基层减负三周年：成效、问题与长效机制构建

代 凯

（中共广东省委党校[广东行政学院]公共管理教研部，广东 广州510053）

一、问题的提出

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担”［1］。基层是国家治理的“最后一公里”，基层运行状态是国家治理体系与治理能力水平的直接反映。基层干部直接面对广大人民群众，党和国家的大政方针、决策部署，最终要依靠基层干部落实落地。近年来，形式主义在基层滋生蔓延，基层负担较重现象越来越凸显，基层干部苦不堪言，已成为我国行政管理体制运行中存在的突出问题。2018年，习近平总书记在一份反映基层干部工作和心理负担重的材料上作出重要批示，明确要求解决一些困扰基层的形式主义问题，拉开了新时代我们党集中整治形式主义为基层减负工作的序幕［2］。2019年是党中央确定的首个“基层减负年”。当年年底，中央政治局召开的民主生活会上，审议《关于解决形式主义突出问题为基层减负工作情况的报告》。2020年底，中央政治局召开民主生活会，审议《关于持续解决形式主义问题深化拓展基层减负工作情况的报告》。2021年底，中央政治局召开党史学习教育专题民主生活会，审议《关于2021年整治形式主义为基层减负工作情况的报告》。中央政治局召开民主生活会连续三年研究基层减负问题，彰显了以习近平同志为核心的党中央对于持续推进基层减负工作的高度重视和坚定决心。

习近平总书记高度重视基层减负工作，真情关爱基层干部，在不同场合多次就解决困扰基层的形式主义问题、切实为基层减负发表重要讲话、作出重要指示批示。脱贫攻坚和疫情防控是基层负担较重存在的重点领域。2017年，习近平总书记在中央农村工作会议上发表重要讲话指出，“脱贫攻坚要力戒形式主义，给基层减轻工作负担，让他们把主要精力放在给贫困群众办实事上”［3］120。2020年，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上发表重要讲话指出，“要防止各条线多头重复向基层派任务、要表格，坚决纠正形式主义、官僚主义做法，让广大基层干部把更多精力投入到抓好疫情防控和复工复产一线工作之中”［4］26。文山会海、过度考核是基层负担较重存在的突出问题。2019年，习近平总书记主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会并发表重要讲话指出，“要坚决整治形式主义、官僚主义，让基层干部从繁文缛节、文山会海、迎来送往中解脱出来”［5］。2018年，习近平总书记在十九届中央政治局第十次集体学习时发表重要讲话指出，“要控制各级开展监督检查的总量和频次，同类事项可以合并的要合并进行，减轻基层负担，让基层把更多时间用在抓工作落实上来”［6］7。上级领导机关是推进基层减负工作的关键。2019年，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上发表重要讲话指出，“从领导机关特别是从中央和国家机关改起，为基层干部松绑减负。各部门要把自己摆进去，对困扰基层的形式主义问题进行一次排查起底……切实把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来”［7］9-10。习近平总书记关于基层减负的一系列重要论述和指示批示，为全党上下推进基层减负工作提供了强大思想武器和根本行动遵循。

随着基层减负工作的推进和主流媒体的持续报道，基层减负问题吸引了公共管理学、政治学和中共党史党建等学科的关注。围绕基层负担较重的表现、成因和治理之策，学术界开展了诸多研究。研究发现，基层负担较重存在于诸多领域，基层干部对此反映强烈。检查事项多、考核指标多、接待任务多、机构挂牌多、报表台账多是造成基层负担较重的老问题，这些问题在当前依然大量存在［8］。近年来，“文山会海”［9］“痕迹主义”［10］问题比较突出，“指尖上的形式主义”［11］逐渐成为加重基层负担的新表现。问卷调查数据显示，很多基层干部反映现在的工作周期长、任务责任重［12］。案例研究也发现，基层干部的工作压力有增无减，加班加点仍是常态，无效劳动时间越来越长［13］。造成基层减负较重的原因是多方面的。治理环境新变化与治理结构旧体制相互叠加，使得基层负担较重问题愈为凸显。随着国家治理重心下移和社会结构变迁，基层治理的任务和环境发生显著变化，逐渐暴露在治理复杂性与外在压力的双重影响之下［14］。特别是在当前常态化疫情防控情境下，这一变化更为明显。对基层干部而言，其在基层治理中的角色经历了从边缘到中心的转换［15］。与此同时，传统的行政管理体制并没有发生实质性变化，上下级政府关系不对称、条块结构不协调的问题依然存在［16］。上级政府把工作任务和责任转嫁到基层，自己却充当起了“二传手”的角色［17］。在人员、编制、资源有限的情况下，基层负担较重就无可避免了［18］。加之“督考权”结构性失范，更容易引发基层负担过重问题［19］。如何为基层减负？研究者认为，减轻基层负担不仅要加强党的作风建设，而且要完善行政体制机制。中央基层减负政策主要是从根治形式主义的角度推进基层减负。基于此，一些学者建议从增强理想信念、加强作风建设、关心关爱基层、激励干部担当作为等方面减轻基层负担［20］。很多学者认为，基层减负不仅是作风问题，更是行政管理问题。减轻基层负担不仅要从党的作风建设方面着手，而且要深刻剖析基层在治理结构中的影响因素。有研究指出，减轻基层负担需要根植于“制度体制—激励结构—组织行为”的分析框架［21］，从学习成本、合规成本和心理成本等三个方面降低行政负担［22］。还有研究指出，推进基层减负，需要创新政府治理模式，理顺不同层级政府的权责利关系［23］，规范属地管理［24］，构建条块在基层协作互嵌的治理模式［25］，推进权责一致和建立精准问责机制［26］，让基层从自上而下的考核压力中解脱出来［27］。近年来，很多地方的基层减负工作取得了一定的效果，当然也有不少地方还停留在治标层面［28］，个别地方出现了“数字减负”的形式主义新变种［29］。研究发现，基层减负具有周期性，容易陷入形式主义的怪圈，甚至出现“越减越负”的悖论［30］。基于对社区干部的问卷调查，麦佩清发现，社区减负的效果不如预期［31］；胡威和唐醒的研究也指出，会议减负的效果不突出［32］。总体而言，与党中央的要求和基层干部的期待相比，基层减负尚未达到理想的效果。

推进基层减负工作已经开展了三年。三年来，中央和地方在推进这项工作上实施了哪些举措，取得了什么样的成效，需要进行阶段性总结；当前基层减负工作还存在哪些问题，如何破解这些问题，需要开展深入性研究。本文基于政策文件和实证数据，总结基层减负三周年的做法成效和问题挑战，并从理论分析层面就健全基层减负长效机制进行探讨。

二、基层减负成效显著

推进基层减负工作三年来，在党中央统一部署下，各地区各部门多措并举，持续推进基层减负工作，党的优良传统进一步恢复，党的作风建设不断改善，基层干部卸下了不少无谓的负担，整治形式主义使基层减负取得丰硕成果。

第一，完善制度建设，推动基层减负制度化。制度建设是做好基层减负工作的根本保障。2019年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，聚焦文山会海、督查检查考核过多过频等突出问题，就基层减负工作作出全面部署［33］。2020年，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，纠正疫情防控中的形式主义问题，让基层干部能够全身心投入到抗击疫情一线［34］。2021年，中共中央办公厅印发《关于进一步解决形式主义问题做好2021年为基层减负工作主要措施及分工方案》，查摆形式主义老问题和改头换面的新表现，逐项提出解决措施［2］。同年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，从加强制度建设和日常约束、促进权责利和人财物对称向基层下沉等方面，提出了一系列推进基层减负的工作举措［35］。一系列制度的制定实施推动基层减负朝向制度化的方向稳步迈进，为各地区各部门开展工作提供了具体规范和操作化指引。

第二，建立工作机制，推动基层减负常态化。工作机制是做好基层减负工作的重要抓手。2019年，在党中央集中统一领导下，建立了中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制（以下简称基层减负专项工作机制）［36］。基层减负专项工作机制由中央办公厅牵头，8家中央部门作为成员单位参与。基层减负专项工作机制各成员单位都有明确牵头任务，例如中央纪委国家监委机关主要任务是增强问责工作的政治性精准性实效性，中央组织部主要任务是持续抓好激励干部担当作为有关具体措施落实，中央宣传部主要任务是综合运用多种媒体平台加强宣传引导。基层减负专项工作机制根据需要召开专门会议，对中央发文、中央和国家机关的督查检查考核事项实行计划管理，加强监督实施，并对贯彻执行中的新情况新问题及时纠偏。基层减负专项工作机制的建立搭建了推进各项决策部署落地见效的平台，各成员单位各司其职、协调配合，从中央到地方上下同心、齐抓共管，基层减负常态化已经形成。

第三，加大科技应用，推动基层减负智能化。科技应用是做好基层减负工作的有力支撑。针对基层干部反映强烈的信息数据的收集整理、输入分析和多头上报、重复上报问题，一些地方将目光聚焦到大数据和智能技术，把技术手段应用到基层减负的过程中。浙江省杭州市试点“数智减负之‘一表通’”应用场景，通过构建数据“综合采集”、报表“一键生成”、服务“主动提醒”、报表“准入审核”四大功能，重塑基层表单报送机制、数据更新机制和基层治理机制。目前，“一表通”已实现城管、民政、消防、住建等18个部门96种报表自动生成，为基层干部和工作者节省了大量时间。广东省广州市越秀区搭建“越秀先锋”移动工作台，整合事件的采集、处置和管理三个功能，事件集中报送到政务微信工作群，工作人员在群内完成事件报送、处置，处理记录自动推送到网格化系统和越秀区“令行禁止、有呼必应”综合指挥调度平台进行管理，大大提升了工作质量和工作效率，得到街道、社区一线工作人员的普遍欢迎。通过科技赋能和智慧应用，实现了技术为基层减负的目的。

一系列政策“组合拳”打出了推进基层减负工作的显著成效。从客观指标上看，2019年，中央和国家机关、各省区市发文和开会数量同比降幅均超过30%；2020年，中央和国家机关发文和开会数量同比减少14%、60%，各省区市发文和开会数量同比减少28%、30%［2］。2021年，列入中央和国家机关督查检查考核计划共47项，比2018年的近900项减少94.8%；各省区市年度督查检查考核计划共1184项，比2020年减少17.4%［37］。从主观指标上看，基层干部对减负的满意度不断攀升。根据中央办公厅组织开展整治形式主义为基层减负观测点蹲点调研获取的问卷调查数据，2020年，85%以上的基层干部认为形式主义带来的负担在持续减轻［38］；2021年，89%的基层干部对三年来的基层减负工作感到满意，92%的基层干部认为精文减会、统筹规范督检考取得了实实在在的成效［37］。综合各方面情况来看，少给基层添乱、让基层干部轻装上阵的氛围逐渐形成，基层减负工作赢得了广大基层干部的认可。

三、基层减负问题仍存

在充分肯定基层减负工作成效的同时，必须正视当前推进基层减负工作依然存在的问题。实地调研中我们发现一个现象：一方面，上级政府采取了大量基层减负举措，推动基层减负工作取得了一定成效；另一方面，基层干部却依然停留在“5+2”“白+黑”的状态，认为基层减负的力度时高时低，实际获得感不够明显。中央纪委国家监委公布的全国查处违反中央八项规定精神问题统计情况，也从另一个侧面反映出各地区各部门推进基层减负工作的进展。在查处文山会海反弹回潮、文风会风不实不正、督查检查考核过多过频、过度留痕、给基层造成严重负担问题方面，2019年查处问题数1696起，批评教育帮助和处理2755人，给予党纪政务处分505人［39］；2020年查处问题数654起，批评教育帮助和处理1044人，给予党纪政务处分269人［40］；2021年查处问题数371起，批评教育帮助和处理522人，给予党纪政务处分166人［41］。从2020年1月到2021年12月各月份的统计数据上分析，各项指标呈现出不断回落的态势，当然也存在一些波动现象（参见图1）。结合相关数据和实地调研的情况，我们的整体的判断是：加重基层负担问题的存量不断减少，增量得到控制，变量可能冒出。

图1. 全国查处违反基层减负精神问题统计表

第一，过分追求漂亮数据，导致基层减负形式化。针对导致基层负担较重的突出问题，中央对开会的数量、发文的长度、考核的频次等都有明文规定，然而个别地方为了完成甚至超过上级规定的要求，不问条件、不切实际地制定基层减负指标，过分追求减负的数据。一些地方和部门把基层减负当作一项政绩工程，盲目攀比，层层加码，某部门减少20%另一部门就减少30%，上级要求减少30%下级自我加压减少40%；另一些地方和部门则把基层减负当作一个数字游戏，大搞变身，大变戏法，将红头文件改为无头文件、电话通知或微信通知，将不同会议改为“会中会”“会套会”，以此来达到减少文山会海的目的。应当说，相关数据的减少确实可以直观反映出某个地区或部门在一定时期内开展基层减负工作所取得的成绩，但是在减少数据的同时必须具体问题具体分析，不能为了减少而减少，这就违背了基层减负政策的初衷，基层减负就变成了做表面文章的“数字减负”。

第二，依赖传统工作模式，导致基层减负反复化。减轻基层负担就是给基层降低工作量，这也就意味着上级政府和职能部门要承担更多的任务。从这个层面看，大量工作转嫁给基层的传统工作模式必须改变。然而，任何一种工作模式都有惯性，很容易产生路径依赖。现实中我们看到，当中央或上级政府刚布置推进基层减负工作的时候，一些地区或部门都会努力着手推进这项工作；等过了一段时间，个别领导干部的主体责任意识淡化、思想麻痹大意，这项工作就不再像最开始那样积极推进，而是逐渐松懈甚至又重回传统的工作模式——开会、发文、检查、问责。实地调研中很多基层干部向我们反映，每当到了年头年尾，“文山会海”就会返潮，督查考核又会泛滥，基层减负早已不见踪迹。

第三，放责放权不放资源，导致基层减负碎片化。在“放管服”改革背景下，各地方各部门大力推行权责清单制度，明确不同层级政府和职能部门的权力和责任，规定职能部门和基层在某项工作中的主体责任和配合责任，对减轻基层负担起到了很好的效果。然而在实地调研中我们注意到一个不能忽视的问题：上级政府和职能部门把大量的工作任务、审批权限下放给基层，但由于职能部门本身的编制、资源有限等原因，并没有给基层配套相应的人、财、物等资源，导致基层难以接手下放的业务工作，更无力承担过多的责任。特别是在当前统筹常态化疫情防控和经济社会发展背景下，这一问题更加突出。一些地方和部门基层减负工作的碎片化，使得部分改革举措难以形成政策合力，反而给基层带来更大压力。面对大量工作，基层在资源有限的情况下，甚至采用一些形式主义的策略应对不可能完成的任务。

四、健全基层减负长效机制的理论思考

正如前文所述及的那样，推进基层减负工作三年来，尽管取得了显著成效，但依然存在不少问题，面临新的复杂挑战。如何解决问题、回应挑战？本文基于公共政策理论，就健全基层减负长效机制进行分析并提出对策建议。

基层减负是一项中央政策，各地区各部门贯彻落实中央政策精神，制定了相关的配套政策，提出了大量工作举措，推动中央政策在基层落地。政策执行的自上而下模式理论启示我们，政策执行没有想象的那样容易，看似精美的公共政策并不能带来期望的政策结果［42］。从政策执行的视角来看，推进基层减负工作三年来依然存在一些有待提升的地方，事实上就是政策执行出了问题。具体而言，中央基层减负政策在一些地方执行效果不彰，原因可能有两种情形：一是没有完全厘清基层负担较重的老问题或者及时发现基层负担较重的新问题，政策制定不够科学，存在不完善的地方；二是政策本身没有问题，但上级政府由于工作惯性、部门利益等因素，在实际执行过程中存在形式化执行、选择性执行等行为。可见，科学地制定基层减负政策是提高推进基层减负工作成效的前提，而严格地执行基层减负政策就成为提高推进基层减负工作成效的保障。

推进基层减负工作是一个持续动态的过程，在此过程中需要不断破解新的问题，注入持续动力，从而推动这一工作行稳致远。更为关键的是，推进基层减负工作必须紧紧抓住上级政府这个“牛鼻子”，加强对上级政府关于基层减负政策制定与政策执行的研究，真正破题基层减负“怪圈”“悖论”，从而实现基层减负的常态化长效化。基于实践观察和理论分析我们认为，健全基层减负长效机制必须首先健全基层减负问题响应机制，精准发现基层负担较重的问题所在，并根据这些问题科学制定基层减负举措；在此基础上，要健全基层减负执行动力机制，强化对上级政府的约束和激励，促使其充分有效地开展基层减负工作。从上述两个维度出发，借鉴经济学基本原理和制度变迁理论，本文构建了健全基层减负 长 效 机 制DSII（Demand—Supply—Imposed—Induced）政策分析框架（参见图2）。在这一分析框架内，聚焦推进基层减负过程中存在的不同问题，采取针对性的政策举措。

图2. 健全基层减负长效机制DSII政策分析框架

（一）健全基层减负问题响应机制

所谓健全基层减负问题响应机制，就是根据基层干部对基层减负政策的需求（Demand），由上级政府供给（Supply）相应的基层减负政策，实现二者的准确对接和动态平衡。健全基层减负问题响应机制主要聚焦两类问题：一是上级政府没有准确掌握基层干部对基层减负政策的需求，二是上级政府没有科学制定基层减负政策。

解决第一类问题，主要采取两种举措：其一，加强信息监测。建立基层减负信息监测联络员机制，选择代表性地区作为观察点，由联络员定期搜集所在区域近期的收文、参会、迎检、报送材料、人员借调等情况并将监测信息上报给相关部门，以便上级政府及时掌握基层减负政策的落实情况，分析研判某一时期基层减负的突出问题和薄弱环节。根据工作需要，采取网络问卷调查与现场问卷调查等线上线下相结合的方式，了解基层干部对基层减负政策的需求，分析既有基层减负政策与基层干部期望政策之间的异同。其二，优化效果评估。加强对基层减负政策的效果评估，在推进基层减负阶段性工作结束后，改变单纯以减少发文、开会、考核督查数量为主的客观指标评估方式，采用客观指标与主观指标相结合的评价方式，了解基层干部对基层减负政策的评价，分析客观指标与主观指标之间的差异及其成因。除优化政府内部自我评估外，探索引入由高等院校、科研院所等专家学者团队组成的第三方评估机制，提高基层减负政策效果评估的客观性。通过上述举措，消除上级政府与基层之间的信息不对称，准确掌握基层干部对基层减负政策的需求。

解决第二类问题，主要采取两种举措：其一，提升调研实效。坚持问题导向，聚焦造成基层负担较重的长期未解决的老问题和出现苗头的新问题开展专题调研。加强调研统筹，健全上级政府和职能部门到基层调研的协同机制，避免同一时间到同一地方扎堆调研。优化调研方式，不搞层层陪同，采取“四不两直”（即不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）的方式到基层调研，多开展随机调研，对反映集中的复杂问题进行蹲点调研，系统全面搜集相关资料和数据，为制定基层减负政策做足准备。其二，密切上下联动。在基层减负政策制定过程中，加强上级政府与基层的沟通协调，广泛征求基层干部意见建议，增强政策制定的针对性和可操作性，避免不接地气的“空中政策”和相互打架的“本位政策”。选择具有代表性和典型性的地区开展基层减负政策试点，完善反馈机制，及时回应基层反映的新情况、新问题，适时调整完善政策，防范基层负担新隐形、新变异，使得制定出来的基层减负政策真正反映基层心声、解决实际问题。通过上述举措，较为充分地掌握相关决策信息并给予靶向治疗，提高基层减负政策供给的科学性。

（二）健全基层减负执行动力机制

所谓健全基层减负执行动力机制，就是通过制度设计，综合采用强制性（Imposed）和诱致性（Induced）的方式，增强上级政府开展基层减负工作的动力，不折不扣地执行基层减负政策。健全基层减负执行动力机制主要聚焦两类问题：一是上级政府对基层减负政策形式化执行，工作浮于表面；二是上级政府对基层减负政策选择性执行，工作时紧时松。

解决第一类问题，主要采取两种举措：其一，开展专项整治。上级政府要按照只减不增的原则，对文山会海反弹回潮、督查考核过多过频等问题持续开展专项整治。坚决守住精文减会硬杠杠，严格控制和规范会议次数、人数和讲话发言时间，控制发文篇幅，着力提高会议、文件质量。制定负面清单，明确精文减会的标准和尺度，对在发文开会方面改头换面、明减实不减的，及时督促纠正。严格控制创建活动、“一票否决”和“责任状”，进一步改进督查检查考核方式方法，探索运用“互联网+督查”，充分利用大数据、云计算等信息化手段提高督查效率和质量，推动相关部门督查检查考核结果互认互用，避免多头督查、重复督查。此外，针对花样繁多的APP、公众号、微信群等造成“指尖上的形式主义”问题，要进一步加强集中整治。其二，强化监督问责。纪委监委要抓好中央基层减负政策精神的传达学习，注重从信访举报、舆论平台、日常监督、审查调查、派驻监督、巡察监督等渠道发现问题线索，对各单位基层减负政策执行情况进行监督检查，适时进行“回头看”，及时提醒纠正，通报曝光典型问题，依规依纪依法查处问责。各派驻纪检监察组要将派驻单位开展基层减负工作情况纳入日常监督检查范畴，加强督促指导，压实工作责任。通过上述强制性举措，重拳出击刹住基层减负工作中的形式主义之风。

解决第二类问题，主要采取两种举措：其一，深化思想政治教育。巩固拓展“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，将力戒形式主义、为基层减负纳入不忘初心、牢记使命制度，深化理想信念教育，提高干部党性修养，建立健全理论学习、检视问题、抓实整改的长效机制。切实压实主体责任，将《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》作为干部教育培训的必修课，提高各地区各部门特别是单位主要领导对推进基层减负工作重要性的认识，牢固树立正确政绩观，自觉把对上负责与对下负责统一起来。其二，加快数字政府建设。在组织结构方面，抢抓数字化转型机遇，整合各层级、各部门力量，实现跨部门、跨地区、跨层级的业务协同，破解治理资源、政策、服务的碎片化问题，构建横向到边、纵向到底、高效联动、运转灵活的数字政府治理体系。在平台建设方面，建设基础数据支撑平台、数据采集与治理平台、数据安全管理平台、数据共享交换平台等，全面推进基层治理“一网通办”“一网统管”。在流程优化方面，加大前沿技术应用，实施“只报一次数”“只填一张表”，打通系统数据，实现从“向基层要数据”转变为“向系统要数据”，使基层干部从填表报数压力中解脱出来。通过上述诱致性举措，为推进基层减负工作筑牢思想根基、夯实技术保障。

结论与讨论

党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出，“勇于自我革命是中国共产党区别于其他政党的显著标志。自我革命精神是党永葆青春活力的强大支撑”［43］。形式主义问题突出、基层负担依然较重与我们党的优良传统和工作作风格格不入，耗费了基层干部干事创业的大量时间和精力。推进基层减负工作不仅是加强党的作风建设的重要内容，而且是我们党进行自我革命的重要抓手。本文基于宏观与微观、定性与定量层面的资料和数据，系统总结了推进基层减负工作三年来的主要做法、积极成效，分析了当前推进基层减负工作存在的问题、面临的挑战，并从公共政策视角提出了健全基层减负长效机制的政策建议。我们认为，推进基层减负工作具有长期性、复杂性、反复性，不可能毕其功于一役。2022年，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议明确提出，要继续推进基层减负工作，为党的二十大胜利召开提供坚实作风保证［44］。各地区各部门必须发扬自我革命的勇气和锲而不舍的精神，持之以恒、久久为功，坚决防反弹回潮、防隐形变异、防疲劳厌战，巩固拓展基层减负工作成效，确保各项措施落实到位。

基层减负不仅是一个重大的实践问题，而且是一个重要的理论问题。已有研究中，一些学者运用实证数据，证实了基层负担依然较重的现象和问题；一些学者基于理论分析，阐释了基层负担较重的体制性或结构性根源。从学术研究的角度来看，这些研究具有重要的学术价值，值得充分肯定。本文认为，作为理论研究者，我们不能仅仅停留在提出问题或发现问题的阶段，而是应当站在党和人民的立场，就当前国家面临的重大现实问题开展理论层面的研究，提出系统性、前瞻性的解决思路。基于解决问题的目的，本文构建了健全基层减负长效机制DSII政策分析框架。这一分析框架把推进基层减负工作的关键定位在上级政府，从健全基层减负问题响应机制与执行动力机制两个维度同时发力，提升上级政府推进基层减负工作的充分性和有效性。可以预见的是，在未来推进基层减负工作的过程中，可能会出现新的情况、产生新的问题，但只要遵循这一分析框架，就可以找到针对性的政策举措，从而实现推进基层减负工作常态化、长效化。当然，本文所构建的DSII政策分析框架只是健全基层减负长效机制的一种理论思考，并没有将之应用于实践。在接下来的研究中，需要进行更深入理论分析、更扎实的实证研究，提高这一分析框架的实用性、解释性，推进基层减负研究的知识积累和实践改善。