宁夏绿色矿山建设：现状、问题与建议*

赵震宇，杨朔鹏，王小龙，姚 舜

(宁夏国土资源调查监测院，宁夏 银川 750002)

0 引言

新中国成立尤其是改革开放以来，中国矿业持续快速发展，为经济建设提供了重要的物质基础，是支撑国家全面发展的重要自然资本[1-2]。宁夏作为中国西北地区典型的资源依托型省份，矿业是地方经济发展的支柱产业。然而，随着人民生活水平的日益提高，中国社会主要矛盾发生了变化，经济由高速增长转向高质量发展，矿业发展带来经济红利的同时人民更加企盼拥有良好的生态环境。在此时代背景下，宁夏长久以来重开发、轻保护，重经济效益、轻科技创新的粗放式矿产资源开发模式出现了明显的“水土不服”。为了更好地发挥矿业在宁夏经济社会发展中的支撑作用，降低传统矿业发展模式给生态文明和自然环境带来的不利影响，当务之急是加速推动矿业供给侧结构性改革和产业转型升级。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻总结人类文明的发展规律，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局[3]，正式树立生态文明理念[4]。党的十九大以来，绿色发展理念深入人心，进一步昭示了唯有尊重自然、顺应自然、保护自然，才能大踏步走上高质量发展之路。绿色矿山作为协调矿产开发与生态环境保护的“先手棋”和推动矿业转型升级的“当头炮”，是中国加快推进矿业领域生态文明建设的重要举措[5-10]，更是宁夏矿业实现高质量发展的必由之路。

1 宁夏绿色矿山建设背景

1.1 矿业权方面

宁夏矿产资源分布广泛，已发现50余种矿产，具有开发利用价值的优势矿种主要为沉积型非金属矿，如煤矿、石膏矿、建筑用灰岩矿、建筑用砂矿、岩盐矿、砖瓦用黏土矿等，产地相对集中，占宁夏矿产资源总量的90%以上。金属矿产有铁矿、铜矿、冶镁白云岩、岩金等，主要集中于贺兰山自然保护区，现已全部关闭退出。据宁夏自然资源厅资源储量数据库统计，截至2021年底，宁夏共有233个有效期内采矿权，均为非金属矿，其中煤矿43个，建筑用砂矿73个，建筑用石料矿34个，石膏矿13个，砖瓦用黏土矿41个,其他矿种29个(见表1)。经估算，保有资源量中煤炭329.76亿t、石膏49.94亿t、石灰岩53.96亿t、冶金用石英岩11.33亿t、岩盐12.70亿t、芒硝1.29亿t、冶镁用白云岩0.90亿t、砂石土5.30亿m3、石油2.97亿m3、天然气723亿m3。宁夏矿产资源以非煤露天矿山居多，正是由于这种矿产资源禀赋，导致在长期开发过程中形成了地下煤矿以国有企业运营为主，数量少、规模大、效益高、管理规范、技术设备先进、建设基础良好，非煤露天矿山由私人企业运营为主，数量多、规模小、效益差、管理粗放、技术设备落后、建设基础良莠不齐的格局。

表1 宁夏有效期内采矿权数量统计(截至2021年底)

1.2 生态修复方面

宁夏地处黄土高原、内蒙古高原和青藏高原的交会地带，为典型的大陆性气候，干旱少雨、风大沙多、蒸发强烈、昼夜温差大，土壤致密性差、松软，丘陵多、坡度陡，受气候、盐碱和土质等因素影响，易发生严重的水土流失，从而导致植被覆盖率低，生态系统十分脆弱[11]。多年来持续不断的粗放式开采导致区内矿山生态环境存在治理不到位、历史遗留矿山多、人工复绿后难以自我恢复等问题。

2 宁夏绿色矿山建设现状

2.1 绿色矿山遴选

绿色矿山建设作为矿业转型发展的重要抓手，一直以来受到了宁夏政府的高度重视。宁夏绿色矿山建设始于2015年全国开展绿色矿山试点工作之时。截至2017年，共有8家矿山成为绿色矿山试点单位，但是根据国土资源部办公厅发布的《关于开展国家级绿色矿山试点单位实地核查工作的函》的要求，经过实地核查，其中有2家与国家级自然保护区部分重叠、1家与国家湿地公园部分重叠、1家关闭以及1家未达到绿色矿山建设标准，最终仅有3家被纳入绿色矿山试点名录(见表2)。

表2 2018年宁夏绿色矿山试点名录

在2019年开展的全国首次绿色矿山遴选活动中，宁夏推荐了8家矿山参与评估，其中有3家为原试点单位。在2020年开展的绿色矿山遴选活动中，宁夏推荐了13家矿山企业参与评估，最终有10家进入国家名录。

2.2 政策标准

2018-2021年，随着《关于加快建设绿色矿山的实施意见》的发布实施，宁夏绿色矿山建设正式进入快速发展阶段，先后印发了《宁夏回族自治区绿色矿山建设指标(暂行)》《宁夏回族自治区煤矿绿色矿山建设规范》《宁夏回族自治区非金属矿山绿色矿山建设规范》《宁夏回族自治区砂石土矿绿色矿山建设规范》《宁夏回族自治区建筑石料用灰岩绿色矿山建设规范》《宁夏回族自治区地质矿产(环境)类专家库管理办法》《宁夏回族自治区绿色矿山建设行动方案(2021-2022年)》等文件。其中《宁夏回族自治区绿色矿山建设行动方案(2021-2022年)》(简称“《行动方案》”)是宁夏推动绿色矿山建设的重要举措，明确要求“新建(改扩建)非油气矿山正式投产一年内达到绿色矿山建设标准，生产矿山中的大中型矿山2022年底达到国家级绿色矿山建设标准，小型矿山达到宁夏绿色矿山建设标准”[12]。

2.3 建设成效

截至目前，宁夏已有13家矿山进入国家绿色矿山名录(见表3)，成功申报盐池县绿色矿业发展示范区1个。建设体系基本形成了“省市县(区)三级联动、企业主建、第三方评估、示范引领、社会监督”的流程，政策制度由“照猫画虎”的表象阶段进入“因地制宜”的内生阶段，企业理念由“要我建”逐步转变为“我要建”，评价体系由主观判断转为标准引领，开发方式由粗放转向资源环境并重，资源利用由粗放低效转向节约集约，绝大多数矿山的面貌大为改观。

表3 宁夏国家级绿色矿山统计

3 存在的问题

宁夏绿色矿山建设虽然取得了一些成绩，但仍存在许多难以解决的实际问题。

3.1 绿色矿山建设认识不足

绿色矿山建设是矿业领域深层次、长远发展的重大发展战略，宁夏近年来直面建设重点，但仍需深入理解其内涵。

a.政府层面。由于绿色矿山建设在宁夏起步较晚，行政部门虽颁布了相关的政策标准，但在实际推进工作中未能明确认识到地方矿业存在的实际问题和差异，误认为绿色矿山建设类似于专项行动，可以在短期内实现，从而未能与矿政管理融合，形成常态长效机制，导致出现了盲目追赶先进省份占取指标的现象。

b.企业层面。尽管绝大部分企业已经认识到绿色矿山建设的重要性，但绝大多数小型非煤露天矿山对其内涵理解仍停留在文字层面，包括绿植种类不考虑环境条件、绿化后不养护、应付矿区环境突击检查、密闭工作偷工减料、除尘吸尘设备徒有其表、矿山管理制度照搬照抄、科技创新纸上谈兵等，大型煤矿企业的问题则多存在于节能减排和科技创新水平提升缓慢。

c.社会层面。矿山周边的群众未能正确认识绿色矿山建设是提升生态环境质量的重要措施，缺乏主人翁的监督意识和协助建设的自觉意识。

3.2 政策标准不完善

目前，随着宁夏绿色矿山建设体系的不断发展，相关政策标准已不符合现有实际情况，存在许多需要改进的地方。

一是政策体系尚不健全。目前宁夏推动绿色矿山建设手段单一，主要依靠行政手段，存在诸多问题。如《行动方案》提出的任务目标、达标标准和时限，由于缺乏深入思考和建设经验，疏忽了地方小型矿山粗放开发理念根深蒂固、资金不足、技术设备低效、管理人员教育程度不高等历史遗留问题；再如矿业权设置不合理、矿山临时用地难以办理、不达标矿山的整改影响矿产供需关系、《矿产资源开发利用方案》和《矿山地质环境保护与土地复垦方案》不切实际等。

二是鼓励惩戒措施尚未出台。由于自然资源部尚未出台具体的奖惩指导文件，宁夏在没有政策依据的情况下，未能大胆探索出台可落地执行的优惠政策及惩罚措施。

三是地方标准存在漏洞。随着宁夏地热、煤层气资源的开发利用，在出让、使用、地方标准等政策中仍存在“盲区”。已出台的地方标准则未考虑矿山规模、地域差别和行业差异等，统一使用一套标准的“同步走”方式严重影响了绿色矿山建设进度。

3.3 部门联动机制尚未建立

绿色矿山建设除了自然资源部门，还涉及生态、水利、应急、税务、属地政府等多个部门。目前：一是部门合作联动机制尚未建立，由于各部门责任、侧重点和行业要求不同，导致在绿色矿山建设过程中各行其是、各执标准、各有要求，比如“三废”排放标准、除尘抑尘要求、用地手续规定、征地协调、安全标准化建设、河道沟道治理要求等，所以难以统筹协调矿山生产的全部实际问题，使得企业举步维艰；二是市县监管不到位，绿色矿山建设主要监管责任在市县主管部门，尽管宁夏省级主管部门在监督过程中采用了卫片执法、三维建模、无人机测量、手机app、矿山摄像头等先进手段，但是需要市县主管部门实地核查时，又不得不面临人力、物力缺乏的现状。

3.4 评估体系需要进一步加强

现阶段，尽管宁夏已经成立了绿色矿山专家库，但是参与过实地评估的专家较少，多为参与过绿色矿山遴选工作的第三方单位和技术人员，大多数人还停留在熟悉书面指标、缺乏实际经验、难以把握具体标准的阶段。同时，宁夏现行的绿色矿山省级库评价指标量化项较少，导致在评价过程中专家主观权重较大，不利于统一尺度、客观公正地评估矿山，以及开展同行业间横向对比。

4 意见与建议

4.1 完善相关政策

根据宁夏近3年来建设绿色矿山的工作经验，在深入理解国家对绿色矿山规范化、现代化、科技化、高质量要求的基础上，宁夏需要进一步加强顶层设计，规范矿产资源开发准入政策。通过发布《宁夏回族自治区矿产资源总体规划(2021-2025年)》，限制新型小型矿山数量，加大矿山整合重组力度，调整整体布局、扩大规模[13]，将宁夏绿色矿山建设目标定为预期性指标，分区域、规模、矿种、技术工艺、企业实力、市场需求等，由慢到快逐级推进，从源头把控绿色矿山建设方向。进一步细化绿色矿山相关政策，总结《行动方案》推行过程中存在的问题，结合自然资源部绿色矿山“回头看”要求，坚持实事求是、质量第一的原则。重新修订《行动方案》的目标任务和建设标准，包括层次分明的建设数量目标、达标年限及对应的评估体系等，形成“一矿一档、一矿一册、一矿一时”的宁夏模式。不仅如此，在自然资源部未出台激励惩罚措施的情况下，未雨绸缪地积极研究绿色矿山建设过程中企业关注的问题和需求，统计用矿、用地、生产等环节可能存在的各类问题，深入分析问题涉及的部门，联席研究解决途径，为将来制订奖惩措施打好基础。同时，根据实际情况，有针对性地对现行绿色矿山地方标准进行修订，使其更具科学性和适用性。

4.2 建立协同机制

采取构建绿色矿山数字化监管平台及多部门联合发文等措施，建立“一方主导、多方参与、齐抓共管”的联合工作机制。

一是坚持主动担当。自然资源部门理清责任范围，加强部门衔接，重点关注建设滞后矿山企业，邀请专家团队，有针对性地解决生产建设难题。

二是加强矿山监管。各部门联合建立切实可行的监管条例，明确分工，协调解决用地、环保、安全、税费、资金等现实问题，并将绿色矿山建设纳入各自绩效考核，共同提高监管效率和力度。

三是源头管控。从源头监督各矿山企业，加强开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案、绿色矿山实施方案、环境评价报告等要件的审核与备案，并将各类方案纳入绿色矿山评估体系。

四是优化监督管理模式。利用科技优势，加快矿产资源综合监管平台建设，逐步达到矿山管理数字化、高科技装备使用常态化、监管人员远程化，实现矿山监管的“有人巡视、无人值守”智能化工作模式。

4.3 提升基层能力

成立绿色矿山建设专家委员会，通过网络学习、专家授课、现场实地观摩等方式对各级主管部门负责人、技术专家和矿山企业员工进行业务培训，提升其专业技术水平和管理能力，为绿色矿山建设助力。进一步优化各级主管部门申报、评估、验收、复查工作流程，为企业指明方向。在办公场所、门户网站、文件方案中明确绿色矿山建设的目标任务、改造内容、时间节点、督导巡视时间表以及各级负责人联系方式，同时在矿业权人勘查开采公示信息系统及时公布关于绿色矿山的抽查或检查结果。

4.4 增强示范引领作用

已建成绿色矿山的企业，应充分发挥标杆作用，分享建设经验，带动区域同类型矿山共同进步。政府部门需要积极发挥引导作用，多渠道、多手段宣传绿色矿山建设成效，使政府部门、矿山企业、人民群众深刻理解习近平生态文明思想，领悟绿色矿山内涵，掌握绿色矿山建设方法。

5 结语

尽管宁夏在推动矿业绿色发展、建设绿色矿山过程中存在诸多难题，面临巨大挑战，但宁夏矿业勇于担当、积极作为，在肩负生态文明对矿业发展的“一个刚性约束”、国家资源供给和加快地方经济发展的“两个需求”以及人民对美好生活和良好生态环境的“两个期盼”重大使命的基础上，全力助推宁夏黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设。因此，唯有坚定不移地走绿色发展之路，不断发展和完善绿色矿山建设长效机制，才能真正实现既要金山银山又要绿水青山的发展目标。