组合，构建真值表，并根据布尔代数对由所有条件组合所构成的真值表进行简化，从而得出导致结果变量发生或不发生的原因条件组合；最后，对政策扩散强度的各影响路径进行分析总结，并结合案例对路径进行分析解释。

2.研究框架。政策扩散受到各种影响因素的作用，进而形成各种扩散动力机制。内部和外部影响因素都会在政策扩散过程中发挥作用，不同影响因素的影响力不尽相同，影响力强的因素会对政策扩散机制起到更强的驱动作用。内部影响因素一般包括政府自身因素(如组织架构和资源能力等因素)和辖区内因素(如地区政治、经济、文化、社会和自然等因素)。外部影响因素对应政策扩散机制，不仅包含横向机制中平级政府影响因素和纵向机制中上下级政府的垂直影响因素，还包括政治经济、社会公众等环境因素。政策扩散过程是一个内外部因素综合影响的过程，单纯从外部条件还是从内部因素都难以全面、准确地解释政策扩散的影响因素和动机，对于扩散路径的解释可能存在偏颇[10]。

综上所述，本文将影响铸牢中华民族共同体意识政策扩散的因素划分为内部决定因素和外部影响因素，从这两个方面对铸牢中华民族共同体意识政策扩散进行考察。

(二)变量测量及赋值

1.被解释变量。政策创新扩散具有广泛的内涵，既包括机构安排、规章制度和政务活动等在不同政治系统中的转移，还包含治理理念在社会系统中的交流与传播。铸牢中华民族共同体意识政策目的主要是国家通过灌输、引导等宣传教育手段促使全体国民形成统一社会观念、共同文化价值和共同文化符号认同。因此，政策“扩散成功”最直观的标准就在于是否增进了各族民众同呼吸、共患难、“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”的命运共同体意识，是否铸牢了各民族共有精神家园意识，是否铸牢了各族同胞维护国家统一、民族团结、社会和谐、共同团结奋斗、共同繁荣发展的意识。因为政策效果是衡量政策成功与否的重要标准之一，决定政策的后续发展情况。所以本研究关注铸牢中华民族共同体意识政策扩散与推行的直接效果，即中华民族共同体意识的政策实施对中华民族共同体意识的认知、情感、行为产生了何种作用。

调查问卷以铸牢中华民族共同体意识政策的扩散强度作为结果变量，代表政府创新扩散能力。在结果处理过程中，首先给每个选项赋分，4表示最符合铸牢中华民族共同体意识政策，1为最不符合，然后将所有被测者分值相加求平均数。通过均分的描述，分数越高，说明该省民众的中华民族共同体意识越强，态度越积极，铸牢中华民族共同体意识政策的扩散强度越高。最后将各省扩散强度转化为QCA结果变量，根据二分阈值确定规则将中位数作为机械分界点进行赋值，1表示扩散程度较强，0表示扩散程度较弱。

2.解释变量。(1)内部决定因素。其一，省域人口特征。包括少数民族人口数量和民众受教育水平，由于全部人口构成该政策的服务对象，所以少数民族人口数量及其结构对民族团结进步建设有很大的影响。不同地区，人口数量和结构的不同，会导致政府铸牢中华民族共同体意识政策具体实施产生差异。通常少数民族人口占比大的地区，国家在经济社会发展政策上有所扶助倾斜，但是社会环境更加复杂多样，境外恐怖主义和宗教极端主义不断渗透，使得民众对管理改革和政策创新的需求更大，导致政府对少数民族事务治理与引导方面增加了较多困难，民族团结创建工作面临诸多挑战。民众受教育水平越高，接受的学校思想政治教育就越多，就越能理解铸牢中华民族共同体意识政策的必要性、科学性、正当性。并且，受教育程度高的人往往追求更高水平的公共服务，在面对一项创新政策时的接纳度更高，但是治理需求也就越高，这会形成一种自下而上的压力，倒逼政府主动创新。因此，将地区的人口特征作为条件变量具有较强的解释力度。本文采用各省少数民族人口占比(PMP，Proportion of Minority Population,数据源于各省第七次全国人口普查)和各省本科和大专人口占比(UJCP,Under Graduate and Junior College Population，数据源于各省第七次全国人口普查)作为人口特征指标。两者都根据二分阈值确定规则将中位数作为机械分界点进行赋值，各省少数民族人口占比多于中位数，赋值为0，反之则赋值为1；各省本科和大专人口占比多于中位数，赋值为1，反之则赋值为0。

其二，经济发展水平。早期政策扩散研究者的研究都已证明经济发展水平越高、越富裕的地方更具有创新性，更有可能采纳政策创新[11]。经济基础决定上层建筑，经济发展水平是决定政府创新的重要因素，因为在这些经济发达的地方，政府更有能力去承担政策创新带来的风险和成本。并且，社会经济发展水平越高，人均受教育程度和人均收入也越高，社会公众追求更高水平的公共服务，更容易接纳新事物。此外，由于全面深入持久开展民族团结进步创建工作、铸牢中华民族共同体意识是一个持续的过程，需要在较长的周期内不断地深化民族团结进步宣传教育、促进各民族交往交流交融、提升民族团结进步创建工作水平等。因此，财政资源支持下的持续的资金投入成为支撑政策扩散的最重要因素。同时，社区、乡村、学校等基层单位推进民族团结进步创建工作服务群众，其本身也需要依靠政府部门持续的技术投入和创新作为基础和支撑，强大的政府财政能力能有效助力铸牢中华民族共同体意识政策的扩散。由于人均GDP是测量地方政府经济状况的一项重要指标，并且《意见》为中央政府2019年所发布，所以本文选取各省2020年人均地区生产总值(GDP，数据源于各省年政府统计公报)和各省2020年民族事务委员会支出(EEAC，Expenditure of Ethnic Affairs Committee，数据源于各省民族宗教事务委员会部门预算收支总表)代表地区经济发展水平。人均地区生产总值和民族事务委员会支出都根据二分阈值确定规则，将中位数作为机械分界点进行赋值。

其三，民族事务治理创新。一项重大的政策在全国范围内推广，一般会采取在一定范围内先试点，然后逐步优化完善政策。政策创新试点地区大都是在某些方面具有鲜明特点并取得突出成绩，或者是政治经济发展有特殊需求的地方。以民族团结进步创建活动为例：2010年，国务院开展了民族团结进步创建示范州活动；2014年，新疆昌吉回族自治州作为试点地区，成为首个“全国民族团结进步创建活动示范州”。昌吉州高举“两个共同”旗帜，将民族团结进步创建活动纳入稳定和发展大局，有力推动了民族团结进步事业持续发展，为全国民族工作积累了宝贵经验。试点地区的建设成效成为持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的重要借鉴。因此，政策试点的数量和试点经验也是政策采纳和推行的重要因素。本文采用省内是否有全国民族团结进步创建活动示范州(地、市、盟)作为衡量民族事务治理创新的指标。如果该省有地区被国家民族事务委员会评选为全国民族团结进步创建活动示范州(地、市、盟)，则取值为1;没有全国民族团结进步创建活动示范州(地、市、盟),则取值为0。

其四，信息化水平。随着5G、大数据、云计算、人工智能等技术的发展，铸牢中华民族共同体意识政策扩散方式发生深刻变化，信息技术发展对政策扩散影响越来越大，改变了传统政策扩散路径，提高了政策扩散的速度和覆盖程度。与此同时，政府内部信息化水平高,说明政府内部部门间信息沟通顺畅，政策传递速度快、范围广，同样有利于政策的扩散。因此，选择地区的信息化水平作为条件变量。本文选取各省信息化水平(IL，Information Level，数据源于《数字中国发展报告(2020年)》)排名作为衡量信息化的指标，根据二分阈值确定规则，将中位数作为机械分界点进行赋值，排名高于中位数，则赋值为1，反之则赋值为0。

(2)外部影响因素。其一，压力型体制。我国是单一制国家结构形式，权力结构呈典型的金字塔形状，通过这种体制保障中央政府政令畅通。地方政府在政策制定的过程中很大程度上受到中央政府影响。中央政府不仅拥有制定各领域大政方针政策的权力，而且还可以通过其合法性权力让地方政府遵从其意愿，从而影响到地方政府的政策采纳和推行[12]。这是一种自上而下的政策扩散模式。一般会通过被列为政策试点地区、中央政府出台建议型政策文件或指导性文件、强制要求采纳一项政策等途径进行政策扩散。另一种情况是国家领导人参与的活动，例如工作座谈会、实地调研、两会地方代表团审议等活动，同样会深刻地影响地方政府政策采纳和推行情况。中央政府行政压力(CGAP，Central Government Administrative Pressure)评价方法为：省内有被中央政府列为政策试点地区、中央政府出台过针对该省政策建议型文件或指导性文件，或者国家领导人参与过该省的工作座谈会、调研、两会地方代表团审议等活动的省份赋值为1，反之则赋值为0。

其二，焦点事件。焦点事件是社会建构机制下，具有强大外部压力和触发机制的一项重要影响因素。首先，焦点事件会直接作用于社会大环境，在短期内快速传播和“发酵”，引发社会关注，督促政府尽快作出政策回应，促进政策改进和创新；其次，社会焦点事件可能会加速政策信息的传播，形成良好的政策舆论环境，使得政策进一步被其他地方政府和民众了解并学习，对政策扩散强度有积极影响。有学者指出,焦点事件本身的性质和量级会直接影响地方政府对政策问题的界定和理解，从而影响地方政府对政策方案的选择和采纳[13]。焦点事件的巨大影响是我国公共政策间断式变迁的重要影响因素[14]。因此，选择地区的焦点事件作为条件变量。焦点事件(FE，Focal Event)评价方法为：将《意见》出台后新华社对各省(自治区、直辖市)民族事务相关新闻数量作为衡量焦点事件的指标，再根据二分阈值确定规则，将中位数作为机械分界点进行赋值。

31个省级单位观测变量逐一赋值形成如下真值表(见表1)。

三、实证研究结果

问卷共有24题，分为人口学变量、铸牢中华民族共同体的认同程度和自身行为、各民族交往交流交融、中华民族共同体宣传教育共四部分。本次调查采取随机抽样法，通过调研平台“Credamo见数”总共发布问卷475份，回收问卷440份，回收率为92.6%。问卷每个题赋分为4分，第二部分和第三部分17道题总分为68分。取各省(自治区、直辖市)被调查者分数的平均值进行排名。总体来说，全国范围内铸牢中华民族共同体政策的扩散较好，平均分为59.6分，但是各个地区扩散强度各异，最高分为河南省63.8分，最低分为西藏自治区49分。东中部地区政策扩散强度优于西部地区，赋值结果(PDI,Policy diffusion intensity)如表1所示。

(一)必要条件分析

首先检验每一个解释变量与结果变量之间的隶属关系，作为判断条件变量为结果变量的必要条件还是充分条件的依据，本文利用csqca软件分析各解释变量的一致性和覆盖度，如表2所示。

表2 必要条件分析

根据必要性分析的结果，没有解释变量的一致性高于0.9，即不存在单一条件变量能成为铸牢中华民族共同体意识政策扩散强度的必要条件，这说明了该政策的扩散程度受多方面引导的共同作用，而非某一个因素单一的影响。因此，增强铸牢中华民族共同体意识政策的扩散强度需要进一步分析省域内部和外部环境两个方面的联动作用，探讨各解释变量之间的协同效应[15]。

(二)组态结果

本文采用csqca软件分析解释变量的条件组合，软件输出三种解，即复杂解、中简解和简单解。考虑到一致性和覆盖度，使用复杂解对以上数据进行分析。复杂解将所有的逻辑余项剔除在分析外，即无反事实案例。结果显示，导致中华民族共同体意识政策扩散强度高的路径是多元化的，共存在7种条件组态，如表3所示。解的总一致性为1，大于0.9，说明覆盖大部分案例的7个组态是政策扩散强度高的充分条件。解的总覆盖度为0．625，说明7种条件组态解释了62.5%的具有高扩散强度的省份。因此，研究案例呈现7种基本组态。

表3 铸牢中华民族共同体意识政策扩散程度强的条件组态

(三)组态与案例分析

从条件组态来看，这7种生成路径也代表了铸牢中华民族共同体意识政策高扩散强度的三种模式。

1.第一种模式对应表3中组态1、组态2与组态7，对应的地区主要为东部地区与中部地区。这四种条件组态表明，较低的少数民族人口占比、较高的教育水平和较高的信息化水平是东中部地区铸牢中华民族共同体意识政策扩散强度高的影响因素。通过对比发现,少数民族人口占比在三个组态中同时出现，所以少数民族人口占比为模式一的核心变量。

少数民族人口占比较少这一条件较为符合大多数东中部地区的现状，并且在政策扩散中发挥重要作用。东中部地区人口主要以汉族为主，相对西部地区，民族组成较为单一，社会环境较为简单，民族事务管理与引导相对容易，政府对铸牢中华民族共同体意识政策进行推行更加容易，民众对政策的接纳度和认可度较高，对提高铸牢中华民族共同体意识政策扩散的强度起积极作用。究其原因，是自古以来汉族人口占中国人口绝大多数，在各方面发展中占主导地位，儒家“大同”“大一统”的思想深入人心，在历史发展的过程中，随着以汉族为凝聚核心的各族人民的中华民族自我意识不断觉醒，逐渐形成了中华民族心理。汉族在思想认知上与各族民众的同呼吸、共患难、“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”的命运共同体意识相契合，更易促成铸牢中华民族共同体意识政策的扩散。

该条件组态第二个因素为综合教育水平。如果政府重视教育，加强基础设施建设和思想政治教育建设，制定了完善的政策并积极落实政策的执行，同时当地领导非常关注本省民族团结教育情况，即使不考虑外部环境的作用，也可生成高强度的扩散路径。在这一模式下，政府的作用占据主导地位，对优质教育资源供给的重视相对弱化了当地财政资源所带来的经济影响。较为典型的是山西省，经济发展和生产力水平在全国不属于第一梯队，但是地方政府重视人力资源开发和教育改革，广泛开展社会主义核心价值观教育和中华民族共同体意识教育活动，加强民族团结进步教育基地建设，不断扩大民族团结进步创建覆盖面和影响力，提升了铸牢中华民族共同体意识政策扩散的强度。

除了提高整体教育水平之外，还应该重视地区信息化发展和数字政府在政策扩散中的作用。全面实施互联网+政务服务，可以将包括边疆地区在内的所有地区互联互通，及时广泛有效地传播党中央最新政策，增加政策的时效性，大大提高政策扩散力度。以河南为例来说明。河南省非常重视农村网络建设，不断提高公共服务水平，打通基层公共服务“最后一公里”，借助公共服务体系推动脱贫攻坚、民族团结、农村精神文明建设等工作。2015年印发了河南省“互联网+”行动实施方案，2020年出台了《关于加快推进农业信息化和数字乡村建设的实施意见》，对未来如何发展农村信息化，如何进行数字乡村建设，提出了明确目标和要求，并制定了具体的保障措施。河南农村信息化建设在全国名列前茅，由此增进了信息传播的及时性、全面性，充分发挥了信息化网络化在铸牢中华民族共同体意识方面的作用。

2.第二种模式对应表中组合3和组合4，典型代表地区为吉林省和辽宁省。这两种条件组态表明，在少数民族人口较多的地区，较高的人均地区生产总值、较高的教育水平、有全国民族团结创建示范州(市)和焦点事件是铸牢中华民族共同体意识政策高扩散强度的影响因素。

以吉林省为例，较高的教育水平、全国民族团结创建示范州(市)是影响吉林省铸牢中华民族共同体意识政策的重要影响因素。吉林少数民族人口占比8.67%，高于全国大部分省份。吉林省委省政府高度重视少数民族的教育工作，强化为民族群众服务，把国家通用语言文字推广使用与少数民族语言保护结合，加强对语文教师队伍培训，提高他们的口语表达能力；不断加大资金投入力度，努力改善办学条件；同时注重加强民族团结教育，提升了少数民族学生对中华民族共同体意识的认同感。

新时代开展民族团结进步创建工作是铸牢中华民族共同体意识的重要抓手，评选全国民族团结进步创建活动示范州对中华民族共同体意识政策扩散起到了积极作用。在示范点创建方面，吉林省延边朝鲜族自治州自20世纪90年代至今，已连续五次被国务院评为“全国民族团结进步模范集体”，并在2016年荣获“全国民族团结进步创建活动示范州”称号。吉林省延边朝鲜族自治州积极宣传党的民族政策、理论知识，发挥先进典型引领示范作用，高位高效推进各项创建工作，使“三个离不开”“五个认同”“中华民族一家亲”深入人心，中华民族共同体意识不断铸牢。在示范经验扩散阶段，吉林省多次举办民族团结进步创建工作经验交流现场会，各地区互相学习分享成功地区经验，不断探索可复制可推广的经验做法，促进了全省铸牢中华民族共同体政策扩散强度，增加人民理解认可度。

3.第三种模式对应表中组合5和组合6，对应的地区是内蒙古自治区和新疆维吾尔自治区。这两种组态表明,较高的人均地区生产总值、较高的民族事务治理支出、较高的文化水平、全国民族团结进步示范地以及焦点事件是铸牢中华民族共同体意识政策扩散强度高的影响因素。对比前两种模式可以看出，在西部少数民族人口较多的地区，提高铸牢中华民族共同体意识政策扩散强度的条件更多，难度更大。

西部地区人口构成和受教育水平对铸牢中华民族共同体意识政策扩散强度的影响尤为明显。新疆维吾尔自治区地处西部边陲，距离政治经济中心较远，当地信教人口众多，大量少数民族人口与内地交流少，宗教极端势力渗透明显，利用信教群众朴素的宗教感情，散布宗教极端主义[16]。这些因素增加了少数民族事务管理与引导的困难和民族团结创建工作的难度，不利于铸牢中华民族共同体意识政策的扩散。近年来，新疆维吾尔自治区高度重视教育现代化，增加教育投入，提出逐步实现南疆全区15年免费教育，建立了农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补机制；增强学生文化自信，将中华优秀传统文化融入思政教育；提高群众劳动技术水平，大力开展职业技能教育培训工作。这些举措对遏制暴力恐怖案(事)件多发频发，铲除宗教极端主义滋生蔓延土壤，推动当地各族群众铸牢中华民族共同体意识产生了强大的积极影响。

经济基础决定上层建筑，贫穷不是社会主义，发展和稳定是一对“双胞胎”。经济发展了，人民有获得感幸福感，才能进一步增强“五个认同”。在铸牢中华民族共同体意识政策实施过程中，经济因素会对政策扩散产生正向积极影响。比如，内蒙古人均GDP和民族事务治理支出都处于国内中上水平，总体来说经济发展态势较好。一方面，内蒙古自治区在民族工作运行保障、民族团结进步创建、开展城市民族工作、民族工作维稳等方面为铸牢中华民族共同体意识政策实施提供各类资源；另一方面，内蒙古自治区整体经济水平提高，贫困地区的经济社会发展得到改善，当地各族人民的获得感和幸福感增加，在某种程度上可以增强其对中华民族的认同感和归属感，提高政策扩散强度。

铸牢中华民族共同体意识政策受到中央政府行政权力传导和最高领导人讲话精神影响。我国是单一制国家结构形式，在政府治理中，由于上级政府在财政、行政、人事上拥有对下级政府的绝对控制力，中央政府先行出台了相应的政策规范和政策建议，或者省级政府在接受到中央政府的政策信号后，更容易采取措施推行落实。当前全党一致践行“两个维护”，习近平总书记在党中央的核心地位促使其重要论述有绝对的引领指导作用。2018年3月，习近平总书记参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时发表“铸牢中华民族共同体意识”的重要讲话，内蒙古自治区各部门高度重视，迅速掀起学习宣传贯彻的热潮，将民族团结进步宣传教育纳入党建工作示范盟市考核重点内容，纳入宣传思想工作和意识形态工作，并制定完善了《内蒙古自治区民族团结进步教育基地评审命名办法》。2021年1月,内蒙古自治区第十三届人民代表大会第四次会议通过《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》，5月正式施行。自此，内蒙古自治区在铸牢中华民族共同体意识方面稳步扎实推进，取得一定经验和成绩。

焦点事件也能够对铸牢中华民族共同体意识政策的创新扩散产生影响。最直接的表现为新闻媒体的报道数量。焦点事件社会关注度高，影响面广。信息化时代，新闻媒体善于捕捉热点并制造社会舆论，其作用在于从多角度对事件进行报道，并为各类观点提供对话机会，吸引社会公众注意力。如新华社围绕探寻内蒙古民族团结的“密码”、汪洋在内蒙古调研、内蒙古大学入选国家首批“铸牢中华民族共同体意识研究培育基地”等主题，多次对内蒙古民族团结工作进行报道，分享民族团结进步创建方法，在全社会形成舆论导向，社会注意力聚焦铸牢中华民族共同体意识。在特定时间段内，铸牢中华民族共同体意识成为自治区的焦点事件，相关内容在重点新闻平台专栏推出，主要媒体记者以及专家学者开展采访活动百余次，电视台设置专栏报道全区各地开展的主题宣传教育活动。通过全方位、多领域的宣传教育，进一步增强了全区各族群众维护民族团结的思想共识。

四、研究结论和政策建议

(一)研究结论

铸牢中华民族共同体意识政策扩散是在具体政策制定之后展开的，地方政府在执行政策时需要综合考虑各方面因素，调配各类资源，制定相应信息发展目标，将政策内容转变为现实，并依据国家推进的政策属性制定符合当地发展特点的政策。同时，政策的执行是一个不断调整政策手段以达成目标的动态过程，它涉及诸多复杂的影响因素，铸牢中华民族共同体意识政策的扩散同样会受到内部决策因素和外部环境因素的影响。

各省(自治区、直辖市)在落实铸牢中华民族共同体意识政策时，会受到省域人口特征、经济发展水平、信息化水平、政策执行经验、中央政府压力和焦点事件的影响。省域人口特征对铸牢中华民族共同体意识政策扩散强度的影响最大，其次是经济发展水平、信息化水平、相关政策执行经验、焦点事件、中央政府压力。内部决策影响因素比外部环境影响因素对铸牢中华民族共同体意识政策扩散强度的影响更大，因此应注重地区差异性，因地制宜制定调整推行措施，发挥特定要素的积极作用。数据分析显示，中央政府总体性压力对该政策扩散强度的作用较小。一方面，因为中央政府压力直接作用于地方政府领导，并不会对民众产生直接的压力，而扩散强度主要是测量当地民众对铸牢中华民族共同体的认同程度和自身行为；另一方面，由于中央政府总体性压力集中地区多为受多元文化冲击较大、中华民族共同体意识建构难度较大的地区，在短暂有限时间内的宣传教育难以达到很好的效果，需要在较长的周期内不断地提高地区经济发展水平，增加各族群众归属感和获得感，提升民族团结进步创建工作水平，逐渐使中华民族共同体意识深入人心。

(二)政策建议

1.优化政策环境，建立激励机制。在单一制国家结构形式下，地方政府权力来自于中央政府授权，行政关系是命令与服从的上下级关系，要促进铸牢中华民族共同体意识政策在全国范围内速扩散，上级政府必须充分发挥其领导职能和政策工具作用。首先，中央政府要为铸牢中华民族共同体意识政策的实施创造良好的政策环境。要根据不同地区、不同民族实际，以公平公正为原则，突出区域化和精准性，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策[9]。其次，省级政府在铸牢中华民族共同体意识政策扩散过程中要发挥主导作用。因为具体的政策实施需要省级政府提供相应的政策解释和指导。省级政府自身应根据实际情况积极落实政策，并为地市级政府提供政策指导和技术支持；或是广泛传播学习辖区内民族团结建设示范区的经验，从而实现多个路径的政策扩散。此外，在利益机制、社会矛盾、族际关系、民族心理等很多关联度较高的方面进行预测、监测、评估和分析，预防不利于铸牢中华民族共同体意识的矛盾冲突的发生或激化，为评估政策状况和促进民众认同提供一套更为科学合理的理论工具[17]，从而激发下级政府的积极性和竞争意识，最终提升铸牢中华民族共同体意识政策扩散强度。随着配套政策和相关激励措施的完善，下级政府执行政策的风险和成本会逐渐递减，这将有利于政策的持续扩散。

2.强化区域性差异化制度供给，推动民族地区社会主义现代化建设。“制度提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定。”[18]同时，制度引导与激励也是一种内生动力机制。但是，由于人类的“有限理性”和资源的稀缺性，制度供给也是有限和稀缺的。伴随政策环境的不断变化以及公民自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。契合各族群众利益需求的政策，有利于促进大众的积极参与和回应，有利于激发人民群众的政治热情和活力，这就要求政府主动创新政策发展政策。为此，党中央提出了铸牢中华民族共同体意识政策的价值引领，即推动各族群众共同走向社会主义现代化，实现共同富裕。改革开放特别是党的十八大以来，我们党积累了把握民族问题、做好民族工作的诸多民族政策经验，按照立法规律适时将其上升为法律。此外，要完善创新差别化区域支持政策，支持民族地区全面深化改革开放，提升自我发展能力。我国地域广泛，人文历史环境、自然环境以及人口结构、教育水平、经济发展等方面的差异性较大，在推动铸牢中华民族共同体意识政策扩散过程中应按照政策属性，对政策需求度和贯彻能力进行有效评估，而不仅仅是实施简单的“一刀切”。政策科学家史密斯认为，也可以把环境因素想象成一种政策执行约束通道，政策执行必须通过这个通道，不同的文化、社会、政治、经济状况可能对不同的政策起着支配作用[19]。政策的制定在于精准，要根据安全、稳定、发展等多方面需求，精准施策，找准把握新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局、实现高质量发展、促进共同富裕的切入点和发力点，避免大水漫灌造成资源的损失。

3.全员全过程全方位促进各民族交往交流交融。在多民族国家中，民族团结与整合是一个恒久的主题。就国家建构而言，世界历史上出现过同化主义、多元主义等理论，“同化主义在当今时代已经失去了道德和价值合法性，而多元文化主义尽管较少面临价值取向上的批判，却深陷实践困境难以自拔。因此，超越同化主义与多元文化主义的对垒成为一种现实选择，促进各民族交往交流交融恰恰具有此种政策潜力”[20]。党中央自2010年提出各民族交往交流交融以来，成为了民族团结进步工作的重要抓手和铸牢中华民族共同体意识的一大着力点。习近平总书记强调，要促进各民族交往交流交融，政府要充分考虑不同民族、不同地区的实际，统筹城乡建设布局规划和公共服务资源配置，完善政策举措，营造环境氛围，逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入。首先是城乡居住空间的合理规划。规划是城乡发展的指南，规划部门在制订过程中往往比较注重单纯的空间利用和经济要素，却忽略政治、历史、文化等要素配置。现实表明，“区隔通常被视作引起分裂与不和的重要因素，它阻碍了社会交往并导致群体之间相互不信任和相互不理解”[21]。有效的嵌入式空间规划可以打通区隔，使族群边界重叠，即使存在文化差异和利益竞争，也不一定会导致剧烈冲突。其次要深入开展民族团结进步创建，久久为功，着力深化内涵、丰富形式、创新方法。中华民族共同体教育要进课堂、进教材、进头脑，从娃娃抓起，纳入国民教育体系。从在职教育抓紧，党员干部发挥先锋模范作用，树立终身学习理念，完善民族团结进步教育的家庭、社区、学校、单位体系。最后要加大公共服务力度，以基本公共服务均等化促进相互嵌入式社会结构和社区环境建设。创造各民族共居、共学、共事、共乐的社会条件，支持各族群众同社区共单元、同学校共班级、同企业共班组、同休闲共空间，形成各民族相互关照、相互学习、取长补短、共同进步的和谐民族关系，切实促进高质量的民族团结，铸牢中华民族共同体意识，为实现长治久安和社会稳定打下坚实基础。