地方政府隐性债务风险预警体系研究

唐 洋，彭 卉，刘子源

（南华大学 经济管理与法学学院，湖南 衡阳 421001）

0 引 言

目前我国经济发展进入新常态，“保民生，促发展”是我国近年来宏观政策的主基调。面对经济下行压力的持续增大，地方政府利用各种金融渠道在市场上变相融资，政府购买服务的范围在不合规的情况下逐步增大，由政府出面收购的PPP 项目也接连不断，这些融资行为让地方政府债务的隐性风险不断加大，对社会经济发展产生了较大的冲击，很有可能演变成经济新常态下的“灰犀牛事件”。中央在防范化解重大风险工作上给予了高度重视，体现了其防控风险的意识和稳定经济的决心，其中金融风险更是做好工作的关键一环。近年来，地方隐性债务风险问题层出不穷，隐性债务举借规模不容小觑，但由于其规模庞大、透明度低，来源、主体、渠道等不易被探查，想要对其进行精确的度量具有一定的挑战性，因此，构建科学合理、具有操作性和推广性的债务风险预警指标体系是亟待解决的重要议题。在此背景下，本文以地方政府隐性债务为研究对象，分析我国地方政府隐性债务形成的原因，构建地方政府隐性债务风险预警体系，综合运用层次分析法和熵值法来进行赋权评估，为防控化解地方政府隐性债务风险提供思路和建议。

1 地方政府隐性债务形成机制的分析

1.1 地方政府隐性债务的统计口径

“政府隐性债务”概念由美国公共经济学家Harvey S.Rosen 于1992 年首次提出，他在其著作《财政学》中，将政府隐性债务定义为政府对未来支付款项的承诺。Hana（汉娜）于1998 年从法律和道义责任，以及债务责任确定与否的角度，建立了显性与隐性、直接与或有四个维度的财政风险矩阵，并第一次提出了政府隐性或有负债的概念，汉娜财政风险矩阵得到广泛认可和借鉴。刘尚希（2002）基于汉娜矩阵估算了我国的政府债务规模，提出今后改革的重点是风险责任明晰化，并将政府作为一个公共主体的身份，构建了一个财政风险的理论分析框架。由于地方政府隐性债务的复杂性和特殊性，学者们根据自己的研究对其做了不同的定义。平新乔（2000）将政府隐性负债分为直接隐性负债（即政府无法用立法或条约形式规定的必然支出项目）和不会官方公开但经权衡之后仍会承诺支付的间接隐性负债；吉富星（2018）则认为隐性债务的实质是不规范的融资举债，其认定核心在于是否将财政资金作为还款来源，是否由政府兜底；韩文琰（2020）提出隐性债务异化，将其界定为地方政府利用政策空间主动形成的新隐性债务。中央也高度重视政府隐性债务风险问题，2014 年出台的《新预算法》正式将地方政府债务问题以法律的形式加以规定，财政部50 号文件将地方政府隐性债务定义为地方政府通过非正规渠道融资方式来进行违法违规的变相举债，中央办公厅等相关部门也对隐性债务做出了官方界定。我们根据已有研究成果，结合具体国情，将地方政府隐性债务分为两类：直接隐性债务，即政府为了保证业绩和追求利益主动违规举债融资；间接隐性债务，即政府因职能要求或公众预期而形成的债务。

1.2 地方政府隐性债务的形成机制分析

近年来，各界在防范和化解隐性债务风险方面都做了诸多探索，并取得了有效进展，但仍存在不容忽视的问题，地方政府隐性债务规模依然偏高。我国地方政府隐性债务的形成离不开财权分配、财政体制和经济周期变化等原因。具体体现在以下四个方面。

1.2.1 财政分权是地方政府隐性债务形成的根源所在

1994 年分税制改革之后，财权向上转移，两个比重增加，地方尚未形成完整的税收体系，地方财政收入一直低于财政支出，难以支撑地方所承担的事权。在履行公共设施、民生保障等经济责任和社会职能方面，地方政府财权与事权的脱离性越来越明显，这一现象在偏远地区表现得更为突出。在经济新常态的背景下，地方政府的财政收入增速放缓，这让地方财政收支矛盾越发严重，财政运行更加困难，个别地方甚至通过举债来发放养老金等。

1.2.2 政绩考核是地方政府隐性债务形成的内在动力

我国实行自上而下的政绩考核体系，上级政府以经济增长率为标准来衡量地方官员的任职能力，过分强调GDP 的考核机制使地方官员与当地的建设发展相比，更关心自己的政治仕途。在这种考核体制下，地方官员往往追求短期经济绩效，容易关注侧重GDP 增长的项目设施，大规模投资建设公共工程等基础产业，将用于科教医疗和社会保障等领域的“民生”支出，转向“时间短，见效快”的城市建设。

1.2.3 预算软约束是地方政府隐性债务形成的主要动因

当地方出现债务危机时，因为知道中央政府会“兜底”，于是地方政府有不断打破既有规定的底气，进而形成了更多不合理的违规举债，加重了地方债务压力。我国中央与地方政府长久以来的“父子关系”意味着当中央政府看到地方因债务压力难以维持当地正常运行时，会及时伸出援手给予救助。即使国务院在公告中明确指出地方债务自偿，中央不救助，但地方政府仍坚信中央不会置之不理，因为若地方政府破产，其负面效应必将危及中央，中央政府不得不施以援手。

1.2.4 监督不到位是地方政府隐性债务形成的现实原因

地方人大身为权力机关有权对地方政府的资金活动进行监督，但由于存在政府官员利用职务便利逃避监管的现象，地方人大难以对同级政府的“钱包”实行有效监督。而地方司法机关的人事任免受到地方政府的影响，执法过程受到行政机构的干预，也难以对地方债务形成法律约束。作为债权人的金融机构对债务人有特定的判断标准，但因政府身份的特殊性，金融机构面对其贷款要求难以拒绝，也难以形成有效约束。

由于以上原因的存在，以及其他方面的影响，我国地方政府隐性债务规模增长较快。另外，由地方隐性债务所引起的债务风险会对社会经济的稳定发展造成一定的负面效应，因此，要严格控制地方政府隐性债务。

2 地方隐性债务风险预警体系的构建

2.1 隐性债务风险预警指标选取的原则

地方隐性债务风险评价指标的选取，会直接影响风险识别的最终结论，因此，本文在选取隐性债务风险预警指标时遵循以下原则：首先，科学性。指标具有科学性是风险预警活动得以实现的基础，具体表现为数据的获取要有明确可靠的来源；指标的定义和测试要有理有据；指标的分析要与现实情况相符。其次，代表性。指标具有代表性就是指标与隐性债务的规模高度相关，对隐性债务风险的形成具有重要影响，选取的指标足以表明地方隐性债务的实际情况。最后，实用性。指标的实用性是风险预警的保障，由于隐性债务复杂多样且难以测量，因此要秉承数据方便获取、测度易于操作、结果真实可信的原则来选取预警指标。

2.2 隐性债务风险预警体系指标的选取

鉴于地方政府债务实质上是一个包含“借”“用”“还”的循环过程，故本文将风险预警指标确定为举借、使用和偿还三个部分，并将举借债务分为显性债务和隐性债务作为一级指标。举借过程作为债务活动的基石，其规模的合理与否直接影响到地方经济的发展状况，将其分为显性债务和隐性债务也可以更加明确地辨别隐性债务风险；使用过程在债务活动中至关重要，只有充分利用债务才能取得理想的收益进行地方建设并偿还债务；偿还过程是确保债务正常运行的关键，若政府未能按时偿还债务，则会产生重大债务危机，影响地方乃至整个社会的经济发展。基于此，本文设计的隐性债务风险预警指标体系如表1 所示。

表1 地方政府隐性债务风险预警指标体系

2.3 隐性债务风险预警体系指标的赋权

为了给防范化解债务风险指明方向，本文构建了基于债务运行流程的指标体系，并在此基础上，结合层次分析法和熵值法来构建评价模型。由于层次分析法是凭借主观经验赋权，虽有参考价值但容易产生偏差，熵值法更加注重数据信息的质量，利用矩阵客观计算。因此，将两个方法结合使用，均衡了各自的特点，能达到最优效果。首先，使用层次分析法来计算权重，其次，使用熵值法来进行赋权，最后，进行综合赋权，即把层次分析法的权重和熵值法的权重结合起来计算出一个新的权重。

采用上述方法对相关政府在2018—2020 年间的各项指标进行计算评估，样本数据来自中经网统计数据库、Wind 以及政府财政公告等，根据综合赋权的结果得知：隐性债务风险中的地方国有企业资产负债率、地方商业银行不良贷款率；显性债务风险中的债务率、债务依存度；债务使用风险中的民间投资增速与债务增速比；债务偿还风险中的偿债率、债务借新还旧率和债务逾期率这些项指标的权重较大，则认为它们在地方政府债务风险预警体系中的贡献度相对较高，从而为防范化解债务风险指明了方向。表2 为地方政府隐性债务风险预警指标权重。

表2 地方政府隐性债务风险预警指标权重

续表

3 地方政府隐性债务风险治理的对策

3.1 深化改革财政体制，加强地方财政实力

将地方政府承担的事权进行一个合理的划分，明确地方政府的支出责任，使其与地方所拥有的财权相匹配，从而减少地方政府通过不正当渠道进行举债的行为，避免隐性债务风险的增加。进一步调整并优化中央与地方在税收收入方面的分配，适当增加地方的财政收入。建立起以消费税等为基础的切实有效的地方税务体系，以此来加强地方的财政实力，夯实地方的财政基础，这样不仅可以提高地方化解债务风险的能力，还可以为地方的建设发展提供有力的经济支撑。

3.2 完善地方考核机制，强化官员问责机制

进一步完善政绩考核机制，转变“唯GDP 是从”的考核理念，将代表经济可持续性发展的指标在考核内容中加以强调，并提高其权重。在原有考核机制的基础上，加入自下而上的考核体系，引入基层群众对领导干部的考察评价，引导地方官员树立正确的政绩观。传承甘为孺子牛的奉献精神，坚持“功成不必在我”的为政之道，严禁执政者将举债融资变成仕途晋升的筹码，避免因个人因素形成不合理的隐性债务风险。同时加强问责机制，对地方财政预算施以更严格的约束，将地方债务风险控制在合理的范围内。

3.3 加强债务风险约束，规范政府融资行为

在稳增长的背景下，地方政府倾向于将债务压力转移到PPP、城投债等方式上，这极易引起隐性债务风险，因此，要加大对地方政府融资行为的规范力度，落实对融资平台的监督管理，减少地方违规举债行为的产生。进一步完善地方融资举债制度，构建部门联合监控网络，将政府与社会资本的合作加以规范。打消地方政府对“中央救助”的预期，强化地方化解债务风险的责任意识，对不合理的举债行为实施严厉惩罚，切实守好不发生金融风险的最后一道防线。

3.4 推进债务信息透明，提高监督管理能力

为了可以更加精确地进行隐性债务风险预警，地方政府需要将负债情况纳入报告范围，在资产负债表中公开政府项目，披露债务信息，使其他机关和上级政府对其债务结构有个清晰的了解。同时要提高地方人大的监管能力，以此对行政单位的举债过程进行实质性监督。聘请专家学者对政府举债行为进行审查和评估，从根源上制止地方的不规范融资，并充分利用互联网等现代信息技术实现全民监督，使地方政府的债务运行经得起考验。