政府出资养老产业投资基金支持养老机构的案例分析

梁 威，依绍华

(1.商务部 国际贸易经济合作研究院，北京 100710；2.中国社会科学院，北京 100732)

1 引言

融资困境是制约养老机构发展的主要障碍之一，养老机构实力有限、投资回报周期较长、投资回报不确定性较高等客观现实，使其能够获得的市场化融资支持不足。为缓解养老机构的融资困境，政府发布多项文件提出要加大对养老机构的财税金融支持力度，支持政策之一为鼓励有条件的地方探索成立政府出资产业投资基金或引导基金，引导社会资本投入，加大对养老机构融资的支持力度。2014年，湖南、内蒙古、吉林、江西、山东、安徽、湖北和甘肃8地开展养老产业投资基金试点，四川省、江苏省、福建省、江苏省苏州市、湖北省宜昌市等地方政府也陆续自发成立政府出资养老产业投资基金。当前，各地政府出资养老产业投资基金均开展了一系列投资实践。截至2020年年底，公开数据与资料显示各地政府出资养老产业投资基金已投资了45家养老机构。对被投资养老机构基于主营业务和经营特色抽取关键词进行编码分析，发现医养结合和机构养老是获得基金投资最多的养老服务领域，出现频次分别为19次和16次；第二梯队的关键词为智慧养老、社区居家养老、康护服务，以及三位一体的养老服务机构，频次分别为8次、7次、6次和6次；品牌连锁、旅居养老、长期照护和失能失智为第三梯队，频次分别为4次、3次、3次和2次。此外，也有乐龄养老、文娱服务、助餐服务等特色细分领域企业获得政府基金投资支持。政府出资产业投资基金在培育龙头养老机构方面发挥作用，以四川省健康养老基金为例，截至2020年3月，该基金已投资生物科技、医用材料、民营医疗机构、养老信息化平台等15个项目，其中3家企业已在科创板或港交所上市。

本文选取单案例研究方法，以政府出资养老产业投资基金A、市场化私募基金C、政府出资养老产业投资基金B等先后注资养老机构P这一获得多家基金投资的代表性案例开展分析，资料来源包括企业访谈资料、企业内部资料以及其他公开检索资料。案例分析中将政府出资养老产业投资基金(以下简称政府投资基金)一般化，不考虑各省市分别成立的政府基金之间的差别。

案例分析对象养老机构P为一家成立于2008年的民营养老机构，该机构为人员规模不足50人的小微企业，主要为失能、失智的老年人提供长期照护服务，同时经营居家、社区与机构养老服务业务。该机构为国内首家成立老龄产业发展研究院的民办养老机构，也被民政部确立为示范单位。截至2020年年底，该机构已经获得两家省级政府投资基金A和B、与市场化私募基金C等相继投资，与多地政府部门合作并承接公建民营项目，已在全国10个省份、17个城市运营31家连锁机构和超过5000张床位，具备品牌化连锁运营竞争优势。案例分析核心问题可以拆解为由现象到本质的符合时间维度的三个问题。问题一：被投资的养老机构获得政府投资基金投资之前具备何种竞争优势？问题二：养老机构获得政府投资基金投资后发生了哪些积极改变？问题三：养老机构所实现的积极改变中政府投资基金发挥了何种直接与间接作用？

2 案例分析

2.1 问题一：养老机构P获得政府投资基金投资之前具备何种竞争优势

企业竞争优势理论的不断演绎和创新发展为企业竞争优势分析提供多种分析框架，具体可体现为考虑企业在产业等外部环境竞争中外向型的竞争优势分析维度，以及基于企业内部资源与积累所实现的内向型竞争优势分析。考虑到养老产业处于初级发展阶段而产业组织发展不充分以及产业竞争机制不明显等现状，本文对养老机构P的竞争优势分析着眼于其通过企业内部创新与资源积累所实现的独特性和行业竞争优势，采用资源基础理论的VIRO经典分析框架。政府投资基金A投资养老机构P的时间为2015年8月，此时企业P是国内最早开始以长期照护服务模式满足失能失智老年人这一特殊群体需求的企业，对基金公司投资之前养老机构P所持有的资源从价值(Value)、稀缺(Rare)、不可模仿性(Inimitability)和组织(Organization)四个维度开展分析。

价值(Valuable)。养老机构P所具备的养老服务产业研发资源在实践之后能够提升该企业运营效率，由此可被视为有价值的资源。2010年养老机构P设立了国内第一家系统研究城市失能养老服务体系的老龄产业发展研究院，企业领导者也在全国十几个城市针对近3000名失能老人的养老服务需求和供给现状开展调研和市场分析，以研发产品的理念去研发服务所积累的资源，使得养老机构P所供给的失能养老服务能够更好地匹配失能失智老人的养老服务需求，经由研发所实现的标准化运营模式本身所具备的价值是该企业获得政府投资基金投资的重要原因，也是在这一研发资源积累下养老机构P开设的社区服务中心较早便实现盈亏平衡，相较而言同期大多数民营养老机构均面临经营困境。

稀缺(Rare)。养老机构P所积累资源的稀缺性体现在其超前发展思维下探索所实现的并不常见的经营模式创新资源，即居家与社区养老服务融合领域中领先探索所实现的初步成熟的经营模式与流程。我国有关政策支持重点着眼于从机构养老服务规模扩张转向补齐居家与社区养老服务短板的调整始于2016年，在此之前探索居家与社区养老服务领域发展且初步形成较为清晰的该领域运营模式的企业不多。养老机构P早在2011年便开始居家与社区养老服务领域经营，基于当时已开设的为数不多的几家社区养护站并辐射周边老年人的居家与社区养老服务融合服务失能失智老年人的模式受到民政部肯定，该模式经由具有前瞻性的自发探索而逐渐形成，由此可被视为该企业当时所具备的稀缺资源的重要表现。

难以模仿(Imperfectly Imitable)。有价值且稀缺的资源优势基础下养老机构P具备先发竞争优势，这使该企业能够获得具有竞争力但不一定可持续的优势，而难以模仿性使其竞争优势具备可持续的特点。养老机构P创新研发资源积累不仅基于数据积累、市场分析等理论探索，还经过开设机构养老服务中心、社区机构等实践中对于床位数量配置、运营模式等的试错和验证，其积累形成的标准流程与经营模式等资源的模仿成本较高，任何一家企业要从头开始市场调研和运营试错等需要较高的时间、资金和人员等成本投入。

组织(Organization)。养老机构P在政府投资基金投资之前公开披露的管理团队信息十分有限，此时该企业的领导者是研发和创新的主要推动者。作为一家小微企业，较为精简的管理团队在当时足以满足其运营需求，同时为落实其服务标准该企业制定养老护理培训标准并出版了系列书籍，通过校企合作等方式不断壮大的管理人员与护理人员队伍是标准等得以落实的组织保障。

综合来看，政府投资基金投资之前的养老机构P作为一家民营养老机构，以聚焦市场紧缺的失能失智养老服务为主营业务和持续创新的发展战略获得了先发性竞争优势，而其自主研发且经实践验证的标准化经营模式为连锁扩张和复制推广奠定了基础。政府投资基金A注资养老机构P这一决策以前置投资调研为基础，政府投资基金吸引的社会资本逐利性使得具备盈利潜力成为投资标的重要决策标准。因此，可以提出命题1：政府投资基金注资养老机构的基础是养老机构本身已经形成较为清晰的盈利模式，企业供给的细分养老服务所具备的标准化水平高、行业前瞻和创新程度高、与市场需求匹配度高等特征使其具备通过连锁扩张实现规模经济的可能性。对养老机构P自发探索而形成的“P模式”及内部积累的资源分析仅着眼于市场化视角，为选择所投资的养老机构P所研发的模式进行复制推广的可能性提供支持。政府投资基金投资承担养老机构与政府之间政策与资源传递的桥梁角色，政府对养老产业的公益性要求也需要政府投资基金通过投资标的选择决策来落实。养老机构P研发形成的“P模式”面向失能失智刚需市场，基于标准化研发和资源整合所实现的成本节约有助于增强入住该机构的老年人口福利，“低成本、广覆盖”模式符合增加普惠养老的政策着力点，能够实际解决收入普通的失能失智老年人所面临的养老问题，较强的公益性与福利性为复制推广“P模式”的必要性提供支持，这也是政府投资基金投资该企业的根本原因。因此，可以提出命题2：政府投资基金投资进行投资标的筛选以养老服务供给的公益性为前提，满足大众需求的普惠养老服务供给与具备盈利可能性的商业模式相结合使政府投资基金的投资具备必要性。

2.2 问题二：养老机构P获得政府投资基金投资后发生了哪些方面的积极改变

一是由地区运营走向全国运营。政府投资基金投资之前养老机构P仅在海南和湖南省分别运营1家集中入住的老年养护中心和2家社区老年养护机构。政府投资基金A与养老机构P于2015年8月签署投资协议并于2016年正式完成注资，2016—2018年，养老机构每年以9～15家的机构增速实现扩张。至2020年年底，养老机构P已经拓展至全国10省份17个城市的31家连锁门店，该企业基于研发所实现的标准化经营模式由单一门店复制到多家门店。

二是企业原有竞争优势强化。获得政府投资基金投资之后，养老机构P加大专项经费投入标准研发失能失智长期照护服务体系，与多个老年医护专业领先机构合作进行产品与服务研发及人才培养，承担省级服务业标准化试点项目，建立了由企业总经理领导、各部门负责人执行和专兼职工作人员落实的标准化委员会机制，构建了由34项国家等多级别公开标准、263项自主制度的企业标准等组成的标准体系落实到日常服务中，以此实现了超过95%的顾客满意度、较强的员工标准化意识和较优的经济效益。

三是企业经营绩效改善。养老机构P在2017年实现营收翻倍，同时，除政府投资基金之外，市场化私募基金C注资并获得盈利后退出也是养老机构P盈利水平提升的重要表现之一。公开数据显示，自2017年8月投资至2019年3月退出，市场化私募基金C所获得的分配金额等收益达1.79亿元。

由以上分析可知，政府投资基金投资养老机构P发生多项积极改变，由此可得出命题3：获得政府投资基金投资之后养老机构可实现连锁扩张提速、竞争优势强化、经营绩效改善等积极发展。

2.3 问题三：养老机构的发展成效中政府投资基金发挥了何种直接与间接作用

一是撬动社会资本为企业增加资金供给。早期资金不足是制约养老机构P发展的重要原因，有关养老机构P创始人的访谈中提及：“他将从事其他行业赚取的所有收入都投入养老事业中去，最困难时，他卖掉了自己的连锁药店，甚至用自己的固定资产抵押借贷以维持公司的运营。……养老服务是个微利行业，购买土地建设养老机构成本太高，如果租赁物业又出不起太高的租金，寻找到适合于开办养老机构的场地设施又非常不易”。政府出资产业投资基金公司投资之后，养老机构P获得包括政府投资基金和市场化私募基金等主体发起的多轮注资，企业注册资本规模由注资前200万元增长近67倍至1.35亿元，股东数量由1家增长至当前6家，创始人团队股权占比由百分之百降低至当前38%的控股权，股东多元化程度均明显提升，充足的资金供给为其持续服务研发和竞争优势强化提供有力的资金支持。

二是推动企业内部建立健全现代公司治理机制。政府投资基金投资推动养老机构P高管人员队伍逐步健全，2015年8月政府投资基金A宣布投资养老机构P之时该公司新增了财务负责人，且该人员在政府出资产业投资基金2016年8月正式注资之后进一步调整。2017年8月养老机构P新增4名高管备案，2019年3月养老机构P在市场化私募基金退出和政府出资产业投资基金B进入之后高管人员队伍中替换6人，2020年4月该企业高管人员替换两人，至此该企业高管人员队伍由最初的2人调整为当前的12人。在高管队伍健全的基础上养老机构P也逐步建立健全董事会、监事会和股东会等现代治理机制，通过召开年度股东会和董事会，公司董事作为企业运营者汇报当年经营情况，监事、股东代表则通过提出意见和建议等方式积极推动养老机构P专业化和规范化水平提升。

三是信用背书直接增强企业信用。“国家民政部支持”“政府注资”等成为养老机构P获得政府投资基金注资之后的宣传标签，该企业与多地民政局签订合作框架协议并签约多地公建民营等公私合营项目，中央及地方政府官员、协会成员、学界专家陆续调研该企业和CCTV、地方卫视等主流官方媒体的报道等均呈现出养老服务业P社会认可程度提高，其中政府投资基金A对养老机构P在资金供给之外的信用背书是该企业后续和多地政府建立良好合作机制的转折点。

由以上分析可知，政府投资基金投资养老机构P通过直接与间接作用实现养老机构的竞争优势强化和价值增值，可得出命题4：政府投资基金投资养老机构能够通过增加资金供给、完善内部治理、强化外部信用三个方面对养老机构发展产生积极作用。

3 结论与启示

由此，政府投资基金投资养老机构的案例分析可以得出以下几点结论。政府投资基金投资养老机构的可行性是企业自身有占据先发优势的核心商业模式，必要性是企业提供的服务符合普惠养老政策导向并实现老年人口福利改善。基金所吸引的社会资本的逐利性使其发掘的投资标的既符合普惠养老政策导向与解决老年人口养老实际需求，又具备标准化、稀缺性等竞争优势与领先的商业模式。对养老机构而言，政府投资基金能够通过丰富资金供给、健全内部治理机制、强化政府信用背书的内外部作用机制，以“发掘—引导—复制”的路径引导养老机构实现连锁扩张、标准化水平提升、经营绩效改善等积极发展，进而达到增加普惠养老服务供给的政策目标。

实践案例分析也发现一些问题。当前政府投资基金投资养老机构P已过5年，该企业已经位列全国连锁养老服务机构前20名榜单，但2020年以来该企业连锁扩张有所放缓，新冠肺炎疫情也对其经营形成冲击，该养老机构是否能够保持当前的良好运营状态并上市仍然还有待观察，政府投资基金对养老服务机构的作用机制是否能够持续仍然有待检验与分析。同时，政府投资基金的短周期与养老产业自身的长周期存在矛盾，政府基金投资的退出机制目前并不明确，有关问题也有待进一步研究。