《禁止非法贩卖麻醉品公约》的起草与签订

王宏斌

(河北师范大学 历史文化学院，河北 石家庄 050024)

20世纪30年代，既没有迹象表明鸦片、古柯叶和大麻的生产正在减少，也没有迹象表明吗啡、可卡因和海洛因等烈性毒品的制造正在压缩。大规模毒品非法贩运几乎总是国际性的，涉及不同国家之间的毒品运输。这些毒枭是以国际集团的形式组织起来的，活跃在各大洲的贩毒网络中。因此，加强和扩大制止非法贩运的国际合作变得越来越重要。《禁止非法贩运贩卖麻醉品公约》从1931年9月开始酝酿，经过各国代表反反复复地辩难驳议，到1936年6月顺利签署，前后历时5年之久。这一事件，毫无疑问是国际禁毒史上的重大事件，非常值得重视和研究。

一、国联秘书处编写的禁毒形势机密报告

在1933年春季举行的第十六届鸦片咨询委员会会议上，国联秘书处为鸦片咨询委员会缉获小组编写了一份全世界缉获的非法贩运麻醉品的机密报告。这份报告提供的信息可以看做是20世纪30年代初期国际联盟关于各国毒品形势的基本看法。(1)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933.原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第2页。

(一)关于某些国家非法贩运麻醉品问题

土耳其。1931年2月15日，土耳其政府颁布法令，对药厂和麻醉品的出口实行了管制。这虽然并不涉及进口证制度，但药厂有义务将所有出口情况通知卫生部，该部门再通知有关国家的外交代表。显然，土耳其出口生鸦片仍然是自由的。伊斯坦布尔三家官方认可的药厂最终关闭。

1932年12月24日，土耳其政府作出了非常重要的决定，不仅管制麻醉成品，而且管制生鸦片。这些决定记录在O.C.1464号文件中。秘书处没有获得关于为使这些决定生效而采取的行政措施的资料，但土耳其加入1912年《海牙禁烟公约》、1925年《日内瓦禁烟公约》和1931年《限制制造及调节分配麻醉品公约》的工作已经圆满完成。

令人感兴趣的是，第二项决定明确禁止重新开放在伊斯坦布尔关闭的三家药厂，同时禁止任何私营企业制造麻醉品。土耳其政府认为，建立一个国际药厂将是打击滥用麻醉药品的最有效途径。在建立这类工厂之前，政府打算在国内建立一个由管理局垄断的工厂，以提供医疗和科研所需的麻醉品。

关于生鸦片，1932年12月24日的决定包含了这一点。罂粟的种植量不会超过国家合法对外贸易以及医疗和科学所需的数量。在这方面，应当记住，土耳其和南斯拉夫政府缔结了一项关于生产和出口生鸦片的特别条约。秘书处尚未确定该条约是否已得到两国政府批准而生效。不过，有关这一信息预计很快就会公布。土耳其加入《日内瓦禁烟公约》后，生鸦片和麻醉药品的出口将受到进口证书制度的约束。

《日内瓦禁烟公约》将在土耳其交存批准书90天后，即1933年7月2日对土耳其生效。这是一件可喜的事情。从那一天起，土耳其有义务在允许出口生鸦片或麻醉品之前要求提供进口证书。国联缉获小组正在审议的缉获报告所载几起从伊斯坦布尔运来的麻醉药品案件。所涉数量并不重要，但德尔格雷西奥(Del Gracio)案除外，该案缉获了250公斤吗啡。没有确凿的证据表明所缉获的毒品是在土耳其制造的，只有一例是在得克萨斯州休斯顿缉获了少量吗啡，而且毒品上有泰特克斯工厂的标签。另一方面，在过去一年中，从未有任何迹象表明外国制造的毒品从土耳其转口到非法贩运。从伊斯坦布尔运来的生鸦片在世界各地均有缉获，如汉堡、安特卫普、鹿特丹、马赛、纽约、赛义德港、库拉索和荷属东印度群岛。从与这些缉获有关的标签上可以看出，其中许多出口是由伊斯坦布尔的一家公司生产的，该公司名称和地址是Grande malson de commerce d’Apoms，fondee en 1904。(2)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933.原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第7-9页。

保加利亚。关于保加利亚禁毒情况有两份报告：一份是开罗中央麻醉品情报局官员的报告，另一份是保加利亚外交部长的备忘录(O.C.S.105和105(a)号文件)。1932年9月，国联秘书处收到一份来自保加利亚私人函件，预报保加利亚麻醉品出现了危险迹象。来文说明，保加利亚有一家大型工厂正在开业，不仅麻醉品产量相当可观，而且是为了非法贩运目的。1933年2月，开罗中央麻醉品情报局的上述报告介绍了调查结果。秘书处与保加利亚政府讨论了这个问题，正如O.C.105(a)号文件所述，保加利亚政府的理解是要消除这种情况，应当防止保加利亚成为非法贩运的中心。根据开罗的报告，在1932年的最后六个月里，保加利亚制造了大量的麻醉品。另一方面，保加利亚政府宣称这些数字被夸大了。秘书处得知有两起在保加利亚境外缉获毒品的案件，据推测这些麻醉品与保加利亚密切相关。一个是1932年12月13日在巴黎破获的案件，一次性缉获了50公斤吗啡(见O.C.S.94号文件，机密)。鸦片咨询委员会法国代表的报告指出，某些证据表明，这种吗啡可能来自土耳其或保加利亚。另一个是1933年1月在马赛破获的案件，吗啡藏在一个保加利亚人的体内。这一缉获的消息见诸报端，秘书处要求提交一份报告，但至今尚未收到。

保加利亚自1927年3月9日已经加入《日内瓦禁烟公约》，有义务根据进口许可证制度管制麻醉药品的出口。到目前为止，保加利亚的麻醉药品进出口没有记录在合法贸易中。虽然吗啡的年总消费量平均约为9公斤，海洛因的年总消费量约为1公斤。保加利亚政府说，六家工厂的麻醉品制造能力“几乎不超过每月40至50公斤”，这表明其年生产能力为480至600公斤，即大约是国内最大消费量的50倍。保加利亚政府在报告中声称缉获了两批海洛因，共计47公斤。(3)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933. 原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第10-12页。

罗马尼亚。在罗马尼亚发现了大批印度大麻的非法种植和贸易，布加勒斯特的警察当局证实了这一点。滨临黑海的康斯坦察成为向埃及转运毒品和大麻的中转港口。从事向埃及运送货物的罗马尼亚轮船一直在运送毒品和大麻，在一起案件中，一些船员因走私而被捕。

埃及。中央麻醉品情报局1932年的报告清楚地说明了针对埃及的非法贩运和必要的预防工作的强度。就制成麻醉品而言，走私到埃及的毒品主要来源是土耳其；就大麻而言，主要来自叙利亚。下表(见表1)显示了1930、1931和1932年埃及缉获的麻醉品情况。

表1 1930-1932年埃及缉获的麻醉品情况一览表(单位：公斤)

表中的“时髦毒品”是指可卡因、海洛因和吗啡的混合物，“其他毒品”是指由大麻、香料和草药混合而成的药品。表中显示了缉获量下降的趋势，但1932年的生鸦片缉获量却高于前两年。

埃及监狱中的毒品贩子数量显示了埃及非法贩运麻醉品的程度。1932年10月1日，被判刑的有4217人，另有210人仍在起诉中。1932年，被谴责的外国贩毒者的国籍情况如下：希腊110人，英国54人，意大利43人，法国34人。此外，每年都有大批外国毒品贩子被驱逐出埃及。1932年，埃及禁毒机构向本国当局推荐111名外国贩子应被驱逐出境，实际驱逐出境的有97人。(4)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933. 原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第12-13页。

波斯。波斯的禁毒情况仍然有些模糊。波斯加入了1931年《限制制造及调借分配麻醉品公约》，但仍未加入1912年《海牙禁烟公约》和1925年《日内瓦禁烟公约》。因此，他没有承担任何国际义务来控制其生鸦片出口。国联秘书处对波斯现行制度一无所知。目前正在努力获取该国向消费者供应鸦片制度有关的资料。鸦片咨询委员会向秘书处报告了从中国和荷属印度群岛缉获的几批波斯生鸦片。在O.C.417q号文件中载有英国代表的一份声明，显示1932年从布什尔港装运的波斯鸦片数量。在本文件的说明中，提到1933年3月18日在一艘抹去了名字的国籍不明的船只上向一个未知目的地出口了1000箱鸦片。(5)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933. 原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第13-14页。

印度。印度政府在其1931年年度报告(O.C.23(r)24号文件)中指出，印度面临的最大问题是通过来自远东或欧洲的轮船非法贩运大量可卡因。1931年，缉获量约为43公斤，而1929年为454公斤，1930年为77公斤。国联秘书处收到的1932年缉获量报告显示，缉获总量只有29381克。日本政府1931年报告了非法贩运可卡因的重要组织被捣毁的情况。其中两名毒贩(见O.C.S.48号文件)被驱逐，这可能是可卡因缉获量减少的原因。1930至1931年，一名印度警官访问了日本和中国，以查明进入印度的可卡因走私者的来源。1931年的印度年度报告说：“目前还无法获得关于各种神秘可卡因品牌来源的任何可靠和明确的信息，但从外国官员与地方当局之间的密切联系中收到的信息导致大量臭名昭著的走私可卡因的罪犯被逮捕。”(6)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933. 原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第14-15页。

中国。关于中国的鸦片种植和贸易，有两份英国代表提交的备忘录(O.C.1474和1475号文件)。《中国1931年年度报告》(O.C.23(w)24号文件)载有缉获走私量总表，已在《1931年年度报告总结》(C.23 M.123号文件，第16、17页)中加以公布。除了大量的生鸦片和熟鸦片外，缉获的走私品还包括相当数量的麻醉药品。在各类毒品中，缉获量最大的是海洛因，1931年缉获了460公斤。人们注意到缉获的大量含有麻醉品的各种药丸，高达数百公斤。这似乎表明，以药丸形式服用麻醉品的习惯在中国正变得非常广泛，并开始取代吸食鸦片和注射麻醉品。1932年，报道中国缉获海洛因有多例，但鉴于并非所有案件都单独向国联秘书处报告，因此无法显示其1932年缉获的这种毒品的总量。1932年9月，在上海两次缉获的大量吗啡被中国海关称为国产吗啡(见O.C.S.100和104号文件)。毫无疑问，缉获的吗啡是在中国制造的，可能是在长江上游的某个地方。这表明中国存在秘密制药厂。(7)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933. 原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第15-16页。

(二)关于印度大麻的贩运问题

印度大麻和从印度大麻树脂中提取的不同制剂被世界各地的吸毒者使用，主要分布在亚洲和非洲。这似乎更像是亚洲人和非洲人的习惯，而不是欧洲人的习惯。在印度，大麻的非医疗用途是在一个特别管制制度下允许的。这一制度与鸦片的现行制度基本相同。在英属印度，1931年消费的大麻有458382公斤。1931年在一些国家缉获了印度大麻或以大麻为主的药物(见表2)，这表明大麻的非法贩运十分猖獗。

表2 1931年度各国缉获印度大麻走私情况一览表

据报告，在法属印度群岛、意大利、西班牙、马来联邦、墨西哥、斐济、毛里求斯和塞拉利昂也缉获了少量毒品。印度大麻在国际禁烟公约中的规定如下：

1912年的《海牙禁烟公约》和1931年的《限制制造及调节分配麻醉药品公约》均未对此作出相应规定。1925年的《日内瓦禁烟公约》第一章将印度大麻列入麻醉品。此外，该《公约》禁止从印度大麻中获得的树脂和以树脂为基础的普通制剂出口到禁止使用这些树脂的国家，并规定在准许出口的情况下，须出示由进口国政府发出的进口证书，说明进口是为证书所指明的目的而批准的，而该树脂或制剂不会再出口。这一规定似乎指的是印度大麻用于非医疗和科学目的之外。在为医疗和科学目的出口的情况下，根据第四章要求提供进口证书。第四章还规定，缔约各方有义务对印度大麻，特别是大麻树脂的非法国际贩运实行有效控制。

在英属印度报告的印度大麻的大量缉获大多不是国际贩运的结果。在埃及缉获的数量似乎来自小亚细亚的某些地区，并经常从东地中海港口经由巴尔干国家的某些港口运往埃及港口。在罗马尼亚和阿尔巴尼亚，新闻界报道了印度大麻的种植情况。希腊或塞浦路斯报告的缉获量可能是运往埃及的毒品。1931年关于塞浦路斯的年度报告指出，印度大麻既不是塞浦路斯的本土大麻，也不是塞浦路斯的种植大麻，但作为运往埃及、希腊、伊斯坦布尔或叙利亚的运输通道，印度大麻有时会被走私到塞浦路斯，显然有一部分大麻是在塞浦路斯岛上消费的。

鉴于国际大麻非法贩运的程度，国联秘书处对下列问题进行初步研究。在哪些国家种植或生产印度大麻，生产数量是多少？各国控制印度大麻国内和国际贸易的现行条例是什么？

正在审议的缉获报告包括一些印度大麻香烟案件。其中一例是1932年1月在广州缉获的印度大麻香烟。中国海关报告说这些香烟是法国产的。法国政府在收到报告后立即要求秘书处提供缉获的香烟及其包装的样品，但令人遗憾的是，这是不可能的，因为缉获的这种香烟当即销毁了。O.C.S.99号文件报告了几个在渥太华和安大略、温莎非法销售含有印度大麻的所谓大麻香烟的案件。每一起案件其起源都可以追溯到密歇根州的底特律。《美国1931年年度报告》载有一些关于在美国使用印度大麻和大麻香烟的信息。(8)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933. 原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第17-20页。

二、《限制制造及调节分配麻醉药品公约》批准与实施情况

鸦片咨询委员会于1934年5月31日召开了第十九届会议，讨论了鸦片咨询会议的工作议程(9)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs，Nineteenth Session, November 13, 1934.原文见外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，第1卷，档号：B04122124200，第1-2页。，审察了该委员会的工作进度，也审议了秘书处根据各国政府报告编制的综合报告。

(一)《限制制造及调节分配麻醉药品公约》批准情况

《限制制造及调节分配麻醉药品公约》于1931年7月13日签字之后，并未立即生效。一是该公约各国代表在签字之后，需要一定数量的政府正式批准才能生效；二是各国在研究该公约的条文时产生了一些歧义，需要对条款规定进行修订和完善。鉴于该公约未能实时生效，国联鸦片咨询委员会1932年提请第五委员会注意，必须有足够数量的国家批准，才能按照公约预定的1933年7月13日生效。

于是，第五委员会于是年10月向缔约各国政府发出通知，要求尽快签字批准，希望该公约按时生效。该通知还介绍了曼谷禁烟会议出现的两种截然相反的意见。中国代表指出，曼谷会议并没有促成一项新的措施来制止鸦片生产和贸易。实行鸦片专卖制度国家的鸦片价格高昂，事实上等于鼓励鸦片走私。在中国政府看来，远东地区鸦片非法贸易的存在并不能证明专卖制度的正当性。英国、法国、荷兰代表回应说，他们之所以坚持在远东地区实行鸦片专卖制度，是因为走私鸦片进入本国属地太多，现在禁止鸦片吸食可能导致更加严重的后果，即麻醉药品可能大量涌入。第五委员会认为，只有根据曼谷会议的建议，不断地、循序地、渐进地限制鸦片吸食才是解决上述问题的唯一办法。这两件事情看似并不密切相关，而内在的逻辑却是，人类亟需进一步加强对于麻醉品的限制，缔结新的禁毒公约。因为，单单限制麻醉品制造，而不限制鸦片、古柯叶和大麻的原料生产和贩卖，并不能真正有效防范毒品的继续泛滥。仅仅“节其流”，而不“控其源”或“断其源”，肯定无济于事。

(二)《限制制造及调节分配麻醉药品公约》实施情况

第一，监督麻醉药品流通机构的工作。根据各国政府提供的1935年本国领土麻醉药品需求估计数和为尚未提供麻醉药品的领地编制的估计数，鸦片常设中央委员会于1934年10月16日完成了1935年世界麻醉药品需求量估算，于1934年11月1日通知各国政府，并于1934年12月15日公布。麻醉药物总的趋势是减少，二乙酰吗啡尤其明显。估计数由54个主权国家提供，其中包括非公约缔约国，以及99个殖民地、保护国、海外领地和宗主权或委任统治领地。

鸦片常设中央委员会为没有送交估计数的15个主权国家和9个领地也编制了估计数。其他国家或地区的估计数还包括4个国家和9个领地。这样，鸦片常设中央委员会总共处理了声明中提到的73个国家和117个领地的估计数。

监督机构承认在规定普遍适用概算制度方面出现的一些困难，大会称之为国联迄今为止建立的唯一一个真正具有普遍性的国际机制，适用于世界上每一个国家和每一个单独的行政单位。该公约只允许三个月编写载有下一年所有国家和领地估计数的报表声明。因此，非常重要的是，各国政府应在该公约确定的日期，即8月1日，或在可能的情况下甚至在该日期之前将这些文件送交国联。1934年，截至该公约规定的日期，共有188个国家提供了53个估计数。而前一年到截止日期只收到了12份估计报告。

监督机构在为尚未提供任何估计数的国家和地区编制估计数时，同时考虑到所有现有的统计资料，已尽一切努力保障这些国家和领地的合法需要。然后，考虑了人口的数量和特点、医疗实践以及所有其他相关事项。

监督机构在审查1935年的估计数时，决定要求28个国家和13个地区提供补充资料或解释。由于这些调查，某些国家的政府发现有可能大大减少其估计数。可以补充的是，在该机构于1933年11月公布其1934年的估计数之后，它收到了后一年的81项补充估计数。监督机构按照第5条第3款毫不拖延地研究了这些估计数。然而在某些情况下，根据该公约第3条，估计数没有附有对情况的解释，因此监督机构通常无法审查这些估计数。由于这些估计数可能只是为了避免任何延误，没有对估计情况作出充分解释。(10)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs，Nineteenth Session, Progress Report, November 14, 1934.原文见外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，第1卷，档号：B04122124200，第2-4页。此外，关于第十条也出现了一些实施困难，成为英国、瑞士和法国之间通信的主题。(11)Opium Advisory Committee - Progress Report of the Secretary of the 19th Session of the Committee.Add to clipboard R4909/12/14817/4203·File·1934 Part of League of Nations Secretariat，pp.12-13.日内瓦：联合国办事处图书馆和档案馆藏。

第二，鸦片常设中央委员会的工作。鸦片常设中央委员会通知监督机构，在本年度发生了一些情况，其中各国政府进口了1934年估计数中没有提到的麻醉品(通常是少量的)。在某些情况下，进口数量超过了1934年报表所载的估计数。在这种情况下，《限制制造及调节分配麻醉药品公约》第14条规定的程序开始适用，诚如鸦片常设中央委员会提交理事会的报告所述，该委员会非常仔细地研究了适用该公约的情况。它已通过了一项临时制度，并希望根据所获得的经验，能够拟定一项明确的程序，避免给国家或有关当局造成不必要的困难。

可以说，该公约第14条所规定的禁运在若干场合是适用的，但目前仍是一纸空文。为此提请鸦片咨询委员会注意，秘书处监督机构的任务非常广泛，由于在编写与概算有关的众多文件时，秘书处有义务在实践中，不会局限于与数目有限的主权国家打交道，要与全世界所有行政单位打交道，这些单位共有188个。(12)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs，Nineteenth Session, Progress Report, November 14, 1934.原文见外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，第1卷，档号：B04122124200，第5-6页。

(三)《海牙禁烟公约》第四章的适用问题

1934年1月20日，国联理事会根据鸦片咨询委员会的提议，批准向中国政府寄发有关调查问卷，并就特许权、租界和租借地向有关政府发出了调查表。目的是促使中国政府和外国当局能够互相提供有关中国现行法规以及租界和租借地当局所采用的管理方法以及所遇到的困难的基本信息，并通过定期的信息交流促进他们之间的合作。上海市委员会于1934年7月19日回函，转载于O.C.1569号文件，并已分发鸦片咨询委员会。美国政府于1934年10月15日回复了一份关于美国公民在中国的管辖权的信函，该信函附有立法文本。

关于打击贩运者的特别措施。国联第五委员会在讨论了中国的情况后得出结论，必须对贩运者采取严格措施，因为这是制止秘密制造的最有效手段之一。鸦片咨询委员会在1934年春季第十八届会议上根据缉获小组委员会的提议，决定将这一重要问题列入本年举行的十九届会议议程。第五委员会特别关注毒枭(其中有麻醉品制造专家)获得护照和签证，使他们能够不受阻碍地穿越边境的设施，建立秘密工厂。有人强调，如果所有国家，特别是与中国合作的国家，阻止其化学家前往中国进行秘密制造，情况将大大改善。波兰和瑞典出席第五委员会的代表强调了在直接有关国家之间扩大起诉走私犯双边公约制度的可能性。(13)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs，Nineteenth Session, Progress Report, November 14, 1934.原文见外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，第1卷，档号：B04122124200，第9-10页。

(四)筹备审议限制麻醉品原料生产会议进度

1932年，第五委员会注意到，鸦片咨询委员会筹备限制麻醉品原料(即鸦片、古柯叶和大麻)生产的重要性和可能性，因此，建议从1933年开始加紧研究，每年举行两次鸦片咨询委员会会议，一次在春季，一次在秋季。这意味着第五委员会希望限制麻醉品原料生产和贩卖会议尽快筹备，早日举行，尽快签署。(14)Mr. Eden to John Simon, October 17, 1932. 原文见英国蓝皮书Further Correspondence Respecting Opium (1932), 收入伦敦威尔明顿高级学术资源公司编《鸦片贸易》第6卷(1927-1941),1974年，第29部分第24页。

根据理事会核准的鸦片咨询委员会的建议，秘书长于1933年12月19日向联盟成员国和非成员国政府转交了一份关于鸦片和另一份关于古柯叶的调查表，请生产国政府提供所需的资料和估计数，并请其他国家政府就其认为适合提供的事项提出任何意见。还请鸦片进口国政府具体说明进口鸦片的种类、数量、吗啡含量、浓度及其用途。

关于鸦片问题调查表。秘书处在1934年11月1日之前收到了下列33个国家的答复：南非、澳大利亚、奥地利、玻利维亚、加拿大、智利、捷克斯洛伐克、英国、但泽自由市、丹麦、埃及、法国、德国、匈牙利、印度、伊拉克、爱尔兰自由邦、意大利、拉脱维亚、立陶宛、墨西哥、摩纳哥、荷兰、新西兰、尼加拉瓜、秘鲁、波兰、罗马尼亚、暹罗、瑞典、美国、乌拉圭、委内瑞拉。

但是，只有下列12个国家提供了详细资料或统计数据：玻利维亚、英国、加拿大、捷克斯洛伐克、但泽、埃及、德国、匈牙利、荷兰、波兰、暹罗和瑞典。印度和美国确认收到调查表，并表示将向秘书处通报所要求的详细情况和统计日期。其他国家要么答复说他们没有意见可以提出，要么答复说他们无法提供所要求的详情和统计数据。

一方面，主要生产国没有回复；另一方面，一些不是生产国但主要是鸦片进口国家在来文中没有回答上述问题，即进口鸦片的种类、质量、吗啡含量、浓度和用途。鸦片咨询委员会因此希望秘书处向各国发出一封提醒信，请他们提供这一资料，这对拟议会议的筹备工作极为重要。

关于古柯叶问题调查表。秘书处在11月1日之前收到了下列34个国家的答复：澳大利亚、奥地利、玻利维亚、加拿大、智利、哥斯达黎加、捷克斯洛伐克、但泽自由市、丹麦、埃及、德国、匈牙利、印度、伊拉克、爱尔兰、意大利、日本、拉脱维亚、立陶宛、墨西哥、摩纳哥、荷兰、新西兰、尼加拉瓜、秘鲁、波兰、暹罗、瑞典、土耳其、南非、美国、乌拉圭、苏联和委内瑞拉。

玻利维亚、日本(具体指的是日本占领下的台湾)、荷兰(具体指的是荷属印度群岛)和秘鲁等4个生产国提供了比较详细的答复。在非生产国中，德国提供了古柯叶进口和再出口的统计数据；澳大利亚、加拿大和捷克斯洛伐克详细介绍了古柯叶的库存情况；智利和苏联认为，限制古柯种植是非常可取的；乌拉圭认为，应对古柯叶的消费，特别是供应实行严格监督。其他国家只是说，由于他们本身不是生产者，他们没有资料可以提供。在这种情况下，可能还需要向一些生产国或进口国索取进一步的资料。(15)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs，Nineteenth Session, Progress Report, November 14, 1934.原文见外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，第1卷，档号：B04122124200，第11-14页。

三、《禁止非法贩运麻醉品公约》之起草

在1931年召开的第十四届会议上，鸦片咨询委员讨论了国际刑事警察委员会提交的报告。该报告所规定的目标，可以归纳为以下四个标题：(1)统一各国关于麻醉药品法律中应受惩罚的行为；(2)公约所列举的应受惩罚的行为，应作为缔约国之间的引渡案件来处理；(3)设立国家中央警察办事处，以便在各国集中进行与麻醉药品有关的警察调查，并在不同的国家中央办事处之间直接进行国际合作；(4)制订传送和执行请求书应遵循的程序。

国联理事会立即意识到缔结该公约的重要性，决定在采取任何行动之前等待鸦片咨询委员会关于这个问题的草案报告，以便早日召开会议，就这个问题缔结一项公约。根据1931年9月25日会议的决议，鸦片咨询委员会在 1933年5月24日的报告中，向国联理事会提交了一份草案。

在鸦片咨询委员会看来，这一草案适合纳入禁止非法贩运麻醉品的国际公约中。目标是更有效地施行与鸦片及麻醉品相关的国际公约，同时阻止这些物品的非法买卖。然而，有三项因素严重阻碍了鸦片咨询委员会的工作：(1)许多国家处罚违反国际公约的行为的力度不够；(2)对于贩卖或购买走私鸦片及其他麻醉品的人员，大部分国家没有出台相应的惩罚措施；(3)很多国家没有制定相应的引渡罪犯的条款。为了应对这些影响处理非法买卖行为的难题，鸦片咨询委员会成立了公约起草小组。(16)League of Nations records：Suppress meetings Illicit traffic in dangerous drugs，Treaty text(《国际联盟记录：禁止非法贩运麻醉品药物，条约文本》),Geneva, June 8th to 26th, 1936，p.13.https://biblio-archive.unog.ch/Dateien/CouncilMSD/ C-278-M-168-1936-XI_EN.PDF.

公约起草小组成立之后，立即着手研究各个国家各种法律，以便确定：(1)当下在各国应惩处哪些与麻醉药品有关的罪行；(2)这些罪行之间有何异同；(3)是否有可能通过一项一般性公约来统一惩罚贩毒犯罪的量刑标准。也就是说，国际社会准备对这些罪行采取哪些统一镇压的原则。

当然，缔结这样一项公约，必须与已经缔结的三项国际禁烟公约有所区别。因为，1912 年的《海牙禁烟公约》、1925年的《日内瓦禁烟公约》和1931年的《限制制造及调节分配为麻醉品公约》，只是建立了合法贩运麻醉药品的国际制度，只是区别了合法贩运与非法贩运之间的界限。

鸦片咨询委员会认为，缔结新的公约的优点在于，可以开展有效的国际禁毒合作。由于麻醉药品的非法贩运具有国际性，贩运者的有组织活动通常延伸到其他国家领土。既往的禁毒经验表明，即使是最严厉的刑罚也不足以制止国际非法贩运。比如，在某些情况下，由于各国法律规定处罚轻重不同，难免产生有罪不罚的现象。在引渡程序方面对罪犯的诉讼往往有着难以克服的障碍。贩毒日益国际化使得对该领域犯罪制裁，必须通过国际化的压制手段来实现。(17)Annet1, Report of the Sub-committee appointed to study the draft convention submitted by the international criminal police commission, as presented to the advisory committee during its sixteenth session(Geneva, May 9th, 1933),参见League of Nations records：Suppress meetings Illicit traffic in dangerous drugs，Treaty text(《国际联盟记录：禁止非法贩运麻醉品药物，条约文本》),Geneva, June 8th to 26th, 1936，pp.178-179.而国际化的压制手段可以通过缔结一项国际公约来实现。另外，新的《公约》将规定建立中央警察局，以便在禁毒方面开展有效的国际合作，以快速和有效的方式发现并起诉非法贩毒者。

1934年7月16日，国联秘书处将鸦片咨询委员会起草的《禁止非法贩运麻醉品公约》第一稿分别寄送各国政府，征求意见。(18)Opium Advisory Committee-Progress Report of the Secretary of the 19th Session of the Committee.Add to clipboard R4909/12/14817/4203·File·1934 Part of League of Nations Secretariat，pp.85-86.日内瓦：联合国办事处图书馆和档案馆藏。1935年，将各国政府签注的意见汇总后，起草委员会对于草案进行了修改，再次将第二稿寄送各国政府，继续征求意见。(19)Opium Advisory Committee-Progress Report of the Secretary to the 21st Session of the Opium Committee (May 1936).Add to clipboard R4910/12/20844/4203·File·1935.05-1936.04 Part of League of Nations Secretariat, pp.1-48. 日内瓦：联合国办事处图书馆和档案馆藏。1935年12月，国联秘书处将第一稿和第二稿征求的各国意见汇集在一起，印刷成册。在“第一次协商草案”标题下，列出了各国政府对第一次协商起草的每一条案文的意见，在“第二次协商草案”的标题下，列出了各国政府对第二次协商所起草的每一条的案文的意见。这些意见主要针对的是草案的序言和前13条，因为第14条以后是公约程序化的规定，无需修改。

四、《禁止非法贩卖麻醉品公约》之签订

1935年9月，按照惯例，第五委员会举行秋季会议，听取鸦片咨询委员会的工作报告。在讨论鸦片和其他危险药物贩运问题时，鸦片咨询委员会既没有就任何重大分歧问题发表意见，也没有就任何国家麻醉品问题提出特别建议，仅仅提请各位代表关注鸦片咨询委员会1936年第二十一届会议工作报告中的某些段落，并就本国最近的事态发展和采取进一步行动发表意见。

英国代表霍斯布鲁格小姐(Miss Horsbrugh)提请各位代表注意中国禁毒斗争的进展情况。她指出1933年从伊朗向中国出口了119406公斤的生鸦片，尽管为了响应伊朗代表的呼吁，第五委员会提交大会的报告没有具体提及这一点，但霍斯布鲁格小姐在一般性讨论和随后的讨论中都对这一点给予了关注。随后是意大利、法国和荷兰的代表，他们分别介绍了在其领地上为促进反对滥用麻醉药品的教育和宣传所作的各种努力。霍斯布鲁格小姐特别提请注意马来西亚当局的成功做法，比如关闭鸦片烟馆，提供户外游戏和其他娱乐活动；扩大医疗服务，有利于提高人民的身体健康，等等。(20)United Kingdom Delegation to the League of Nations, September 28, 1935. 原文见英国蓝皮书Further Correspondence Respecting Opium (1933-1936), 收入伦敦威尔明顿高级学术资源公司编《鸦片贸易》第6卷(1927-1941),第30部分第35页。

第五委员会的一般结论是，由于严厉的查禁，从授权制造的麻醉品工厂中大量偷漏麻醉药品的行为已经被迫停止。然而，不幸的是，非法贩运者继续从秘密制造中获得供应。通过限制制造和贩运麻醉品制度，尽管国际联盟以及许多国家做出了相当大的努力，但吸毒人数并没有真正减少，甚至可能还有增加。因此，第五委员会认为，有关国家必须针对麻醉品秘密制造和走私贩运采取严厉措施。于是，授权鸦片咨询委员会正式起草《禁止非法贩卖麻醉品公约》。(21)Opium Advisory Committee-Discussions at 17th Ordinary Session of the Assembly, September 1936.Add to clipboard R4910/12/25564/4203·File·1936.09-1936.10，Part of League of Nations Secretariat，pp.16-20.日内瓦：联合国办事处图书馆和档案馆藏。

1936年6月24日，鸦片咨询委员会召开第二十一届会议，讨论《禁止非法贩卖麻醉品公约》草稿，结果以13票赞成1票反对，通过《禁止非法贩卖麻醉品公约》草案。6月26日，参加签字的有27个国家的代表，中、英、法、俄、日均在内。唯有美国代表声明，该公约未达到美国的期望与要求，故不签字。美国代表富勒在会议上宣称，美国代表之所以不愿签署《禁止非法贩卖麻醉品公约》，因为此项公约关于引渡毒犯之规定“既嫌轻纵”，而治外法权仍然生效，各国对于贩毒应予以引渡一层缺乏详细规定，“故美国乃抱此主义”。(22)《国联通过防止私贩麻醉品公约》，《禁烟半月刊》1936年第1卷第3期，第81-82页。

此次关于新公约的讨论，主要矛盾显然不是如何禁止非法贩运毒品问题，而是对于国际法律能否引渡他国毒犯问题，尤其是在失去治外法权的国家里如何惩办国际毒犯问题。中国代表胡世泽认为，如甲国在乙国享有领事裁判权，而其人民在乙国犯禁烟法，应严加治罪，至少应如在其本国犯罪相等。会议几经辩论，得以通过，作为公法第三条，缔约各国凡在另一缔约国领土内享有领事裁判权，其人民若在该国境内非法贩卖毒品，该国法院无从依照本公约所载各项惩处办法予以究办者，“兹允诺制定必要之法律，俾驻在该国之领事法庭，得将毒犯依法究办，至少与在本国犯案者相同”。(23)《国联通过防止私贩麻醉品公约》，《禁烟半月刊》1936年第1卷第3期，第81-82页。投票决议日，中国代表对于这一规定仍有一些保留意见，但鉴于大多数国家的意向，遂决定对引渡问题持保留意见，然后投了赞成票。意见尽管相左，最后达成了共识，十分可贵。在胡世泽看来，此项原则一经采用之后，对于中国拒毒运动颇为有利。(24)关于领事裁判权问题，埃及也提出了一项修正案，即“拥有治外法权的缔约国政府应当承诺：在本公约另一缔约国领土内享有领事裁判权的缔约国，在当地法院不能对其在该领土内的国民执行本公约的规则的情况下，该缔约国领事法庭应按其本国法律规定对本国违法行为施加其严厉惩罚。”这一修正案在鸦片咨询委员会引起了激烈争论。League of Nations records：Suppress meetings Illicit traffic in dangerous drugs，Treaty text(《国际联盟记录：禁止非法贩运麻醉品药物，条约文本》)，Geneva, June 8th to 26th, 1936，pp.139-140.

1936年6月26日签订的《禁止非法贩卖麻醉品公约》共有25条，前13条的规定比较重要，涉及毒品与毒品犯罪的定义、司法与刑罚等问题；后12条是关于加入、批准、退出和修改公约的程序性规定。该公约第一次把非法制造、持有、供给、兜售、分配和购买麻醉品等行为规定为毒品犯罪。该条约还规定，每一缔约国政府应采取必要的立法措施，如采用徒刑或其他剥夺自由的刑罚，严惩毒品生产、制造、贩运等各种犯罪行为，严惩他们的同谋、未遂及预备犯罪行为。这是国际禁毒立法史上一项重大的突破。

该公约第一条规定：“一，本公约内所称之麻醉药品，即指1912年1月23日《海牙禁烟公约》及1925年2月19日与1931年7月13日在日内瓦签署的两个公约(即《日内瓦禁烟公约》和《限制制造及调节分配麻醉品公约》)业经载明，或后加入之药品及原料。二，本公约内所称‘提制’之意义，即指自一种原料或化合物提取麻醉药品之行为，非指实地制造或变造而言，但自罂粟取得生鸦片之行为，乃属于‘生产’之范围，不得视为‘提制’。”(25)《立法院通过防止私贩麻醉品公约》，《拒毒月刊》第111期，1937年，第23页。本公约开宗明义，首先将麻醉品原料生产与制造品加以区别，生鸦片、古柯叶和大麻属于“生产”品；在生鸦片、古柯叶和大麻等原料基础上制造出来的吗啡、海洛因、可卡因以及进一步加工的各种麻醉制剂均属“提制”品。并且将《海牙禁烟公约》《日内瓦禁烟公约》《限制制造及调节分配麻醉药品公约》三个公约规定的麻醉药品，统统纳入本公约的管辖范围，即包含了一切有关麻醉品生产品和提制品。

第二条规定：“各缔约国应制定法律条文对于下列各项之犯罪行为严行惩办，尤宜科以徒刑或用其他方式剥夺犯罪者之自由。一，违背上述各公约之规定，而制造、提制、调制、持有、供给、兜售、分配、购买、出售任何名称之交割、经纪、发送、过境寄发、运输、输入、输出各项麻醉药品；二，有意参加上述各罪；三，同谋违犯任何上述各罪；四，未遂犯及本国法律所规定之预备行为。”(26)《立法院通过防止私贩麻醉品公约》，《拒毒月刊》第111期，1937年，第24页。除了消费吸食毒品之外，这一规定将非法参与贩卖、提制和运销麻醉品的一切活动均定义为犯罪，并且涵盖了有意参与、同谋和未遂等犯罪，条文规定十分严谨。

第三条规定：“如甲国在乙国享有领事裁判权，应由甲国制定法律，对于甲国人民在乙国领土内犯第二条之罪者严行惩办，至少应与甲国惩办甲国人民在其本国犯第二条之罪者同样严厉。”(27)《立法院通过防止私贩麻醉品公约》，《拒毒月刊》第111期，1937年，第24页。这一条如前所说是中国代表提出的，但没有完全反映中国代表废除领事裁判权的要求。

第四条规定：“第二条所指每种犯罪行为，如在非同一国内构成，应各自分别论罪。”这是厘清毒品犯罪者的国际管辖权问题。

第五条规定：“各缔约国之法律对于以获得麻醉为目的，而从事种植、收获及生产等事有所规定，则凡违犯该项法律之行为，亦应严行惩办。”这是要求各国将非法种植、生产麻醉品原料的行为定为犯罪，加以惩办。

第六条至第九条分别规定：“在承认‘国际累犯’之原则各国，凡关于第二条所指各罪之外国定案，应在不出本国法律范围之情形下，予以承认，以便成立某种习惯罪案。”“一，在不承认‘引渡本国人犯’之原则各国，其人民在外国犯有第二条之罪而逃回本国时，应予究办，与该犯在其本国犯罪者同，即便该犯获得国籍在犯罪之后，应同此例。二，如在类似之案件中外国人之引渡不能准许者，前项规定不能适用。”“外国人在外国犯第二条所指之罪后，逃至他国领土时，应予究办，与在该领土内犯罪者同，但须受下列条件之限制。一，曾被请求引渡，因某种与犯罪行为本身无关之理由不能准许者。二，该国法律惯例承认检举外国人在外国犯罪之原则者。”“一，各缔约国已订之引渡条约内，当然包括第二条所指各罪。二，各缔约国如不订立引渡条约，或作为相互之条例，应承认上述各罪为彼此间可以引渡之罪。三，引渡之准者，应按照被请求国之法律决定之。四，被请求引渡之缔约国，如其主管官厅认为罪犯之罪不甚严重者，有拒绝引渡之权。”(28)《立法院通过防止私贩麻醉品公约》，《拒毒月刊》第111期，1937年，第24-25页。以上这四条规定是鸦片咨询委员会总结和分析了大量跨国毒品案件遇到的各种问题，而后提出的法律对策，既是经验总结又是教训分析，对于如何处置跨国毒品案件有一定帮助作用。

第十条规定:“凡用以犯第二条各罪之一切毒品原料及器具，得依法缉获没收之。”这是要求各国对于毒品犯罪的原料、提制和运输工具全部加以没收。

第十一条和第十二条规定:“一，各缔约国应在本国法律范围之内建立一个中央事务所，藉资管理及节制防止第二条所指各项犯罪行为之工作，并保证各该犯人确能切实依法究办。二，此项中央事务所(甲)应与其他管理麻醉药品之官厅或团体密切联络，(乙)应集中所有便于检查及防止第二条所指各项犯罪行为之消息，(丙)应与其他各国中央事务所密切联络并得直接通讯。三，各缔约国之政府为联邦制或其行政权分配于中央与地方政府之间，则本条第一节所载之管理与节制事宜及第二节(甲)(乙)两项之规定，应依各该国之宪法或行政制度决定之。四，凡本公约已根据第十八条施行于任何领区，本条之规定得由设立于该领区内或为该领区设立之中央事务所执行之，遇有必要时，得与首都区之中央事务所联络进行。五，此项中央事务所之职权，得由根据一九三一年签订之《限制制造及调节分配麻醉药品公约》第十五条所指各项犯罪行为。”“一，各中央事务所应在可能范围内，与外国中央事务所密切合作，以便防止及合办第二条所指各项犯罪行为。二，此项中央事务所如认为便利，得与任何有关国之中央事务所接洽下列事项，(甲)各种便于调查或处置正在进行或企图私贩之消息，(乙)事务所所获得私贩籍贯年貌之特征，以便视其行动之确实情报，(丙)秘密制造麻醉药品工厂之发现。”(29)《立法院通过防止私贩麻醉品公约》，《拒毒月刊》第111期，1937年，第25-26页。这两条规定是要求各国政府建立职能相近之中央禁毒机关，除了依法处理国内禁毒条例之外，以便加强国际间的禁毒合作。

第十三条规定:“一，关于转递第二条所指各罪之请求函件应依照系列办法：(甲)最好由各国主管官厅直接接洽，或经由中央事务所转达；(乙)由两关系国司法部长直接通讯，或由甲国另一主管官厅直接向乙国之司法部长交涉；(丙)由甲国在乙国之外交官或领事向乙国交涉，所有请求函件应由该代表送致乙国所指派之官宪。二，各缔约国得照会其他缔约国，要求所有须在其领域内执行之请求，函件应用外交手续送达。三，第一节(丙)项所指之办法甲国之外交官或领事，应同时将请求函件抄寄一份与【予】乙国之外交部长。四，除另有规定外，甲国之请求函件应用乙国之文字或用两国所议定之文字。五，各缔约国决定采取上述第一项或多项转递请求函件之方式后，应先通知其他缔约国备案。六，在上述通知书未经送达以前，前此转递请求函件之手续仍作为有效。七，关于请求函件之执行，除专家之用费外，毋须缴还捐税或其他费用。八，本条任何一点不得解释为各缔约国对其刑事案件证据之方式或方法，有采取与本国法律相抵触之办法之义务，或越出本国法律范围以外而执行请求书第十四条。”(30)《立法院通过防止私贩麻醉品公约》，《拒毒月刊》第111期，1937年，第26页。这是关于传递与国际贩毒案件有关的文件、通知和情报的细密而统一的规定。

从1912年的《海牙禁烟公约》到1925年的《日内瓦禁烟公约》，从1931年的《限制制造及调节分配麻醉药品公约》再到1936年的《禁止非法贩卖麻醉品公约》，国际合作禁毒逐渐发展成为一个相对独立、完善的立法体系，共同构成了管制麻醉品的国际法律制度基础。与此同时，世界各国在同毒品犯罪作斗争的实践当中，对毒品犯罪的法律制裁出现了日益加重的趋势，逐渐形成了包括刑事和行政法规相统一的禁毒立法体系。

不过，必须在此指出，在第二次世界大战爆发之前，国际杜会尽管签署了对鸦片、大麻、古柯叶及其衍生物进行全面管制的公约，但都收效有限。国际禁毒的最大的障碍来自利益关系国的巨大经济利益。第二次世界大战爆发之后，国际合作禁毒事业完全被搁置一边。第二次世界大战结束后，联合国的成立为国际毒品管制体系转型提供了重要前提。联合国“麻醉品委员会”，代替了国联时期的鸦片咨询委员会和鸦片常设中央委员会等专业机构，统一负责麻醉品国际管制活动问题，并协调反对麻醉品走私和销售的行动。这些活动十分积极而有效，但这些活动毕竟是在国联时期缔结的一系列公约基础上进行的，只是对前一时期签署的麻醉品公约的进一步修订和完善而已。

结 语

20世纪30年代，从国联秘书处收到的报告和从新闻界得到的印象是，缉获的非法贩运案件的数量大幅度增加。然而，缉获的案件数量有所增加，可能取决于警察和预防犯罪部门的活动得到了加强，也可能取决于新闻界对这一问题的热情关注。

各国在国联禁毒组织的统一指导下，明显加强了对麻醉品制造管制，导致主要制造国的非法贩运毒品供应来源逐渐枯竭。30年代初期的经验证实了这一观点，没有迹象表明大量麻醉药品是从西欧主要制造国非法贩运的。当然，也有小规模的泄漏，但这些通常发生在毒品合法地从制造商手中转移到其他国家的进口商手中时。

从国际联盟秘书处的报告中，可以看到，有相当数量的土耳其麻醉品进入了非法市场。当时还无法确定，被查获的土耳其毒品究竟是秘密工厂的产品，还是来自原先的库存。与埃及中央麻醉品局关于保加利亚毒品情况的报告(O.C.S.105号文件)相比，官方确认保加利亚境内有不少于六家制药厂参与了麻醉品的制造。(31)关于保加利亚禁毒情况，有两份报告：一份是开罗中央麻醉品情报局官员的报告，另一份是保加利亚外交部长的备忘录(O.C.S.105和105(a)号文件)。1932年9月，国联秘书处收到一份来自保加利亚私人函件，预报了保加利亚麻醉品出现了危险的迹象。来文说明，保加利亚有一家大型工厂正在开业，不仅麻醉品产量相当可观，而且是为了非法目的。1933年2月，开罗中央麻醉品情报局的上述报告介绍了调查结果。秘书处与保加利亚政府讨论了这个问题，正如O.C.105(a)号文件所述，保加利亚政府的理解是要消除这种情况，应当防止保加利亚成为非法贩运的中心。根据开罗的报告，在1932年的最后六个月里，保加利亚制造了大量的麻醉品。另一方面，保加利亚政府宣称这些数字被夸大了。秘书处得知有两起在保加利亚境外缉获毒品的案件，据推测这些麻醉品与保加利亚密切相关。一个案件是1932年12月13日在巴黎破获的案件，一次性缉获了50公斤吗啡(见O.C.S.94号文件，机密)。Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933. 原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第10-12页。1932年下半年的非法制造中心从土耳其似乎转移到了保加利亚。

中国海关关于缉获大量“国产吗啡”的报告指出，有人在中国某些地方建立了秘密毒品厂，需要联盟缉毒小组委员会特别加以关注。

过去几年的经验非常有力地表明，由于《日内瓦禁烟公约》《限制制造及调节分配麻醉药品公约》的签订和实施，非法毒品制造商受到了国内严格控制。然而，他们却在控制不太严格、原料供应随时可以得到的国家进行了重建。非法毒品制造的趋势似乎从欧洲向亚洲转移，这是一个相当大的危险。因为，这些非法制药商可能在亚洲一些国家建立自己的秘密据点。由于亚洲国家当时缺乏必要的行政管制，特别是由于当时的政治环境，充分的行政控制的可能性似乎很小。国联可以利用的对付它的手段是普遍适用的国际禁毒公约和鸦片常设中央委员会的监督。因此，加强和扩大制止非法贩运的国际合作变得越来越重要。各国可以利用合作机制实现信息交换，从而更好地满足相关国家的利益诉求。

值得注意的是，大规模的非法贩运几乎总是国际性的，涉及不同国家之间的毒品运输。这些大毒枭是以国际集团的形式组织起来的，分布在各大洲的贩毒网络中。走私贩毒机构的总部往往设在与供应来源和市场都没有联系的第三国的大城市。例如，1931年破获的埃利奥普洛斯团伙(The Eliopoulos gang)，他们的总部似乎设在巴黎，其网络遍布德国、奥地利、南斯拉夫、土耳其、美国和中国。大毒枭知道如何利用国际合作以及国家麻醉品立法的弱点和漏洞，以便在个人被要求支付罚款的风险很小的情况下进行贸易。欧洲主要贩毒分子在案件被破获之后，仍然逍遥法外，享受着非法贩运的成果。在德尔格雷西奥(del Gracio)案中，几名交通部门的头头被警方控制，但要么被释放，要么被保释。据国联秘书处所知，汉堡法院对埃利奥普洛斯(Eilopoulos)、德尔格雷西奥(del Gracio)、卡尔·弗兰克(Karl Frank)、雷特(Reiter)等的诉讼甚至在第一时间还没有开始，所有被告都已离开德国，逃到因贩毒而不被引渡的国家。(32)Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs, Sixteenth Session , Report on seizures and illicit traffic prepared by the Secretariat for the use of the Sub-committee, May 10, 1933. 原文见日本亚洲历史资料中心编外务省外交档案/战前外交记录/条约、协定、国际会议/国际联盟鸦片问题/鸦片咨询委员会会议记录，档号：B04122121900，第一部分第3-4页、第二部分第12页。正是在这种背景下，国联开始酝酿、制订和签署《禁止非法贩卖麻醉品公约》，开始讨论治外法权等一系列问题，中国和埃及的正当诉求得到国际社会应有的关注。此次公约草案讨论极为认真，不仅两次广泛征求各国政府意见，还专门聘请法律专家，组成法律小组委员会，对于公约草案的每一词、每一句都进行了咬文爵字地仔细推敲。

1930年，鸦片咨询委员会在其关于制止非法贩运措施的决议中提请各国注意，每个国家都必须将非法制造、提制、调制、持有、供给、兜售、分配、购买、出售、交割、经纪、发送、过境寄发、运输、输入、输出各项麻醉药品的行为统统定为犯罪。过去的经验证明，必须为此目的立即立法，并迫切需要采取进一步措施，改善制止非法贩运的国际合作。

1931年，《限制制造及调节分配麻醉药品公约》第23条规定，各缔约国有义务向国联秘书长尽快通报每起非法贩运案件，或是因为涉及的数量，或是因为对非法贩运毒品的来源，或是非法贩运者所采用的特殊方法。在追踪非法贩运案件方面的国际合作正在改善和加强。然而，重要的是进一步加强国际合作，鸦片咨询委员会应通过国联秘书处随时了解各国禁毒取得的经验和成果。

1936年，在日内瓦签订的《禁止非法贩卖麻醉品公约》，承前启后，第一次把非法制造、变造、提制、调制、持有、供给、兜售、分配、购买麻醉品等行为规定为国际犯罪。这是国际禁毒立法史上一项重大的突破，应当载入史册。