强化规划引领 助推乡村振兴——河南省“多规合一”实用性村庄规划编制探索

□ 姚通 王立新

近年来，河南省紧紧围绕推进乡村振兴和国家、省《农村人居环境整治三年行动方案》实施，不断探索推进“多规合一”的实用性村庄规划编制，制定出台一系列指导性文件和技术指南，持续完善村庄规划编制和管理机制，促进农村人居环境整治和村容村貌提升。截至目前，全省县（市）村庄分类和布局规划已经全部编制完成，1.4 万个村庄形成了实用性村庄规划编制成果，有效服务了村容村貌提升，助推乡村振兴战略实施。

经验做法

试点先行，典型引路。河南省结合全省村庄量大面广、情况千差万别和村庄规划基础薄弱的实际，为避免村庄规划编制工作脱离实际、“一哄而上”，造成规划成果粗制滥造，按照“试点先行、典型引路、分类指导、有序推进”原则，先后在全省开展了“乡村规划千村试点”和“百镇千村规划”工程等试点工作，在规划编制单位、高等院校、科研机构中选择1517 名优秀规划设计师，通过志愿服务、技术帮扶等形式开展村庄规划编制工作，在规划编制方法路径、成果表达、工作组织等方面进行探索。适时总结试点经验，组织优秀成果展评，筛选符合国家要求的两个县域村庄分类和村庄布局规划成果、11 个村庄规划成果，在全省宣传推广，发挥示范引领作用。

规范引导，分类推进。河南省积极指导县（市）在县域层面开展村庄分类和布局规划编制，根据各个村庄区位条件、资源禀赋、人口流动趋势等，对全省4.46 万个行政村，逐村明确集聚提升、城郊融合、特色保护、整治改善、搬迁撤并等村庄类型，引导人口向乡（镇）所在地、开发区集中，引导公共设施优先向集聚提升类、城郊融合类、特色保护类村庄配置。对集聚提升类、特色保护类等重点发展或需要进行较多开发建设、修复整治的村庄，加快编制村庄规划；对于整治改善类等近期不进行开发建设的村庄，明确用途管制规则和村庄建设管控要求，确保乡村建设有规可依；对城郊融合类村庄可纳入城镇详细规划统筹编制；搬迁撤并类村庄原则上不单独编制村庄规划。目前，全省共有4.46 万个行政村，其中，城郊融合类村庄7298个，集聚提升类村庄8645 个，整治改善类村庄21807 个，特色保护类村庄2914个，搬迁撤并类村庄2485个，因已纳入县（市）国土空间总体规划范围等原因无需进行分类的村庄共1503 个。

开门规划，群众参与。会同相关部门，采取实地走访、座谈访谈、问卷调查等形式开展调研，广泛听取村庄规划一线同志和村民的意见和建议，摸清全省村庄规划基本情况、存在问题。积极探索村庄规划编制方法，坚持开门编规划，鼓励村民参与规划编制工作，要求规划编制主要负责人一次连续驻村不少于10天，驻村服务时间累计不少于30 天，入户访谈率达到70%以上，并采取多种方式进行资料收集，规划师和村民同吃同住同劳动，在日常生活中了解村民的想法，确保村庄规划“接地气”、符合村民意愿，提升了村庄规划的合理性及村民的接受度和满意度。

创新规划成果表达方式。通过学习江苏、浙江等先进地区村庄规划编制经验，组织专家学者、技术人员、村民代表等进行研讨，创新实用性村庄规划编制方法和成果表达形式，形成了图文并茂、简单明了的“一图一表一说明”（村庄建设规划图、行动计划项目表、建设要点说明书），并张榜公示，让每个村民都成为“规划明白人”。

健全机制，规范管理。指导各地建立以乡（镇）党委、政府主要领导牵头负责，由乡（镇）相关职能部门负责人、规划师、乡贤、村委干部、群众代表等共同组成乡村规划委员会，制定和完善符合本地实际的乡村规划委员会管理机制，明确工作职责和议事规则，统一管理村庄规划编制与实施，加强对农村宅基地、农房建设、风貌管控的有效管理，规范村庄规划建设行为，解决村庄规划长期无人管、农村土地利用和管理粗放、乡村风貌杂乱等问题。

存在问题

编制资金投入不足，规划编制滞后。村庄规划编制经费应纳入县、乡政府财政预算，但是由于县、乡资金紧张，没有固定的村庄规划资金保障，更没有多余的资金用于村庄规划的实施。河南省村庄基数大，类型多，相比城市投入而言，地方政府对乡村地区的规划建设普遍重视不够、投入不足，致使村庄规划覆盖面很小。目前，全省仅仅编制了1.4 万个村庄规划，编制率不足1/3。

村庄功能不完善，村容村貌无特色。由于缺少规划引导，村庄住房、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、耕地等各类用地布局犬牙交错，空间布局不合理，发展空间不足，村庄必要的发展需求无法得到满足。村庄新建或改造房屋的建筑风格、高度、屋顶形式、建筑材料、墙面色彩等互不协调，缺乏整体风貌、地方特色和时代特征，造成不少村庄有新房无新村、有新村无新貌。一些村庄一味照搬其他地区的规划设计套路和模式，大兴土木、简单复制模仿，把美丽乡村建设理解为“包装”，使村庄规划建设脱离农村本土实际、失去本土特征，造成“千村一面”。还有一些村庄老房破旧不堪、新房风貌杂乱、设施缺管少网，普遍存在重院内、轻院外的现象，道路交通、村容村貌和人居环境品质普遍较差。

土地利用不集约，乱占耕地情况时有发生。据统计，2020 年，全省农村人均建设用地398平方米，远高于国家规定的人均150平方米的标准。农村建设用地使用粗放，存在大量“空心村”、闲置地，土地使用不集约。由于尚未形成空闲宅基地转让腾退机制，存量建设用地难以盘活利用，再加上缺乏严格的规划管控，宅基地建新不拆旧、“一户多宅”等历史遗留问题普遍存在。不少村庄在建设发展中出现沿路爬、村边长等无序建设、随意蔓延的现象，对推进乡村治理现代化和人居环境整治带来严重不利影响。加上空间布局不合理导致无法满足正常合理的住房建设和产业发展需求，违法占地甚至违法占用耕地或基本农田的现象时有发生，耕地资源保护的压力逐步增大。

规划实施缺乏统筹管理。乡村建设涉及的农业农村、生态环境、住房城乡建设、发展改革、水利、电力等职能部门均有各自行业的安排和标准，各成体系，各自为政，经常出现建设时序不衔接、建设内容不对接、技术标准不统一等互相冲突现象。一些地方虽然编制了规划，但由于乡村缺少监管机构和力量，缺乏完善的规划实施监管机制，规划成果没有得到有效实施。

意见建议

加大对村庄规划的资金支持。村庄规划是实施乡村振兴战略的基础性工作，属于村庄建设发展的公共政策范畴。全省村庄数量多，规划编制任务重，对资金需求大，单纯依靠县（市）、乡（镇）财政和村庄自身无法保障村庄规划编制工作的开展。建议省财政按照以奖代补方式，加大对村庄规划编制的资金投入，县、乡两级财政列入年度预算或从乡村振兴相关资金中明确一定比例用于村庄规划，保障村庄规划资金，确保村庄规划编制工作高质量有序推进。

强化行业部门统筹。建议在各级党委、政府强化村庄规划在乡村建设中的引领地位，统筹整合各涉农部门的资金和项目，一方面可以保障村庄规划实施，另一方面提高乡村振兴资金的使用效率和效果，通过村庄规划助推乡村振兴。同时，建议按照推动土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换的要求，完善补充耕地交易、城乡建设用地“增减挂钩”政策，普遍实行指标有偿交易，所得资金以县级为单位统筹一定比例用于支持村庄规划工作。

强化乡村规划委员会制度。乡村规划委员会是实施乡村建设管理的重要一环，弥补了乡（镇）规划管理机构的缺失，建议强化乡村规划委员会运营管理，有利于规范村庄建设程序、加强基层自治、优化国土空间布局，对维护乡（镇）和村庄规划的权威性、严肃性具有重要意义，杜绝规划、审批、建设的随意性和无序性。

鼓励各地探索建立乡村规划师制度。乡村规划师是践行国家生态文明思想，用科学规划引领乡村科学发展的基层队伍，是实现乡村人才振兴的具体实践，是国土空间规划体系传导最后一公里的“排头兵”。鼓励各地借鉴北京、成都等地设立乡村规划师的经验做法，在全省建立派驻乡村规划师制度，在村庄培养规划“明白人”，为乡村规划建设出谋划策，保障村庄规划高质量编制和有序实施。