从服务区到区域服务——服务区路衍经济发展问题与对策研究

文 交通运输部科学研究院环境中心 徐昕昕 孔亚平

路衍经济作为实现交通运输与其他产业充分融合的新经济模式，在建设交通强国、建设现代化综合运输交通体系及构建新发展格局中都起到了推动作用。服务区是路衍经济发展过程中启动较早、业态多元的空间载体，在过去一段时间的路衍经济开发中，探索了“服务区+商业开发”“服务区+文化旅游”“服务区+物流仓储”等诸多发展模式和路径，但同时也出现了服务区公益属性与经营属性平衡不足、对沿线资源产业系统整合不足、站场建设与区域开发规划融合不足、政策限制有待进一步突破等问题。对于服务区路衍经济开发，需要从以服务区为本位的“服务区+”模式转向区域服务模式，以实现“区”与“域”融合，进一步促进高速公路产业的转型升级和势能释放。

服务区与区域的关系

从封闭经营走向开放共享

核心问题：政策限制

长期以来，高速公路采用封闭式运营方式，服务区仅面向高速公路开放。这种布局方式割裂了服务区与周边地区的联系，使其对周边经济的带动作用大大减弱。由服务区与区域的关系图可知，开放共享的布局方式是一种将服务区面向高速公路和地方道路双向开放，使之不仅服务于高速公路用户也服务于当地民众的方式。采用开放共享布局的服务区可通过“有限开放”“限行开放”“限时开放”“单向开放”等形式，以新增出入口、建立功能拓展区、与收费站合建等措施将封闭的服务区进行开放。

随着路衍经济的深入发展，服务区对周边经济的发展带动作用日益显著，如何在保证交通安全和工程可行的前提下开放服务区的技术问题也逐渐得到解决。然而，服务区开放普遍面临的土地性质、开放安全性与适宜性审批等政策性问题和激励机制不足等其他问题仍阻碍着服务区开放的进程。

以土地性质问题为例，服务区用地采用划拨的形式，已建成的服务区在改造开放后以市场化的方式进行经营，缺乏相应的土地政策作为支撑；同时，服务区开放后，周围产业园区、仓储物流基地等设施无偿享有了服务区开放红利，而高速公路企业却难以从中获得反哺，这无疑打击了相关企业进行服务区开放工程的积极性。

表1 服务区开放的常见模式

表1 服务区开放的常见模式

表2 日本国土交通省促进服务区开放的相关政策

表2 日本国土交通省促进服务区开放的相关政策

表3 日本国土交通省促进服务区开放的相关政策

表3 日本国土交通省促进服务区开放的相关政策

发展策略：清晰的政策措施、指南与标准

要通过服务区开放更好地服务地方经济社会发展，就必须通过具有突破性、引领性且清晰可行的政策措施、规则与标准，解决限制服务区开放的顶层设计问题。

2005年至2015年间，日本国土交通省在参考高速公路公司和地方建议的情况下发布了一系列政策，逐步明确了服务区开放的条件、方式和相关土地、法律、运营等问题，鼓励服务区充分发挥带动地方经济发展、提升民众福祉的作用，促进了开放式服务区在规范有序的情况下蓬勃发展。在轨道交通建设领域，我国各地主管部门也逐渐探索出以综合开发效益为轨道交通建设和运营提供资金的方式，例如广州市政府印发了《实施广州市轨道交通项目建设投融资方案》等缓解政府轨道交通筹资压力的政策，为服务区开放的相关政策出台提供了参考。

根据国外开放服务区及国内相关领域政策、标准的内容，结合服务区开放涉及多主体、多要素、多阶段的特质，推进服务区开放的政策规范主要涉及以下方面：一是支持服务区开放的鼓励型政策文件，其核心目的是凝聚共识、明确方向；二是开展服务区开放工作的实施型政策文件，重要内容是从土地、资金等要素拆解工作任务、明确责任分工；三是技术性强、针对性强的技术标准，涉及服务区开放适宜性评价、安全性评价等内容；四是能够更好引导服务区发展的建设指南，根据服务区开放后的功能要求提供建设上的指导。

从行业推动走向全流程联动

核心问题：机制欠缺

路衍经济涉及的领域广、产业链长，最终目标是实现交通运输与文化旅游、物流仓储、数字经济、农业工业园区等相关产业融合联动发展。因此，推动服务区发展路衍经济，既需要做好顶层设计，又需要从实际出发形成可行的工作机制。

服务区路衍经济全流程联动工作框架

当前，服务区建设仍主要依靠交通部门与高速公路企业的推动，项目则基于高速公路服务设施的技术要求，进行工程可行性研究和项目报批报建。多主体、全周期参与服务区路衍经济发展的工作推进机制尚未形成，这导致了两个层面的问题：一是在参与人员和机构层面，发展和改革委员会、规划和自然资源委员会、商务局等职能部门在项目流程中通常缺席，服务效能未能充分发挥，产业、经济和旅游领域的技术团队也未能介入，高速公路公司以外的当地资源持有企业未能充分反馈意见；二是在项目实施层面，由于对区域的产业规划、乡村振兴规划、旅游规划缺乏考虑，服务区的选址、规模、业态和布局未能与地区充分融合，导致服务区的集聚效益和经济服务辐射作用不足。如何在不同阶段协同多部门的技术力量，满足各相关主体的利益诉求，实现综合效益最大化是服务区发展路衍经济亟需解决的问题。

发展策略：全流程联动的协调机制

在以服务区为载体，促进区域综合效益最大化的发展目标指导下，建立服务区路衍经济全流程协调机制主要涉及政策规范、立项审批等七个阶段和政府部门、行业机构、高速公路公司三方主体。不同主体在推进服务区路衍经济的不同阶段应全部参与，但参与的深度和工作内容有所不同。

以政府部门为例，在发展初期，各地交通运输厅应组建省一级的路衍经济服务区专项指挥部，以省交通运输厅、发展改革委员会、高速集团主要负责人组成领导机构，负责决策部署和推进服务区路衍经济的重大事项和政策措施，下设工作实施专班、企业联络专班、技术推进专班三个工作专班，在不同阶段负责项目审批、对接企业、推动技术研究等工作。领导机构需要破解部门间的堡垒，确保各项工作高效推进。下设部门应搭建各职能部门、投资建设主体和行业机构能够全程参与的沟通平台，在衔接各方主体、理顺工作流程和推动技术革新方面发挥重要作用。

而在行业机构方面，则需要组建由交通、经济、产业、建筑、生态等多专业组成的复合型团队，承担起服务区发展路衍经济的政策研究、评价技术研究、方案咨询、建设运营等环节的技术辅助工作，为政府部门和高速企业提供科学、可行的决策支持和技术支撑。与早期行业机构所从事的服务区咨询项目不同，为促进服务区路衍经济发展，新时期咨询项目更强调成果的多元呈现。面对服务区建设主体，成果主要为设施设计方案和具体技术应用；面对政府部门，则应呈现政策建言、项目建议书、工作推进报告等内容。通过行业机构的衔接，各部门与利益相关者之间存在的误解得到调节，价值观得以整合，这对项目的落地具有积极作用。

在高速企业方面，应以实现服务区发展的专业化、品牌化、差异化为目标，借鉴国内外优秀高速公路服务区管理企业管理经验，打造由战略投资团队、业务运营团队和品牌建设团队组成的专业队伍。战略投资团队负责区域内资源整合、统筹规划、价值评估与资源的资本化、证券化相关工作；业务拓展团队负责针对不同服务区资源特点和发展方向，建设高速企业与地方企业互助共赢的商业合作模式，并区分好相关各方的权利界限，明确产权关系，使之成为服务区发展路衍经济的合作伙伴；品牌建设团队通过对所属服务区贯彻执行统一的经营理念、服务理念和管理标准，改善服务区的软硬件条件和社会形象。通过三个团队的相互配合与对外合作，使服务区路衍经济项目从顺利培育走向落地运营。

从点轴联动走向网络协同

核心问题：土地不足

“城市形态是城市化的结果”，路衍经济载体的空间形态也与路衍经济的发展阶段呈现关联关系。最初，服务区内的餐饮和购物区开始变革，承载了更具特色、种类更丰富的产品，随后仓储物流、客运集散和能源业务在服务区场站内得到逐渐开发，服务区路衍经济呈现单极阶段向点轴阶段发展的转变。而服务区拓展区、线外服务区的出现则使得服务区所在的发展轴获得了更多发展机遇，路衍经济的点轴带动效益逐渐增强。然而，服务区土地资源持续紧张的情况，仍限制了服务区整合及串连各个资源点和资源板块的能力。对交通行业而言，一边是发展服务区路衍经济的迫切需求，一边是物流仓储、能源开发、文化旅游等建设项目需要建设用地的巨大压力，整合激活其他高速公路闲置资源，寻找基于数字经济等产业的新发展模式，推动服务区路衍经济项目从点轴联动阶段向网络化阶段发展势在必行。

发展策略：网络协同发展

网络协同发展是利用高速公路企业持有的沿线闲置、分散资源，通过物联网、区块链等技术，使得产业分工协作不完全依赖于服务区物理空间联系的路衍经济发展阶段。

以仓储物流产业为例，点轴发展阶段，仓储物流中心通常与服务区合建，受到服务区用地面积和土地性质等诸多因素限制。在网络发展阶段，高速企业可以利用或寻找线外具有土地地价、税收政策优势的地块建设物流园区，在服务区用地范围内建设物流信息中心。依托区块链、大数据、云计算等技术，对物流园区、产业园区及全线收费站的数据进行共享和跟踪追溯，实现产品从生产到储存再到销售的全链条网络货运和数字仓储。在技术允许的情况下，信息中心的基础设施甚至可以设置在服务区外的高速公路匝道区、立交区、取土区等闲置用地范围，从而进一步激活存量资源，降低开发成本。

服务区路衍经济空间特征与发展阶段示意图

网络协同阶段是路衍经济发展的必然趋势，是使路衍经济的空间结构更具能效的重要途径，也是服务区服务功能由面向高速服务走向面向区域服务的发展阶段。当生产要素不必完全经由服务区的物质空间进行内外流动，高速公司和地方企业闲置的土地资源将得以利用。在服务区土地紧张、开放布局尚未普遍实施的客观背景下，有前瞻性地对外部初级节点进行培育和催化，加强节点间的空间联系和治理体系联系，必将节省宝贵的服务区土地资源和投资成本，在未来的长期发展中占据优势。

高速公路服务区从封闭经营走向开放共享，需要从政策规范层面解决顶层设计和共识的问题；从行业推动走向全流程联动，需要从工作框架层面解决平台建设和流程完善问题；从点轴联动走向网络协同，需要从实施路径层面解决土地和发展瓶颈的问题。此外，在高速公路服务区路衍经济发展的过程中，还需要不断迭代升级以适应持续变化的发展形势。例如在“双碳”背景下，如何实现路衍经济与绿色低碳产业的融合？如何避免交通企业与传统企业的同质化竞争？这些问题都值得高速公路运营者进一步思考和研究。