那些牵不动的“牛”

│文 本刊全媒体记者曾那迦

2021年下半年，海南省三亚市商务局作为牵头单位联合多部门对预付卡维权难问题开展了整治行动。然而行动并不顺利。

2022年3月，当地媒体对此事进行了回访，发现由于涉及多部门协作不利不畅等问题，许多维权案件迟迟未得到解决。该市商务局消费促进科相关负责人很无奈。即便市商务局在牵头，但不少案件移送公安局、综合执法局等部门。行动过程中，部门间的配合并不算密切。

体制内面临急难险重工作或突发事件时，常常需要多方合作共事，并由牵头方出面负责联系、组织。在一些体制内受访者看来，“牵头”是打乱阵脚的临时性事务，谁来“牵”、怎么“牵”有时涉及部门间、科室间的博弈。若不建立起常态化的牵头机制，厘清牵头部门与配合部门的权责，那么“牵头”很可能比“牵牛”更加“牵不动”。

统筹无力“踢皮球”

通常被指定牵头的部门，是与专项工作关联最紧密，或平常负责相关工作内容最多的部门。明明是综合性的临时工作，在具体落实过程中，一些配合部门却常在“潜水”和“踢皮球”，让几乎所有工作都落到牵头部门的身上。无力协调的牵头部门则容易消极对付，倦作为、无作为。

2020年9月，武汉市《电视问政：每周面对面》节目曝光，在青山区“三供一业”改造、老旧小区改造、二次供水改造同步进行过程中，出现了“野蛮施工”，反复开挖。特别是在一些小区，施工队进场前没沟通、没公示，进场后施工乱象频生。

有街道每周开一次协调会，前后开了25次会，其中5次邀请了相关委办局的领导来参与协调，都没有推进问题改善。事实上，青山区政府召开过工作推进会，也成立了工作专班。但当相关街道找到牵头单位区城建局反映问题时，却被对方回应称牵头有点难。街道与施工单位也沟通无果。作为行业监管部门的水务局则回应无能为力。

对此，武汉大学政治与公共管理学院教授上官莉娜认为，这反映出区里部署工作不科学、不周密，具体经办部门管理水平和能力存在短板。她说：“部门牵头本来是公共政策执行过程中非常有特色的制度，但是在实际过程中我们看到它难以应对条块分割，难以解决目前存在的层级性、复杂性的问题，于是牵头部门难牵头，行业主管不配合，各项施工难协调。”

本来牵头、配合单位只需各司其职，完成分内事就好。但落实起来催办不动比比皆是，问责的压力更让不少单位对牵头产生“恐惧”。

2022年1月，河南省南阳市中心城区清洁城市美化家园“1050”专项攻坚行动指挥部督导组以无围墙城市建设工作推进不力、数字化城管和网格化管理落实不到位对市城管局、市自然资源和规划局、河南有线南阳分公司、中移铁通南阳分公司、南阳车务段等五家单位进行工作约谈。

其中，牵头单位市城管局被指出在全市无围墙城市建设工作中，存在统筹协调不力、系统谋划研究不深入、指导推进不力的问题。督导组表示，如发现相关单位仍推进缓慢、质量不高、工作不力的，将依规对有关责任单位和人员作出进一步处理。

2022年8月，因公厕建设工作推进速度缓慢，该市城建交通暨文明城市卫生城市常态化创建领导小组督导组又对市城管局及中心城区四区相关负责人进行工作约谈，点名上述单位存在重视程度不够、工作职责不明、主动意识不强、统筹协调不力等问题，造成公厕建设工作推进缓慢，严重影响了年度任务完成落实。

西部某市一专项工作办公室主任告诉廉政瞭望·官察室记者：“一般情况下，市委市政府办公室、纪委监委，或目标绩效办等机构牵头，工作相对容易推动，其他一些职能部门去牵头，很容易流于形式，止于文件。”

谁都有“牵”不动的时候

“统筹型的单位和行政型的单位有很大不同。行政单位牵头，在必要时可以采取行政措施办法。一般主要领导在安排牵头时都会充分考虑到权责和能力。但有些工作权责并不十分明确，交由相对‘弱势’的部门牵头，成了该部门的烫手山芋。”西部某市委政法委相关负责人告诉记者。

“在此希望省局尽快与生态环境委员会沟通协调，厘清部门职责，避免推诿扯皮，该基层负责的基层局一定负责好，但不属于市场监管部门的职责也不要让基层……”2021年11月，西部某省市场监管局局长信箱收到反映称，省级环保责任清单中明确省市场监管局负责广告业挥发性物质防治工作，给基层市场监管部门带来了监管困难和许多烦恼。

该省市场监管局回应其也多次在生态环境厅的征求意见稿上提出不同意见，但生态环境厅不予采纳。该局还表示会尽力完成好省级环保责任清单中的相关工作，不过后续会加强与生态环境厅的沟通协调，厘清相关工作职能职责。

分管领导间的关系有时也对牵头工作成效有至关重要的影响。前不久，某地一机关就整治干部参与民间借贷工作进行重点宣传，牵头职责自然落在分管宣教的新晋分管领导头上。由于具体业务是另外一名较强势的分管领导主导的科室在负责，导致该新晋分管领导在协调他们整理提供材料时屡屡被“工作忙，没时间”等理由推辞，工作进度被拖延。

牵头不是包揽，即使牵头单位有心包办，缺乏相应的权力、手段，推动工作就缺乏抓手，常常事与愿违，受到配合单位冷遇。一些部门会寻求与有执法权、行政权的部门联合牵头。

一些地方把校园周边环境的专项整治牵头任务直接压给教育部门或属地街道。但学校周边的占道经营问题需要行政执法部门解决，交通秩序问题需要交警部门组织管理。

例如安徽省某地开展校园周边环境专项整治活动，由该县开发区市场监督管理所和教育部门联合牵头。任务下到乡镇，由镇综治办牵头，联合镇安监办、派出所、司法所、卫生院和计生办等部门成立专项小组，以确保各项安全防范措施落实得力、到位。

还有部分地方把急难险重的专项行动安排给纪检监察机关牵头，寄望于其权威性能让牵头工作快速获得进展。

近日，安徽省某地级市一区纪委监委机关牵头，对该区某大道文明创建情况开展集中整治，重点对路段上是否存在出店经营、乱搭乱建、车辆违规停放，以及店铺门前三包是否到位等问题进行检查，并对发现的问题现场督促进行整改。事实上，相关工作的监督主责部门本应是该区城管执法局、区环卫处、区市场监管局、区文明办、交警大队等，区纪委监委却被“挺”在前面。

近年来，类似这样的“路径依赖”在个别地方仍在延续。有的地方党委已习惯于把一些难“啃”的工作整体打包交给纪检监察机关，导致纪委监委“协调变牵头、牵头变主抓、主抓变负责”。一些评论认为，这些专项工作应该交由政府相关职能部门各负其责。纪检监察机关不应越位牵头组织。

“不管是推动地方经济发展，还是维护老百姓的基本权利，纪委监委都应该担当起一定的职责，但是不能事事把纪检监察机关推到前头。这样滥用过后，会让一些部门和领导干部对此产生依赖性，实际上削弱了主责主业部门的职责、作风。”某市纪委监委相关负责人说。

牵头也要防“甩锅”

牵头工作的执行中，权责清晰与否、配合积极与否，决定了相关部门是相向而行，还是一盘散沙。权责不清的情况下，牵头部门不仅容易“牵不动”，甚至容易被“甩锅”。“各部门都知道牵头工作不是‘急难险重’就是那些一直推不动的工作。‘会哭的孩子有奶吃’，有的部门率先‘甩锅’，主要领导受影响让不合适的单位来牵头。这就让牵头单位有苦说不出。”某县县委副书记告诉记者。

近日，西部某县刚履新不久的农业农村局局长遇到牵头烦心事。该县应急管理局将茶叶加工型企业的安全生产管理牵头工作推给农业农村局。事实上，茶叶加工企业属于工贸企业，并不归属农业农村局管理。

“对方在会上先向主要领导进行了汇报，而领导却没有综合研判，征求其他部门的意见，就点名让我局来牵头。当着主要领导的面我不好马上拒绝。等下来后先跟应急管理局领导沟通，之后还去函说明农业农村局只负责哪些职能。”该农业农村局局长告诉记者，几次沟通无效，“我就跟对方讲，这是行政乱作为。如果你们执意这样，我们就只有请律师搞定了！”

“拖拉机这些只要上了村道、乡道后就属于机动车了。对于不懂的政策法规我都要仔细拿来看看，要依法行政嘛。”前段时间，该县道交委提出让该农业农村局对上路行驶的农业机械进行牵头管理。该局长再次据理力争，避免部门“背锅”。

原来，按照《道路交通安全法》规定，拖拉机、联合收割机以及其他自走式农业机械上路行驶时的交通安全由公安机关交通管理部门进行管理，即农业（农业机械）主管部门只是对以上机械进行静态管理，无权动态管理。而且，这些农机在道路行驶过程中的违章、发生交通事故等都由公安机关交通管理部门统一处理，农业（农业机械）主管部门无权上路对农机进行检查、处罚。

西部某市纪委监委与邻省县市区纪委监委展开跨省际合作时，为了防止双方委机关在推进工作的过程中出现推诿扯皮的情况，事前就签署合作备忘录，并建立起由双方纪委书记、监委主任以及相关分管领导组成的领导小组。

之后，研讨会等工作两边轮流牵头筹办。该市纪委监委相关合作对接的日常事务由委机关宣传部负责牵头对接，过程中该市纪委监委宣传部相关负责人发现，牵头与邻省兄弟机关协调工作时有不畅，“他们事事都必须要报主要领导同意才能落实，有些事情拖的时间太久，我们还必须请自己的主要领导直接与对方主要领导联系沟通推动。”该市纪委监委宣传部相关负责人说。

在现行的党委政府运行状态下，临时性工作多、任务重是常态，以牵头等方式按照部门职责分解相关工作是难以避免的方法和措施。专家认为，既然“牵头”是必须的，那么逗硬的牵头机制也是必须的。只有细化职能分工，明确时间表与任务表，并严格追责问责，才能让牵头部门与配合部门之间各司其职，团结协作。