支持内蒙古实现高质量发展的财税制度研究

郭晓玲 汤 磊

党的十八大以来，习近平总书记先后两次到内蒙古调研并提出殷切嘱托，希望内蒙古大力弘扬“蒙古马”精神，走出一条“立足优势、挖掘潜力、扬长补短”和“生态优先、绿色发展”的高质量发展新路子，为内蒙古的发展指明了方向。2021年9月出台《东北全面振兴“十四五”实施方案》为内蒙古东部带来重要发展契机。从横向来看，该方案与西部大开发战略、黄河生态流域保护与经济高质量发展战略形成政策互补和良性互动。在这一背景下，精准有效的财税体系支撑变得尤为重要。内蒙古需着力破除阻碍区域经济发展的制度藩篱，强化财税制度安排，为高质量发展提供强力支撑。

一、内蒙古经济和税收发展现状

（一）经济发展成效显著，多项指标实现突破

“十三五”时期，内蒙古自治区地区生产总值年均增长4.3%，人均地区生产总值突破1万美元，常住人口城镇化率达到64.1%。能源和战略资源基地得到提升，煤炭产能、外运量、发电量和外送电量均居全国首位，可再生能源装机占比达到36.1%，稀土原材料就地转化率达到75%，稀土功能材料及终端应用产品占比达到53.6%。农畜产品生产基地更加巩固，粮食和畜牧生产连丰连稳，农畜产品加工转化率达到65%，形成2个千亿级、9个百亿级农牧业主导产业①数据来源：《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。进入“十四五”开局的2021年，内蒙古自治区全年地区生产总值完成20514.2亿元，按可比价计算，比上年增长6.3%。在以“生态优先、绿色发展”为导向的“十四五”规划②《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）《纲要》部署下，产业结构正在逐步优化。

（二）人均生产总值较高，区域税收极化明显

2021年内蒙古自治区人均GDP为8.54万元，较上年增长6.6%。在全国排名第10位，其中鄂尔多斯市人均GDP高达21.8万元。但区内各盟市两极分化较为严重，排名第一的鄂尔多斯市GDP达到4715.7万元，而排名最后的阿拉善盟仅363.6万元，相差十倍以上。2021年内蒙古自治区税务系统组织各项税费收入达4896.4亿元，其中：税务部门组织税收收入2929.5亿元、社会保险费收入1095.4亿元、非税收入776.0亿元、其他收入95.5亿元。分盟市看，鄂尔多斯占比37.7%，呼和浩特占比17.5%，包头占比9.6%，呼包鄂地区占比超过全区税收总收入的60%，聚集效应明显，与其他盟市税收相比极化差异更加显著。

（三）资源产业依赖较重，财税增长压力较大

目前，全区煤炭累计勘查估算资源总量8518.80亿吨，其中查明的资源储量为4220.80亿吨，占全国总量的26.24%，居全国第一位。全区重点行业主要集中在能源、钢铁、化工、房地产等行业，“羊煤土气”的依赖未得到根本性改变，经济的转型发展任重道远。从外部环境看，煤炭领域专项整治、减税降费的翘尾效应对税收增长造成一定影响，全区财政困难逐渐凸显，经济下行压力加大，一些地方在守住“三保”底线、化解债务风险、打赢三大攻坚战等方面仍面临诸多不确定性因素。①数据来源：《关于内蒙古自治区2020年预算执行情况和2021年预算草案的报告》纵观我国几大经济发达区域，城市圈能够有效汇集各类资源和要素，在推动创新、吸纳资本、带动就业等方面发挥着重要的作用，与之相比，内蒙古主要经济圈的增长极作用还不够凸显。

（四）贯彻新发展理念，发挥财税制度作用

财税工具是我国宏观调控的重要手段，良好的财税制度更是推动经济高质量发展的有力保障。在鼓励创新方面，财税支持力度很大，特别是研发费用的加计扣除，极大地激发了企业创新活力。2021年9月国家税务总局发布《国家税务总局关于进一步落实研发费用加计扣除政策有关问题的公告》（国家税务总局公告2021年第28号），进一步加大了支持力度，充分凸显了政府鼓励创新的决心。在力促协调方面，通过税收的价格调节作用、个人所得税的收入调节作用和转移支付制度，合理调节城乡、区域及个体间的不平衡。在绿色发展方面，通过建立环保税、消费税、耕地占用税、车船使用税等绿色税收体系，解决我国生态环境带来的负外部性问题。在加大开放方面，通过完善各类出口退税制度、打造自贸区和出口加工区，推动贸易自由便利。在共建共享方面，通过个人所得税专项附加扣除、加大公共财政支出保障教育医疗均等化、财税支持脱贫攻坚和乡村振兴等起到较好作用。

二、制约内蒙古实现高质量发展的现行财税制度分析

财政是国家治理的基础和重要支柱，要推动内蒙古自治区实现“十四五”规划中的各项战略目标任务，更加离不开精准有效的财税政策支持。但从总体上看，当前内蒙古财税方面存在一些制度性、机制性问题，已成为阻碍各项政策落实的不利因素。

（一）地方税优势不凸显

内蒙古横跨我国东西部，煤炭、天然气等资源丰富，资源税应该作为地方税的主要税种。但是目前，资源税征收范围窄，对非矿藏品尚未征税；煤炭、天然气、稀土等资源税税率偏低，在生产环节单纯从价征收易产生偷漏税行为。地方各级政府承担着繁重的经济社会发展任务，特别是统筹疫情防控和经济社会发展需要巨大的财力。与北上广等发达地区相比，内蒙古组织税收收入能力和财政自给率明显偏低。

（二）现行分税体制对内蒙古发展不利

增值税增量留底退税制度对于煤机、设备、车辆等大额采购省份负担过多，甚至出现“不发达地区补贴发达地区”的现象；中石油、中石化、国家能源集团等央企所得税全部上缴中央，陕蒙苏里格气田税收管辖等问题争议加剧了税收流失。

（三）营商环境亟待提升

北京大学光华管理学院发布的《中国31省份营商环境研究报告2020》显示，内蒙古在31个省份中排名第25位，排名相对靠后。一是减税降费政策落实不到位。当前的减税降费具有普惠性与结构性双重特点，规模较大，对税收收入造成一定的影响。现有的税收优惠政策对于内蒙古的资源开采、运输、钢铁等传统工业升级缺少足够的行业支持和政策导向，影响新旧动能转换。二是有效的政策供给不到位。随着供给侧结构性改革和碳达峰碳中和政策的推进，煤炭开采业等产能进一步受到限制，而碳税、环境保护税、生态补偿等制度性安排缺失或不健全，对于资源输出型省份不友好，影响内蒙古税收收入的增长。

三、支持内蒙古高质量发展的财税制度改革建议

实现内蒙古高质量发展，需要进一步完善财税制度，特别是要提高财税制度与各项改革的适配性，即与政治、经济、社会、文化、生态文明的整体改革相适应，进一步强化财税顶层设计，发挥市场配置资源的决定性作用，并且更好地发挥政府作用，促进各项生产要素向内蒙古集聚，着力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（一）将融入构建新发展格局作为财税工作的重要目标

大力支持实施“科技兴蒙”行动。进一步强化预算管理和财政重点倾斜，建立科学、稳定的投入机制，落实科研资金自主管理要求，推动产学研有机融合。加强公共创新平台建设使用和基础设施建设投入，建立公路、铁路、航空的立体交通网络和更加完备的物流辅助体系。建立健全人才引进和人才培养机制，通过落实税收优惠和资金奖励，吸引全国各类人才入蒙工作。加强“草原英才”培养，在资金奖励、购房、子女教育、医疗等方面给予更大支持。深入推进生态环境保护，坚决打赢蓝天、碧水、净土保卫战。实施国家生态红线、国家森林公园、重要生态保护区划定工作，大力推广库布齐沙漠治理经验，做好山水林田湖草沙冰系统治理和系统修复。积极参与黄河流域生态保护和高质量发展基金股权投资，建立黄河全流域横向生态补偿机制，为构建新发展格局打下更加坚实的基础。

（二）坚持用好税收自主权，完善地方税体系

内蒙古作为少数民族自治区，在税收政策方面有着一些独立的自主决定权，这是内蒙古的显著优势，必须充分运用好这些自主权，发挥出政策的最大效能。企业所得税方面，民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征。对设在西部地区的鼓励类产业企业，可按减15%的税率征收企业所得税。增值税方面，农牧产品免征增值税的普惠性政策对于自治区畜牧业健康发展具有极大的促进作用。资源税方面，要充分发挥从价征收率制定的自主权，依据矿产资源价格和供需关系定期予以调整资源税税率，发挥税收对矿产品价格的调节作用，促进资源更有效的配置。在契税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税的税率、税额调整中，要建立科学完善的定期调整制度，依据房地产等行业的发展行情，各级政府及时依法依规予以调整。在税收优惠方面，要更加突出本地特色和行业特点，一方面要严把税收优惠关，在高新技术企业认定、西部大开发企业认定等门槛上严格履行标准和要求，坚决打击偷逃抗骗行为；另一方面要确保应享尽享，充分运用金税三期工程和大数据优势，主动作为，落实内蒙古“六税两费”税收优惠政策，扶持小微企业发展。

（三）充分借鉴发达地区一体化发展税收经验

除了充分享受东北全面振兴、西部大开发等现有优惠政策外，还要主动作为，充分借鉴大湾区、长三角等发达地区先进经验，争取中央政府更多支持。一是完善政策的“组合拳”。财税政策涉及脱贫攻坚、文化教育、社会保障、高质量发展、生态保护等多个领域，更是这些“一揽子”政策的结合点和交汇点，要充分通过发挥税收在各个行业的乘数效应和杠杆效应，对就业潜力进行综合性的撬动和挖掘，为“一揽子”就业政策提供“动力”。二是突出重点。一方面要向呼包鄂主要经济圈、经济开发区、自贸区、示范区、贫困旗县等地政策倾斜，加大支持力度；另一方面要调整税制结构，有减有增，在某些领域如高耗能、高污染、高消费领域进行税收抑制。三是强化地区协同。要破除利益和制度的藩篱，借鉴东部沿海地区一体化经济增长模式，建立定期的联席会议机制，同谋划、同部署、同推动、同监督，促进户籍、市场主体登记、异地缴税、系统打击虚开增值税专用发票等方面加强省际协同。

（四）持续优化税收营商环境

区域竞争的本质是营商环境的竞争。今年内蒙古将优化营商环境摆在了更加突出的位置，凸显了自治区党委、政府对优化营商环境工作的高度重视。税收工作是政府工作的重要组成部分，也是优化营商环境工作的重要组成部分。因此，必须着力优化税收营商环境。一是依法依规征税，坚决按照民法典、税收征管法、行政处罚法等相关法律法规进行税收征管，严格履行税收稽查程序，做好行政复议、行政诉讼相关工作，坚决打击偷逃抗骗等各类税收违法行为，维护税收公平。二是降低制度性交易成本。各级税务机关要进一步做好“放管服”改革，深入开展“便民办税春风行动”，降低纳税人、缴费人享受国家税收红利的制度性交易成本，按照“法无授权不可为”“无风险不打扰”的原则，持续优化服务。三是加强监督。各级政府要进一步加大对持续优化营商环境的监督力度，着力营造公平、透明、可预期的市场环境。