“三防”视角下平安校园校警协同共建模式研究

2022-09-26杨金苍黄海宁

武汉理工大学学报（信息与管理工程版） 2022年4期

杨金苍，黄海宁，肖翰

(1.武汉理工大学中国应急管理研究中心，湖北武汉 430070;2.武汉理工大学安全科学与应急管理学院，湖北武汉 430070;3.新加坡南洋理工学院商业管理学院,新加坡杨厝港 569830)

平安校园作为平安中国建设的重要内容，是学生健康成长、全面发展的基础和前提。习近平总书记曾强调，“各级党委和政府要为学校办学安全托底”和“保护学生生命安全”。因此，基于人、物、技“三防”视角开展平安校园校警协同共建模式研究，对于扎实推进平安校园建设、健全校园安防体系和维护校园安全稳定具有重要的理论价值和迫切的现实意义。

近年来，校园火灾、踩踏事故、食品中毒、校园霸凌、群体性事件等校园事故频发，学术界开始聚焦校园安全事故的成因，并从宏观视角提出了一系列防控策略[1]，如安宇等[2]基于系统动力学，构建高校群体性事件内外部致因SD模型，归纳了内外部因素刺激高校群体事件的作用机理和预控措施。陈成鑫[3]借助风险评估理论，对校园公共安全事件以及学校防控薄弱环节进行风险测算。TILLEY等[4]通过对美国大学的校园合作氛围的调研，验证了该量表测量校园安全的有效性。校园安全可以进一步划分为显性安全问题和隐性安全问题[5]，薛云珍等[6]从社会、家庭和个体层面分析学校常见的隐形安全问题，强调多方合力促进学生健康成长。也有学者重点关注平安校园建设的影响因素和实施路径，如冯琳云等[7]运用社会网络分析构建校园不安全因素影响机制，对不安全因素网络的关键节点提出针对性管理建议。AMOATEMAA等[8]通过问卷调研发现并归纳了影响学生对校园安全风险感知的重要因素。胡志刚等[9]从功能、要素和流程等3个层面，基于复杂适应系统理论设计学校公共安全风险治理框架，实现新时代学校公共安全风险治理能力的提升。平安校园建设关系师生健康安全，还会影响学校招生和长远发展[10]，为了推进平安校园建设，学校从制度、管理和技术等层面创新性地展开了举措，如当前的智慧校园概念不再局限于传统的信息系统[11-12]，而是借助大数据、物联网、虚拟现实和人工智能技术完善校园安保基础设施，从而实现平安校园信息化、智能化和可视化的目标[13-14]。

综上，当前研究大多聚焦校园事故特别是校园公共安全事件的致因、影响因素和风险评价方面，较少关注平安校园建设模式。实际上，学校安全风险生成过程的复杂性和形式的多样性，决定了平安校园建设需要深入分析、多方参与和全面协调。然而，在平安校园实施路径的理论研究和工程实践中，学者们往往只强调最新技术应用，鲜有从人防、物防、技防视角出发关注平安校园校警协同共建模式。因此，本文聚焦平安校园并系统梳理和对比分析，从人、物、技“三防”层面构建平安校园校警协同共建模式，以期进一步完善校园安全“三防”理念、校警共治相关理论，为推进校园安全治理提供政策建议。

1 校园突发事件与平安校园研究现状

1.1 校园突发事件基本特征

(1)事件类型多样性。影响因素复杂的校园突发事件拥有丰富的事件类型，一般而言，根据《教育系统突发公共事件应急预案》的分类方法，可以将校园突发事件划分自然性灾害、事故性灾害、公共卫生事件和社会安全等事件。校园突发事件类型的多样性以及特征各异，极大增加了校园面对突发事件应急处置措施的复杂程度[15]。

(2)事件致因脆弱性。校园突发事件致因具有脆弱性，微小的导火索可能造成巨大的损失。受限于学校师生身心特性，其安全意识普遍较低，灾害承受能力较弱，学生天然的好奇心理也增加了突发事件风险来源。另外，脆弱性还表现在学校组织结构、功能设计以及教职员工敏感性方面。

(3)事件演化随机性。校园突发事件具有偶然性和不确定性，其发生的时空特点、演化方式以及严重程度往往无法预见。特别是对于校园环境的主体—学生而言，大部分心智还未成熟，缺乏相关的应急处置经验和阅历，当遇到突发事件时，容易引发伤害雪崩效应。

(4)事件管理零碎性。当前很多学校在校园安全管理中缺乏足够的资源支持，如健全的安全管理制度、解决校园安全问题的具体举措、校园安全应急预案等，导致学校在校园安全管理中无法客观、系统地对突发事件进行研判，因此学校在突发事件安全管理的问题上具有零碎性。

1.2 校园突发事件传统处置模式分析

针对校园突发事件类型多样性、致因脆弱性、演化随机性和管理零碎性，多数学校采用应对型治理模式来处置突发事件，即学校面临突发事件时，管理层临时组建应对该事件的处理机构，由相关管理人员作为机构负责人，统筹协调各种资源，迅速制定相对应措施。应对型治理模式以解决突发事件为导向，是校园为适应外部环境变化、提高突发事件应急效率的必然选择。

事实上，应对型治理模式对我国当前校园管理实践具有积极意义，能够保证学校将已经产生严重损害并危害到校园稳定的问题作为优先解决的议题，及时出台政策措施，从而在短时间内快速解决学校当前面临的急迫问题。另外，作为学校管理行为的重要表现，应对型治理模式能够迅速对学生关切出台举措，提升学生对校园管理的信任度。

然而，由于我国在学校管理方面的经验不足，管理制度落后于社会发展现状，特别是应对型治理模式，属于典型的事后补救被动型应急管理。这种注重稳定的管理思维严重制约了校园治理政策的合理性，主要表现为政策短期化倾向，即学校管理者在治理突发问题时容易出现理性回避，出台的政策措施追逐短期利益而忽视长期绩效。受事件紧迫、资源信息不足等因素影响，突发事件状态下的政策制定过程遵循非常规程序，政策制定的步骤和环节被压缩或简化，给政策的实施带来一定的限制。长远来看，如果盲目扩大突发事件应对型治理模式的作用边界，学校管理者将会处于一种忙于应付各类突发事件的应急状态，不仅会耗费大量行政资源，而且会使学校管理者不堪重负，影响学校的持续健康发展。

现实中大部分学校存在安全管理人员专业技能不足、安全防范技术落后、安全防范设备欠缺等问题。面对校园突发事件，传统处置模式以后期处置为主，且存在处置资源不均、经验不足、效率不高等问题。校园突发事件一旦发生，往往伴随严重的社会影响，故有必要借助外部资源力量，将校园突发事件处理前置，共同建设平安校园。

1.3 平安校园的概念界定

2021年10月，全国校园安全专项整顿会议提出“把平安校园建设放在更高水平的平安中国建设大局中来谋划推进”，赋予了新时代建设平安校园新内涵。以往学者对平安校园的界定，主要是从现实安全问题出发，涵盖了社会稳定、思想政治、校园文化和校园环境等各方面内容，如安春元[16]基于总体国家安全观，在分析当今学校建设所面临的挑战基础上，从意识形态、消防、交通、食品卫生等方面探索了平安校园建设的现实路径，着重强调了全球化背景下高校校园建设受西方意识形态渗透的问题，并指出平安校园建设要时刻绷紧高校意识形态安全这根弦。杨清华[17]从非传统安全视角探讨了大学校园非传统安全问题的特征及其对平安校园建设的挑战，大学校园非传统安全事件类型多样，集中体现在意识形态安全、文化安全、金融安全、公共卫生安全、信息安全和社会安全等6个方面。易连云等在文献[13]中提出平安校园是一个宽领域、多层次的广义概念，其内容不仅包括师生的生命财产安全及思想、心理方面的健康状态，也包括整个学校的资产能源、网络和舆论安全。

综合现有文献，将平安校园界定为以师生身心健康为目标、校园环境安全为基础、社会力量和工程技术为支撑的一切有关校园安全的议题。本文聚焦以人、物、技“三防”层面校警协同为依托的平安校园建设内容，如人身安全、财产安全、实验室安全、消防安全、交通安全、校外活动安全、网络安全和信息安全，以及公共卫生安全等方面，重点考察各类校警共建模式对特定平安校园构建内容的贡献度和优劣势。

2 “三防”视角下平安校园校警协同共建模式构建

2.1 校方主导的“三防”校警协同共建模式

校园安全管理中“三防”之间并非完全独立，物防为基、人防为主、技防为辅，三防之间相互支撑、相互关联。物防建设需要人来支撑及维护，反之人防建设需要物防来保障[18]。同理，技防建设需要人来运行与管理，反之安全管理人员从技防中获取隐患及风险信息，物防与技防之间相互支撑，互为基础。校方主导的“三防”校警协同共建模式如图1所示，主要包括校方主导人防，警方负责物防和技防(模式1)和校方主导人防和物防、警方负责技防(模式2)。

图1 校方主导的“三防”校警协同共建模式图

由图1可知，由校方主导的两类“三防”校警协同共建模式的共同点在于：①人防均由校方负责，主要是指校园安全管理人员、安全保卫人员、安全协管人员、护校队等有关人员，均由校方面向社会招聘而来，或部分由学校青年教师、管理干部、社区志愿者担任；②技防均由警方负责，主要内容包括警方在学生常出没地点,如学生公寓、教学楼、实验室、图书馆、食堂、楼道、操场等安装监控设备，开展校园日常风险监控，并在重要地段及场所安装电子管理系统。两种模式的区别在于物防是由校方还是警方负责：①模式1中警方负责技防的同时兼顾物防，需要警方排查校园安全隐患及风险源，针对性建设预防设施如安装防护栏、加固校园墙、配置消防设备、在校门口配置交通标识牌等；②模式2中物防建设责任方由警方转为校方，而物防设施如执勤防御性器械、通讯设备、执勤配备、防盗门、路灯、消防设施、标志牌、警示牌等由校方负责组建，物防设施日常管理、维修建设等工作也由校方负责。

2.2 警方主导的“三防”校警协同共建模式

得益于警方掌握的行政资源和技术优势，警方在平安校园建设中发挥着越来越重要的作用。警方主导的“三防”校警协同共建模式如图2所示，主要包括警方负责人防、校方负责物防和技防(模式3)以及警方主导人防和物防、校方负责技防(模式4)两类模式。

图2 警方主导的“三防”校警协同共建模式图

由图2可知，警方主导的两类模式中，人防建设均由警方负责，即警方要提供一定的人员参与校园日常安全管理工作，成为校园安全管理队伍的主要力量，主要职责包括协助学校组建联防队、护校队及应急队，协助学校构建安全管理制度，负责学校非专业人士安全培训与学生安全教育等工作。两种模式的区别在于：①模式3中物防与技防的主要责任体为校方，即校方负责物防设施及技防系统的设计与实施，具体工作包括校园内警示标志制建、执勤人员安防设施的确定与购买、学校重点区域重点部位安全设施建设、重点区域或场所视频监控系统建设、防盗报警系统建设、消防报警系统建设等。②模式4与模式1类似，将物防归责于警方开展建设，负责物防建设要以找到校园内部安全隐患与风险为前提，因此警方在制定物防建设计划时首先要到校园开展实际调研，重点在于找到校园风险地与隐患点，并在此基础上开展物防建设。

2.3 校方和警方“三防”协同共建模式

校方和警方“三防”协同共建模式(模式5)是指人防、物防与技防由警方及校方共同建设如图3所示，建设过程中双方充分发挥各自优势所在：①在人防建设中警方协助校方人员开展队伍建设、制度建设并对相关人员开展培训，提高其专业技能水平，警方定期派遣警力参与校园安防管理工作；②在物防建设方面，校方及警方协同共议，联合排查校园中安全隐患，互通信息确定物防建设计划书并按计划开展物防建设；③在技防建设方面，校警协同共建技防系统，建设过程中警方需考虑技防系统的智能化及时效性。

图3 校方和警方“三防”协同共建模式图

由图3可知，警方及校方共同开展人防建设，校方可提供充足常驻人员力量，警方可对校方安防人员开展专业技能培训，提高安防人员专业技能水平，同时警方的参与可提高安防队伍执法能力，面对突发事件时，处理更加专业和及时。校方及警方共建物防设施及技防系统，校方人员对校园环境、常发事件及其他信息了解更为清楚，结合警方在物防及技防建设中存在的优势，可建立起时效性更长、效果更佳、智能化程度更好的物防设施及技防系统。从人防、物防及技防三者联系来看，因均为双方协同共治，人防与技防、技防与物防、人防与物防之间连贯性较好，三者之间信息流通阻碍较少，能够实现相互支撑。

3 W校平安校园校警协同共建模式比较分析

3.1 W校平安校园校警协同共建模式现状

作为一所大学，W校拥有在校学生、教职员工6万余人，校区较为分散，设有保卫处(部)全面负责学校安全保卫管理。2021年5—8月，通过走访学校保卫处、学生工作处和学校周边派出所等相关单位，深入访谈有关在职和退休员工、管理人员累计25人。根据学校保卫处工作报告和访谈资料，统计了W校应对校园突发事件采用的校警协同模式情况如图4所示。可知，随着平安校园项目的推进，校园突发事件逐年递减，同时校方和警方协作不断加深，双方主导的“三防”校警协同共建模式(模式1～4)的应用整体减少，而校方和警方“三防”协同共建模式逐渐占据主导。事实上，在保障校园安全方面，W校已经构建了完善的警校联动机制，如通过警方调控校园周边交通和环境安全，校内建立综合监控系统等。此外，全国校园安全工作会议多次强调加强警校协作，统筹校园内部防控与周边巡逻防控、专业力量防控与社会整体防控。由此可见，无论从社会层面、政府层面还是学校层面，校警协同共建平安校园模式是校园安全管理发展的必然趋势。

图4 W校应对校园突发事件采用的校警协同共建模式情况

虽然平安校园校警协同共建模式是大势所趋，且W校园突发事件逐渐减少，但在实际调研中，仍发现了一些问题：①W校人防资源先天不足，无论是学校还是辖区派出所，均反映校警协同中的警力不足，学校方面认为需要增加警力的投入，而警方的日常任务繁重，人力不足是普遍事实；②物防资源匮乏，调研显示，政府对于警校协同共建存在支持力度不够、资源分配不均现象，其安全管理、教育和防范部分几乎完全依赖学校自身力量，而物防往往需要大量资金投入，教育部门和政法机关没有提供专门的财政支持，W校疲于应付，采用宁滥不缺的方法填补物防空白；③技防匹配不够，由于警力有限且W校管理人员经验不足，在实际技防实施、管理和应用层面存在很多漏洞，导致诸多技防设施形同虚设，难以发挥预期的安全管理效用。

3.2 W校平安校园校警协同共建模式SWOT分析

基于W校复杂的校园安全形势和不尽人意的平安校园校警协同共建现状，针对提出的5种“三防”校警协同共建模式开展SWOT分析，挖掘每种模式的优缺点，对比分析模式之间的内部优劣势，并结合外部环境总结不同模式治理下带来的机遇与挑战，从而确定最佳共建模式，结果归纳如表1所示。

表1 “三防”视角下W校平安校园校警协同共建模式SWOT分析

从外部环境来看，5种模式所面临的外部机遇及挑战是一致的，分别考虑了学生自身安全特性、国家对校警协同的态度、社会对校警协同的关注以及政府相关规章标准等5个方面因素带来的机遇与挑战。从内部优劣势来看，人防、物防和技防在校方与警方协同共建模式下，涵盖了其余4种模式的全部优势；从劣势来看，该模式存在协同共治制度及共建机制不完善的问题，而这是所有模式的共性问题。除此之外，其余4种模式因校方或警方独立建设“三防”，其中某些部分会受到自身劣势影响而产生模式问题，如校方独立建设人防队伍，受其内部安管人员自身专业水平及管理水平限制，独立所建队伍会存在专业水平不高、执法权限受限等问题。这些问题最终也会演变为模式劣势，成为安防建设开展的瓶颈。此外，三防之间本就存在天然关联特性，付诸多方实施往往会忽略三防内部关联性，导致“三防”牢固性和有效性降低。

综上，相较于其余4种模式，校方和警方“三防”协同共建模式具有较高的内部优势，因此，选择该模式实施平安校园校警协同共建是较为稳妥的方案。例如，W校的安全信息平台管理中心，依托技防中控室，具备校园监控、消防安全、公共秩序管理和110报警等多项功能，是校警“三防”协同共建模式的典型举措。若W校发生火灾，安全信息平台管理中心能够迅速对火警区域进行电子地图定位，同时弹屏显示该区域监控视频，自动通知安全网管理员启动火灾应急预案，确认火灾后通过联防联控机制联系对口消防单位，智能生成疏散路线，并通过广播、多媒体显示器等告知师生疏散路线，从而最大程度降低火灾损失。另外，通过平台校园监控纳入公安机关情报信息系统，能够有效掌握学校治安和警情情况，对协调“三防”人力和资源配置具有重要的协同作用。因此，深化校警“三防”协同共建模式应用水平，将进一步提升平安校园治理成效。

3.3 “三防”视角下平安校园校警协同共建策略

(1)完善校警协同共建“三防”制度体系。①要完善信息互通制度，定期向上级教育行政部门和校方通告学校及周边涉校涉生群体性事件、在侦案件现状、案件侦破等情况，定期对校园及周边安全隐患进行拉网式排查和整治，对校园舆情动态进行及时清查和登记，定期互相报告安全状况，特别是在突发事件处置期间，及时通报事件进展，确保威胁平安校园的风险因素被早发现、早干预、早处置；②建立联席会议制度，通过定期召开校警联席会议，系统分析和研究学校安全形势、治安动态及校园周边不稳定因素，收集并及时向上级教育行政部门汇报校园安全情况，进行校园安全风险评估与监控，及时协调和决策平安校园建设遇到的问题；③构建校园突发性事件联合整治制度，该制度主要在于科学制定处置突发性事件的预案，一旦突发事件发生，要在联合领导小组的指挥下立即启动预案；④建立警务前置及巡逻防控联动制度，将警力和警务前置基层，在学校设立警务服务点和驻校民警办公室，公安干警和驻校民警与高校保卫人员一同联合巡查和执法，以此弥补学校在“三防”层面的资源不足。

(2)加强校警协同共建“三防”培训力度。学校师生普遍存在安全知识不足、安全意识不强、安全习惯不佳等问题，这也是导致校园不安全事件的重要因素，加强师生安全培训力度，大力实施校园安全教育“三进”(安全知识进教材、安全教育进课堂、安全意识进头脑)：①要将安全意识和自我保护能力作为关键，将维护校园安全、社会稳定和防止犯罪与打击犯罪作为落脚点，把国家安全、校园安全和自身安全等内容在教材中重点体现；②上级教育行政部门要把安全教育纳入教学计划，选配经验丰富的老师、干警与管理人员，按大纲要求及教材体系，对学生进行安全知识课堂教学，并开展针对性安全教育实践活动；③要将安全意识内化于心，外化于行，通过开展广泛的“三防”培训，使校园安保人员掌握专业安全管理知识和技能，时刻紧绷校园安全这根弦，不断提升校警协同应急管理能力。

(3)强化校警协同共建“三防”资源支持。“三防”建设需要大量人力物力财力，所有环节运转都需要充足的资金支持，而学校作为非盈利机构，其资金多由政府财政提供，警方又由于日常事务支出和预算限制，无法满足校警“三防”协同共建各项开支。因此，各级党委和政府要为学校办学安全托底，教育主管部门和政法机关要对平安校园建设单独编制预算，当地财政要设立校园突发事件应急管理资金账户，同时面向社会公众开展募捐；对于支持校警“三防”协同共建工作的企业、科研院所和其他社会组织，给予一定的税收优惠和财政补贴，尽可能凝聚社会各个层面的资源和力量助力平安校园建设。