日本非政府组织在缅甸的运作及对中国的启示

刘 喆

内容提要:随着二战后日本官方发展援助项目的出台及全球化浪潮的兴起，日本非政府组织得到了迅速发展，并与日本政府形成了固定的合作机制。作为日本与缅甸特殊外交关系中的重要一环，日本非政府组织因循日缅关系的发展轨迹，在具体运作中秉持 “软援助”价值理念，对应缅甸社会的实际需求，发挥了促进缅甸民生与发展、塑造规范与价值、监督与制约政府决策、引导与调解官方外交等功能。非政府组织弥补了日本官方外交的职能缺陷，在日本的区域战略与软实力建设中发挥了重要作用，同时也给中国非政府组织的建设及参与全球治理以启迪。

缅甸是世界最不发达国家之一。根据联合国开发计划署2020年的数据，缅甸的人类发展指数在全球189个国家与地区中居第146位。(1)United Nations Development Programme，“Latest Human Development Index Ranking，”30 May 2022，https://hdr.undp.org/en/content/latest-human-development-index-ranking[2022-05-31].由于其经济基础的薄弱性，以及民主进程与权力结构的特殊性，缅甸存在着诸多的治理需求，如政治生态、民族问题、人道主义、公共卫生、环境保护等。加之缅甸地处湄公河地区，该区域在东南亚一体化进程中以及地区安全等议题上扮演着重要的角色。因此，缅甸的发展受到了国际社会的普遍关注。

自经历2007年“藏红花革命”及2008年强热带风暴“纳尔吉斯”侵袭后，缅甸得到了大量来自官方与非官方的国际援助。截至2021年，缅甸所接受的国际援助数额达21亿美元，此数值创造了东亚国家接受国际援助之最。(2)The World Bank，“Net Official Development Assistance Received (Current US$)-East Asia & Pacific，”10 May 2022，https://data.worldbank.org/indicator/DT.ODA.ODAT.CD?locations=Z4[2022-05-22].在这些援助活动中，国际非政府组织(3)具有现代意义的非政府组织(Non-governmental organization)出现于18世纪后期，并于1945年得到联合国的首次认可。非政府组织多活跃于人道主义或社会科学领域，通常具有较高的公众信任度。根据联合国的说法，非政府组织是“一个非营利的、自愿的公民团体，在地方、国家或国际层面组织起来，以支持解决与公共利益相关的问题”。非政府组织可分为运营性非政府组织(Operational NGOs)和倡导性非政府组织(Advocacy NGOs)，倡导性非政府组织旨在以特定目标影响政府，运营性非政府组织主要提供专业性服务。参见：Leverty Sally，“NGOs, the UN and APA，”12 August 2008，https://www.apa.org/international/united-nations/publications[2022-05-02]。的援助与运作更具实践活力与深度。据缅甸信息管理部统计，截至2022年5月，约有81个国际非政府组织在缅甸运作(4)此数量为正式向缅甸内政部工会登记委员会注册(五年一次)，且注册未过期的国际非政府组织数量。但是，由于一些国际非政府组织为了保持独立性及灵活的运行方式，其在缅甸的行动并未向官方报备，加之部分非政府组织以远程网络化及合作的形式在海外运行，在具体非政府组织的数量统计上，缅甸官方公布的数据与实际的情况往往存在很大的差距。参见：Myanmar Information Management Unit, “Who What Where When Whom - INGO and Red Cross,” 25 March 2022，https://themimu.info/sites/themimu.info/files/documents/3W_Map_Countrywide_VT_INGO_RedCross_MIMU1074v17_03May2022_A3_vm0122.pdf[2022-07-02]。，覆盖了缅甸的所有地区，其中约有75%的国际非政府组织从事对缅甸的发展救助，25%从事人道主义救助。因此，缅甸也被称为“国际非政府组织的天堂”。

在缅甸活动的国际非政府组织群体里，日本非政府组织作为来自传统东亚文化圈的非国家行为体，深度参与了缅甸的区域治理，在日缅关系中扮演了重要的角色。然而，目前学界对其研究主要聚焦在组织架构及官方发展援助层面(5)如胡澎从组织架构的理论视角梳理了日本非政府组织的历史发展情况及在外交中的作用，参见胡澎：《日本NGO的发展及其在外交中的作用》，《日本学刊》2011年第4期，第115—128页；白如纯从官方发展援助的角度讨论了日本对缅甸的经济援助历史及未来动向，参见白如纯：《日本对缅甸经济援助——历史、现状与启示》，《现代日本经济》2017年第5期，第9—17页；毕世鸿、田庆立研究了日本官方对缅“价值观外交”的原则以及与民盟政府的关系，参见毕世鸿、田庆立:《日本对缅甸的“价值观外交”及其与民盟政府关系初探》,《东南亚研究》2016年第4期，第50—58页。，鲜有对具体组织运作的详细讨论。对此，本文从历史视角及现实地缘政治与区域治理的角度，对日本非政府组织在缅甸的运作进行研究，并期冀能对中国参与大湄公河次区域治理以及促进中缅关系发展起到参考作用。

一、非政府组织与日本外交

随着二战后日本公民社会及全球化的兴起，日本非政府组织正式走上历史舞台。战后40余年官方发展援助(ODA)(6)二战后，英国提出了“科伦坡计划”(The Colombo Plan)的构想。对于日本而言，其不仅提供了履行战后赔款的国际平台，同时也提供了重新参与东南亚地区事务及融入英镑经济圈、促进战后经济发展与国际合作的良好契机。1954年10月，日本正式作为捐助国加入该计划。这也意味着日本“官方发展援助”(Official Development Assistance，ODA)项目的正式出台。的实践经验使日本政府意识到，非政府组织在国际交往中能够为ODA提供一种有益的职能补充。1988年，日本首相竹下登强调ODA的首要目的不再是经济合作而是和平合作。(7)大山貴稔「戦後日本における ODA 言説の転換過程—利己主義的な見地は如何にして前景化してきたか—」、日本の開発協力の歴史バックグラウンドペーパー No.8(2019年10月)、3頁。ODA因此完成了政治化的转型，从而具有了日本深度参与国际事务的战略意义。于是，日本外务省成为最早承认日本非政府组织并与之建立合作机制的政府机构。

(一)日本政府对非政府组织的资金支持

1998年，日本政府颁布《特定非营利活动促进法》，将非政府组织的国际援助定义为“特定非营利活动”，并给予减免税收支持。(8)「特定非営利活動促進法」(平成十年法律第七号)70条、71条。在此基础上，2002年起，日本政府开始实施“日本NGO协作无偿资金助力”项目，利用ODA预算向日本非政府组织提供无偿资金帮助。该项目被外务省定位为“非政府组织与外务省合作的基础”，项目资金源于ODA预算，主要用于非政府组织的相关公共外交活动，履行对外发展援助的职能。(9)外務省「令和4年度日本NGO連携無償資金協力実施要領」(2022 年6月22日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/about/shimin/page22_001454.html[2022-07-08]。这意味着日本政府与非政府组织在外交及官方援助层面形成了机制性的合作。“日本NGO协作无偿资金助力”项目启动至今，东南亚国家一直都是项目分配的优先对象，其中又以缅甸为最(见图1)。

此外，日本政府还设置了“日本平台”(JPF)的紧急人道主义援助项目，以保障应对突发事件时日本的对外紧急人道主义援助。(10)外務省「ジャパン·プラットフォーム(JPF)を通じた緊急人道支援事業」(2017 年11月22日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/renkei/japan_p.html[2022-05-08]。2006年，日本政府出台《公益社团法人和公益财团法人法》，把“促进国家间的相互理解及协助发展中国家经济发展”(11)「公益社団法人及び公益財団法人の認定等に関する法律」(平成十八年法律第四十九号)別表(第二条関係)15項。列为法定公益事业，以吸引非政府组织积极参与发展中国家的区域治理，并通过业务补贴、日本国际协力机构(JICA)基层技术合作项目等多种形式，对非政府组织进行资金支持。(12)外務省「NGOに対する資金協力」(2020 年7月20日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo.html[2022-05-09]。随着日本政府与非政府组织合作的深化，外务省也新设了“和平建设事业”“国际合作中的重点课题”作为海外非政府组织经费的申请框架。(13)外務省『2020年版開発協力白書』(2021年3月12日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/100157805.pdf[2022-05-09]。与此同时，日本非政府组织也实现了资金来源的多元化和多样化，具体包括会费收入、捐赠收入、基金投资收入、自主事业收入、政府购买服务收入以及政府补助金收入。(14)参见俞祖成：《日本非政府组织参与全球治理研究——历史演变、发展现状及其支持政策》，《社会科学》2017年第6期，第31页。

图1 日本外务省对非政府组织缅甸项目的无偿资金援助及比例(2002—2020)

(二)日本政府与非政府组织的政策协议机制

无论是日本政府主导的官方外交还是非政府组织或其他民间机构所从事的公共外交，都无法避免具体政策制定与日本国家利益之间的平衡问题。因此，在外务省牵头下，日本政府与非政府组织形成了常规性的磋商机制。自2002年起，外务省定期与非政府组织领导人会面，每年举办三次ODA政策协调会，共同讨论援助项目等问题。此外，日本驻外使馆也定期举办由ODA项目官员、JICA和海外非政府组织代表组成的ODA—NGO协调会，对具体项目的落实交换意见。(15)外務省国際協力局『NGO·外務省定期協議会「ODA政策協議会」実施要項』(2016年6月14日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000072746.pdf[2022-05-02]。与此同时，外务省还不定期举办如“国际教育协力联络协议会”等其他特定主题的讨论会，以适应不同需求下的非政府组织建设。(16)外務省「教育協力 NGO ネットワークの概要」(2006年3月)、https://www. mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/shien/05_saigai/pdfs/05_saigai_05.pdf[2022-05-09]。如此一来，日本非政府组织作为外务省的合作伙伴，直接参与了相关上游政策的制定。

为了增强非政府组织行动的科学性，日本外务省为非政府组织提供了相关的运作保障机制，如委托在国际合作领域具有声誉的非政府组织成为“NGO顾问”的签约机构，并为相关有需要的非政府组织举办国际合作课程及研讨会，成立“NGO研究会”机制等。(17)外務省「NGO研究会」(2020年4月14日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/shien/kenkyukai.html[2022-05-09]。其主要目的是为非政府组织的发展制定战略规划，培养相关人才，加强组织能力建设，以保证其与官方外交的深度对接。

表1 日本政府与非政府组织的合作类型

(三)日本非政府组织的角色定位与目标评估

2015年，随着联合国“可持续发展目标”(SDGs)的出台，以治理为导向的国际合作规范使非政府组织在全球治理中的重要性日益提升。日本外务省NGO研究会预估，至2030年，日本NGO将成为达成全球范围内“可持续发展目标”的主要行动者。(18)外務省NGO研究会「2030年を見据えた日本の国際協力NGOの役割」(2019年3月)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000477259.pdf[2022-05-12]。外务省NGO研究会明确了“非政府组织被公认是社会变革中不可或缺的、有吸引力的行业”“加强非政府组织自身的规划能力和参与能力，提高宣传能力和倡议能力”“NGO研究会作为非政府组织推动者的作用得到认可”三个方向，并制定了十个具体的行动计划，旨在推动日本非政府组织的科学化发展，深度参与国际事务与地区治理，提升国际舆论对日本的好感等。(19)Ministry of Foreign Affairs of Japan and Japanese NGO Center for International Cooperation, Data Book on NGOs in Japan 2021: NGOs in Figures (summarized version) , 12 May 2022.就此而言，日本非政府组织具有日本外交的代理人性质，其也常常自我定位为“与国家合作”的关系。

因此，在实现日本外交既定目标的基础之上，日本外务省每年都会对非政府组织进行项目评估，评估基于不同的评价指标与信息来源，通过对非政府组织运行资料的分析、案例研究、采访、问卷调查、专家评价、审查会议等获取项目的反馈及改善建议(20)外務省「令和3年度日本NGO連携無償資金協力事業の第三者評価報告書」。，相关成果经过研究，可能纳入上游政策的重新制定过程之中。

表2 日本外务省对非政府组织的评价框架

二、日本非政府组织在缅甸的构成与形态

日本非政府组织发展与壮大的直接表现，是在海外分布与运作职能的增强。其中，东南亚地区是日本非政府组织最活跃的地区。作为在东南亚地区事务中极为活跃的国家，日本的对缅援助，不仅反映了缅甸日益增长的治理需求及国情的特殊性，也体现了日本在缅甸的国家利益以及非政府组织自身的诉求。

在日缅关系的发展进程中，最大的阻碍来源于缅甸的人道主义危机与美日同盟体系内日本就人权问题对美国的承诺之间的矛盾。这种矛盾限制了日本与缅甸在官方层面构建长期亲密伙伴关系的可能性。然而，缅甸在地缘上对日本又具有非常重要的意义，日本也期待对缅甸的长期援助能够在未来收获战略意义上的反馈。因此，公共外交在日缅关系中扮演了持续性的重要角色，日本非政府组织在缅甸的运作已成为日缅关系中的重要一环。

(一)日本非政府组织在缅甸的发展进程

日本非政府组织在缅甸的发展进程，基本因循了日本与缅甸的外交轨迹及缅甸社会的实际需求。早期日本非政府组织在缅甸的活动以社会救济与福利性服务为主，尤其是在战争、自然灾害时提供紧急人道主义救助，如20世纪60年代日本基督教相关组织在缅甸的战后援建；70年代日本国际民间协力会(NICCO)、日本财团(TNF)提供的人道主义支援；90年代国际工业、精神和文化促进组织(OISCA)、日本之心(Heart of JAPAN)对缅甸的农业、医疗项目援助等。随着缅甸社会发展对基础设施建设需求的不断增加，第二代日本非政府组织的活动内容以配合、评估、监督日本在缅甸的基础设施建设为主，具体的项目有教育、医疗、道路交通等。援建过程中所产生的人权与环境等问题，催生了第三代日本非政府组织对缅甸人权、民族等问题的关注，日本的一些倡导型非政府组织继而正式开启了在缅甸的相关项目，如湄公河观察(Mekong Watch)、日本地球之友(FOE Japan)、日本反对军火交易网络等。随着信息技术的普及以及相关项目内外关联度的提升，第四代日本非政府组织的自我意识逐渐增强，并主动结成非政府组织协调网络。除了日本驻缅甸大使馆及日本非政府组织伙伴的定期协调机制网络(Burma Information Network)外，日本非政府组织还与其他国际非政府组织结成了合作网络，如缅甸透明度与问责制联盟(MATA)、性别平等网络(GEN)、粮食安全工作组(FSWG)等，并力求以此产生更广泛的影响。

根据日本福岛大学2017年的统计，日本约有48个国际非政府组织介入缅甸的地区事务。(21)Sano Koji，“The Millennium Development Goals and Japanese NGOs in Myanmar，” Journal of Center for Regional Affairs, Vol. 28，No. 2，2011, pp. 82-99.另据日本外务省2019年的数据，缅甸已成为日本非政府组织在亚洲范围内的第二大活跃国，共有35个日本非政府组织在缅甸直接运营。

表3 日本非政府组织在亚洲国家的组织数量与活动项目

(二)日本非政府组织在缅甸的活动特征

与西方非政府组织注重直接的捐赠方式不同，日本非政府组织在缅甸的主要活动领域集中于民生与发展问题，并注重对具体项目亲力亲为。在社会治理层面，这些活动主要涉及教育、农业技术、公共卫生、灾害救援、难民支持、环境保护、妇女保护、国际交流、人力资源培养、信息媒体、文化推广、在缅日本人保障、残疾人救助等领域。其中，教育、农业技术、公共卫生是日本非政府组织在缅甸运行项目的优先选项，也是日本软实力的主要传播方式。由于农村及少数民族地区的民生与发展问题更为普遍，因此，日本非政府组织在缅甸的主要活动区域除了仰光与曼德勒两大城市以外，基本分布于缅甸主要少数民族聚居地区和农村偏远地带。

图2 日本非政府组织在缅甸的职能领域

资料来源：佐野孝治·阿部悠一郎·石垣優汰·上田ひな·神成丈泰·坂井亮太·鈴木将平·前川未歩·山崎彩恵子「ミャンマーにおけるミレニアム開発目標と日本の国際協力NGO: 海外フィールドワーク実習報告」、福島大学地域創造2号(2017年)、88頁。

在日本非政府组织具体的职能运作中，贯穿援助行为始终的是对人才培养的注重，其被称之为“立人”(人造り，Hito-zukuri)。1979年，日本首相大平正芳在联合国贸易和发展会议发表演讲时正式提出了这个概念。大平正芳认为，日本政府历来重视教育。人力资源的开发是未来国家建设的支柱，日本政府在国际援助的过程中会大力推动“立人”工作，尤其是向发展中国家转让技术时，必须提高发展中国家的学习能力。在挖掘发展中国家民众能力的问题上，迫切需要进一步加强基础学校教育，培养专业的工程师队伍。此外，还需要创建社区，激励公众对未来发展进行畅想。因此，有必要在国际层面积极推动经济技术合作、文化合作等广泛的合作项目，同时利用大众媒体等手段促进国际社会的相互了解。(22)「第5回UNCTAD総会における大平正芳内閣総理大臣の一般演説」、外務省『外交青書』第24号(1979年)、354—359頁。在大平正芳的演讲之后，日本的官方援助计划及大多数非政府组织都将“立人”作为核心使命之一。

在缅甸，由教育匮乏而产生的社会问题是多样的，其不仅体现在教育无法对缅甸的经济发展提供良好的智力支持，教育缺失所引发的高犯罪率、战争认知、公共卫生以及民族歧视等问题更是层出不穷。(23)由于少数民族语言差异、战争、贫穷等原因，缅甸的一些儿童无法获得初等教育。根据联合国儿童基金会的统计，在新冠疫情发生之前，缅甸儿童就已经面临巨大的学习障碍。6—9岁的儿童入学率只有3/4，15岁儿童中仅有7/10的儿童还在上学。参见：UNICEF,“Learning：Ensuring All Children Learn and Develop Their Full Potential,” 21 June 2018，https://www.unicef.org/myanmar/Learning[2022-07-26]。因此，教育及基础技能的培训成为日本非政府组织在缅甸运行的优先事项，并注重通过职业教育等方式使缅甸民众能够掌握维持生活的一技之长。与“立人”概念相伴生的则是日本非政府组织在缅甸倡导一种“软援助”的概念，并坚持与当地社区密切合作，这区别于西方非政府组织通常将注意力聚焦于西方意识形态的倡导与宣扬，避免了相关政治话语对人的疏离，呈现出一种具有日本特色的同情伦理与文化的社区实践。

(三)日本非政府组织在缅甸的运作方式

日本非政府组织在缅甸的运作通常以具体项目的形式在不同的地域展开。由于其共同倡导的日本价值提供的向心力，以及不同非政府组织之间的沟通与交流需求，在缅甸的日本非政府组织实现了网络化的协同方式，促进了不同组织之间的紧密联系及职能的拓展。在缅的日本非政府组织每月都会召开网络会议，就相关项目的运行进行沟通与信息共享。如“缅甸—日本人力资源开发平台”，定期协同各个机构就具体教育项目的执行开展研讨会。诸如此类多部门参与的网络化协同方式屡见不鲜。由于相关政策意见的集中，官方部门也通常将其视为制定相关政策意见的重要信息获取途径。如日本国际合作中心(JANIC)及缅甸政府的各职能部门就经常参与其中，并听取相关建议。同时，日本非政府组织也积极与西方非政府组织进行合作，近80%的日本非政府组织与西方非政府组织完成了协作机制的建设(24)Japanese NGO Center for International Cooperation,“Data Book on NGOs in Japan 2021: NGOs in Figures (summarized version) ，”12 May 2022，https://www.janic.org/en/2022/05/12/data-book-on-ngos-in-japan-2021-ngos-in-figures-summarized-version/[2022-05-16].，并携手参与到更广泛的地区及国际议题中。

日本非政府组织在缅运作的工作人员，主要由国内非政府组织代表、公司员工、高校教师、研究人员及个体经营者构成，成员受教育程度较高。其中80%的组织接收志愿者，60%的组织接收实习生，并且向社会开放相关的项目，如以“游学”的形式鼓励公众对区域治理行为的参与。缅甸游学项目占据了日本非政府组织在境外游学项目的11%。(25)Ministry of Foreign Affairs of Japan and Japanese NGO Center for International Cooperation, Data Book on NGOs in Japan 2021: NGOs in Figures (summarized version), 12 May 2022.在项目运行的信息公开机制上，日本大多数非政府组织及相关企业在缅甸的公益基金都建立了网站，网站一般常设捐赠窗口，并定期发布报告与通讯，与公众分享其价值理念与活动信息。此外，大多数日本非政府组织都通过脸书、推特等社交媒体建立与公众沟通的渠道。

三、日本非政府组织在缅甸公共外交的展开

2013年3月，日本首次将缅甸列入十个最佳投资国。2016年，在安倍政府出台的“自由开放的印太”倡议中，对缅甸的支持就被视作其中的重要一环。在日本看来，湄公河次区域在地缘上为日本培育“连通性”的努力提供了重要空间，日本深入参与湄公河区域的治理实践，能有效对冲中国在该区域的影响力。(26)参见毕世鸿：《试析冷战后日本的大湄公河次区域政策及其影响》，《外交评论(外交学院学报)》2009年第6期，第112—123页。

日本平台(JPF)所支持的44个非政府组织中，主要为民生与发展项目相关的非政府组织。日本非政府组织在缅甸实施项目的高频领域是“教育”“农村”“公共卫生”“紧急灾害救援”等(见图2)，主要目标群体是“本地居民”“儿童”“女性”“青年”“穷人(无地农民和日薪工人)”“难民及国内流离失所者”。(27)Ministry of Foreign Affairs of Japan and Japanese NGO Center for International Cooperation, Data Book on NGOs in Japan 2021: NGOs in Figures (summarized version), 12 May 2022.此外，由于缅甸的实际治理需求，部分日本非政府组织对缅甸人权、和平等问题保持了持续的关注，并发挥了监督与制约相关行为主体权力的职能，在涉及日本战略利益及政治、外交的若干问题上，非政府组织同样发挥了关键的作用。

(一)民生与发展援助

促进民生与经济的发展，是大多数国际非政府组织在缅甸参与治理的基本目的与初衷，也是日本非政府组织运作的基本立场。

教育是日本非政府组织在缅甸的优先事项。对日本而言，在履行人道主义义务的同时，教育是对其国家形象与文化认同的长期耕耘。日本家庭计划国际协会(JOICFP)、国际志愿者联合会(ARTIC)、日本难民救助会(AAR JAPAN)、亚洲医生(AMDA)、地球公民组织(Global Citizen)等，都深度参与了对缅甸的教育支援，其广泛分布于缅甸不同民族的生活地域，并呈现出一种以教育为中心的社区化援助特征。如在教育领域具有代表性的日本基督教发展救济组织(ADRA JAPAN)，主要活跃在缅甸政府军与少数民族武装冲突激烈的克伦邦。由于60多年地区冲突导致的义务教育迟滞，克伦邦7—15岁儿童的入学率仅有71%。(28)佐野孝治·阿部悠一郎·石垣優汰·上田ひな·神成丈泰·坂井亮太·鈴木将平·前川未歩·山崎彩恵子「ミャンマーにおけるミレニアム開発目標と日本の国際協力NGO: 海外フィールドワーク実習報告」、福島大学地域創造2号(2017年)、89—90頁。因此，ADRA JAPAN针对实际情况，在对克伦邦的教育支援上提供了全程的 参与性服务。ADRA JAPAN从校舍硬件设施建设开始，即对由公民与教师组成的学校管理委员会以及适龄儿童家长进行培训，培训涉及儿童医疗卫生、营养改善、教育理念、专业技术知识等内容。在完成校园硬件设施建设与相关培训的同时，ADRA JAPAN对校园所在地的村镇还提供了道路修建、排水工程等配套设施建设服务，并建立了一套针对教育与儿童卫生的“回访”式关怀。这体现了日本非政府组织在对缅甸教育支援中的流程性、配套性、服务性、引导性等特点，旨在建立起一个完善、可持续的教育社区，以达到真正增进教育福祉的目的。从效果上看，如ADRA JAPAN工作人员所言：“虽然教育需要耗费很长时间才能见效，但是ADRA JAPAN的工作满足了所服务地区改善高退学率、缩小教育差距、恢复因纷争而失去的安全学习环境的需求，也改变了当地人对地区教育的态度，可以评价为妥当且有效。”(29)佐野孝治·阿部悠一郎·石垣優汰·上田ひな·神成丈泰·坂井亮太·鈴木将平·前川未歩·山崎彩恵子「ミャンマーにおけるミレニアム開発目標と日本の国際協力NGO: 海外フィールドワーク実習報告」、福島大学地域創造2号(2017年)、89—90頁。

农业与农村问题是缅甸脱贫与发展的关键问题。缅甸约有70%的农业人口，农业占据了国内生产总值的近1/3。(30)International Trade Administration，“Burma - Country Commercial Guide，” 27 September 2021，https: //www.trade.gov/country-commercial-guides/burma-agriculture[2022-05-16].在致力于对缅甸精耕细作的日本非政府组织群体中，与农业发展相关的组织占据了16%(见图2)，组织业务包括了良种、农资、农技、农业信息、培训等。其中，1961年于日本东京成立的国际工业、精神和文化促进组织(OISCA)是日本最知名的国际非政府组织，同时也是日本最早步入缅甸的国际非政府组织之一，主要致力于缅甸农业农村发展问题。OISCA在具体的运行中，秉持的核心理念是注重人才的塑造，其在缅甸创立了DOA—OISCA农林业培训中心，如上文所言，这具有浓厚的“立人”特色。在教授农业技术的过程里，OISCA强调一种基于伦理的共同协作与“发自内心的体验”，并强调培训技能的同时也是对人价值的塑造以及一种“集体亲密感”的培育。(31)Watanabe Chika，“Muddy Labor: A Japanese Aid Ethic of Collective Intimacy in Myanmar,”Cultural Anthropology, Vol. 4, No. 29, 2014, pp. 648-671.这使得援助行为里的主客界限变得模糊，角色之间的认同也因此产生。与此类似的农业支援与培训形式，还有如亚洲日本桥(Bridge Asia Japan)对缅甸基础设施的援建，伴随项目执行的是对相关工程项目人才的培养及技能的培训，亚洲种子(SEEDS Asia)在对缅甸的灾害救援中同时注重培训教材的制作等。

公共卫生问题也是日本非政府组织在缅甸运作的重点。与红十字国际委员会等传统机构侧重于公共卫生领域的人道主义救援不同，日本非政府组织更注重于通过公共卫生援助提高缅甸居民的生活质量，在实施公共卫生援助的同时开展医疗教育，并与缅甸的地方医院进行深层次对接，共享技术与医疗设备。1992年到2017年，日本政府通过GPP计划共资助了199个缅甸医疗保健项目(32)Embassy of Japan in Myanmar, “Japan Grants US$ 94,937 for a School Construction in Bago Region,” 18 October 2017, https://www.mm.emb-japan.go.jp/profile/english/press/20171020.html[2022-05-14].，其中著名的如日本非政府组织“日本之心”(Heart of JAPAN)，每年大约为1万名门诊患者提供医疗协助，进行多达1500次外科手术。(33)Japan Heart,“Wachet Charity Hospital in Myanmar,”10 May 2004，https://www.japanheart.org/en/en-activities/en-myanmar/[2022-06-14].2010年，“日本之心”在仰光开设了“梦想火车”儿童发展中心，目的是收容被虐待以及贫困家庭的儿童。同年，在获得日本外务省项目资助后，“日本之心”又开展了支持视障者计划。据缅甸官方统计，缅甸的视障人数约为16万，其中大多数人在成年后无法找到一份正式的工作。“日本之心”与缅甸政府合作开设了视障者培训中心，开发相应的按摩疗法及教科书，目标是将视障者培训成为按摩师。对无法在培训中心学习的视障者，“日本之心”还以在缅甸各地举办研讨会的形式，为视障者提供了多样化的交流及学习平台，大多数得到培训的视障者在毕业后都具备了按摩师的能力。(34)Ibid.这意味着这一群体失业率的下降及收入的增加，同时也体现了日本非政府组织在援助行为中对不同行业影响力的塑造。

与此类似的项目广泛见于日本非政府组织对缅甸的公共卫生支持，如日本难民救助会(AAR JAPAN)创立的“缅甸儿童未来计划”，通过该计划，日本非政府组织与当地居民一起创建残疾儿童的教育支持系统，以医疗支援、无障碍校舍修建、教师培训及促进对残疾人的理解等方式支持残疾儿童的入学，并出版残疾人就业指南，完成了从救助到实现个人发展的一整套关怀流程。(35)AAR JAPAN「ミャンマー·どもの未来プログラム」、https://aarjapan.gr.jp/wp/wp-content/themes/aar/pdf/myanmar_fosterparents.pdf[2022-06-14]。

日本非政府组织在缅甸的民生与发展项目，更强调的是一种对过程的重视及技能的培养，教育始终贯穿于基础援助的各个领域。这符合传统东亚儒家社会“因材施教”“授人以渔”的助人逻辑，也是日本对外援助思想里“软援助”的价值体现，有利于建构一种集体的认同感。从效果上看，日本非政府组织对缅甸公民社会履行的道义，推动了日缅文化在现代的同质性与共同命运感，尤其是在缅甸社会阶层分化、民族对立的背景下，促进了日本与缅甸不同利益群体建立良好的沟通，在人道主义价值之外同时建构了缅甸对日本民意的反馈，有利于日本国家形象的塑造。此外，非政府组织民主与发展项目的溢出效应亦益于推动日本企业在缅甸的基础设施投资(36)如日本对迪拉瓦地区的开发计划，就着力于完善软硬基础设施、带动两国私营部门参与以及改善社区关系。在此期间，迪拉瓦地区周边地带的NGO就参与调和了土地纠纷、征地赔偿、移民、环境等问题。参见：ソーシャル·ジャスティス基金「経済開発と格差—日本のミャンマー支援と現地の人々—」(2017年10月10日)、https://socialjustice.jp/p/report20170921/[2022-07-26]。，并满足对日企在缅投资的人力资源需求。

(二)塑造规范与价值

建构主义国际关系理论认为，观念对认同具有塑造作用，认同的过程同时也伴随着利益与权力的建构。因此，非政府组织往往都注重规范与价值的传播。2006年，日本提出了要在亚欧大陆外沿建设“自由与繁荣之弧”的构想，希望通过经济与民主援助等方式实现东盟国家的和平与幸福，此举意在获得对东盟国家持续而深入的话语权。(37)麻生太郎『「自由と繁栄の弧」をつくる』(2006年11月30日)、https://www. mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/18/easo_1130.html[2022-04-26]。2013年，日本政府协同日本平台(JPF)建立了缅甸和平中心，以支持相关“基层人类安全项目”及缅甸的民族和解。(38)The Embassy of Japan in Myanmar, “Japan’s Grant Assistance for Grassroots Human Security Projects for Myanmar Peace Center and MOU Between Myanmar Peace Center and Japan Platform,” 25 March 2013, https://www.mm.emb-japan.go.jp/profile/english/press/2013-03-25-1.html[2022-05-01].这体现了日本政府意图通过国家与非国家行为体之间的互动促进规范的塑造，并以其实现日本的国家利益。

随着国际社会对缅甸问题的深入关注，聚焦于缅甸民主、人权的日本本土非政府组织开始出现，并由对缅甸问题的“远程关切”(如释放昂山素季等问题)转变为在缅甸的直接运作。21世纪后的日本非政府组织更强调在秉持民主、人权、自由经济等价值的同时，为不同利益方搭建出对话的桥梁，侧重于通过实践完成一种规范的再创。如日本国际协力机构下设的日缅联合委员会就连同其他日本非政府组织，将缅甸强迫婚姻、强迫劳动、性剥削、贩卖人口等受害者支援作为日本在缅甸价值观外交的重要项目，其对不同受害者提供个性化支持方案，搭建受害者组织网络，并与缅甸移民局及警方进行深入合作。(39)JICA「ミャンマー国人身取引被害者自立支援のための能力向上プロジェクト」(2015年7月2日)、https://www.jica.go.jp/project/myanmar/004/newsletter/ku57pq00000ggs3y-att/newsletter_32.pdf[2022-06-02]。

在缅甸的民族和解问题上，日本非政府组织主要也以关怀与救济为主。罗兴亚人危机发生后，日本非政府组织并未倡导日本政府对缅甸政府及军方进行制裁，在非政府组织的《联合声明》里，其建议日本为罗兴亚难民提供特别居住证，授予工作许可并允许获得社会保障。在外交政策上，非政府组织倡议日本政府应鼓励缅甸政府停止侵犯罗兴亚人的人权，确保罗兴亚人享有作为缅甸人的全部权利。(40)アムネスティ·インターナショナル日本=アラカンロヒンギャ協会日本(JARO)=在日ビルマ人難民申請弁護団=在日ビルマロヒンギャ協会·難民·移住労働者問題キリスト教連絡会<難キ連>=ビルマ市民フォーラム·ビルマ情報ネットワーク=ヒューマン·ライツ·ウォッチ「日本：ビルマのロヒンギャ民族の庇護希望者および日本の対ビルマ外交に関する提言」(2009年10月29日)、https://www.amnesty.or.jp/news/2009/1029_1086.html[2022-07-14]。从声明上看，日本非政府组织考虑到了日本政府与缅甸政府、民盟、军方的良好关系，并对缅甸在国际舆论中是否遭受制裁的核心问题予以回避。这可以视作在发挥“第三部门”有效权力的同时，日本非政府组织与日本政府在国家战略上的默契，以避免在重大问题的决策上影响缅甸权力机构对日本的好感度。此外，如日本难民救助会(AAR JAPAN)、日本地球之友(FoE Japan)、日本基督教发展救济组织(ADRA Japan)等机构，都通过基础设施建设、提供物资等方式，直接参与了对罗兴亚人的救援及对缅甸其他民族的关怀。在民地武(缅甸少数民族地方武装)问题上，日本非政府组织更强调一种总体的缅甸国家和平与安全概念，并侧重于在不同利益方之间进行协调。如日本财团(TNF)在缅甸的和平建设中，主要目标是“在政府和民族武装之间建立信任”“为受冲突影响的地区提供支持”“促进政府对平民的理解”，并运用培训计划、技术设施建设等方式为民地武地区提供水源、住所和生计支持。(41)TNF, “The Nippon Foundation Myanmar Support Program，”https://www.nippon-foundation.or.jp/app/uploads/2019/01/en_wha_pro_mya_02.pdf[2022-07-22].

需要指出的是，除了一些与西方非政府组织来往密切的组织之外，日本大多数非政府组织的价值观外交与西方组织对自由、民主、人权等价值的灌输性传播方式不同，其更强调对底层民众实际问题的关切，以及对人的安全保障。日本NGO研究会就曾提出在普遍价值之外是否还存在亚洲价值及地区性价值的论题。作为亚洲国家，日本在其发展过程中也同样遭遇过西方价值的道德绑架及长期歧视。因此，基于对东亚社会的理解，日本在缅甸的价值观外交很大程度上更关注民生与发展项目的溢出效应，虽然其对缅甸人权问题偶尔也存有强烈关切的言论，但在实践方式上则更体现了一种具有安抚性质的人道主义关怀。

(三)权力的监督与制约

非政府组织作为全球公民社会中的积极角色，其特点之一是通过参与政治及制造舆论来制约国家的权力。从非政府组织的运行特点来看，一般而言，非政府组织与国家之间的互动存在着正反两个方向，即在对公民社会观念进行建构的同时，也可能会对相关意识形态起到解构作用。在具体的实践中，非政府组织主要以监督与制约的方式对国际政治造成影响。

日本非政府组织对缅甸地区事务进行监督并影响地缘政治，最为著名的案例是2007—2011年由西方非政府组织主导的、针对中国电力投资集团投资的缅甸密松水电站的“反坝运动”。在中缅已经通过了对密松水电站的环保测评后，日本非政府组织如湄公河观察(Mekong Watch)、日本地球之友(FOE Japan)等，与其他西方非政府组织一同参与了“反坝运动”，其主要通过发起环境评估及民意调查，以及利用相关的“人权”因素，以撰写调查报告、公开信、请愿书等方式质疑密松水电站建设之合理性。更有甚者，以此抹黑中国，发表中国意欲控制缅甸的阴谋论。“反坝运动”最终以密松水电站项目被叫停而结束，美国非政府组织“美国缅甸运动”称其为一场伟大的胜利。后据维基解密证实，美国驻缅甸大使馆资助了参与“反坝运动”的相关组织。(42)“US Embassy Cables: How Rangoon Office Helped Opponents of Myitsone Dam,” The Guardian, 30 September 2011，http://www.guardian.co.uk/world/2011/sep/30/us-embassy-cables-burma-myitsone-dam[2022-05-12].因此，本次“反坝运动”的结果，反映了在西方意图削弱中国地区影响力的背景下，国际非政府组织对国际地缘政治的深度参与，在形式上也体现了日本非政府组织与西方非政府组织在议题设置上的横向互动与合作，以及相关国际非政府组织在缅运营的网络化特征。同时，更体现了在缅甸政府治理失灵、市场发育不完备的情况下，非政府组织撬动缅甸地缘政治及炒作议题的能力。

在履行监督及倡议职能时，日本非政府组织也会基于自身的价值，对日本的外交政策进行干预，以发挥对权力的制约功能，主要方式是基于调研给出相关政策建议。早在2010年，日本缅甸救济中心、湄公河观察、缅甸人民论坛、大赦国际日本等组织，就针对“缅甸严重侵犯人权和违反国际人道主义法的行为”，向外务大臣前原诚司致信，“要求日本公开支持设立缅甸国际调查委员会及联合国大会秋季会议的缅甸年度决议，其中包括支持联合国调查委员会调查自2002年以来在缅甸违反国际人权和人道主义法的报告，并查明此类违法行为的肇事者，以确保责任的追究”(43)Burma Partnership, “Letter to Foreign Minister Seiji Maehara Calling for the Establishment of a Commission of Inquiry,” 21 September 2010, https://www.burmapartnership.org/2010/09/letter-to-foreign-minister-seiji-maehara-calling-for-the-establishment-of-a-commission-of-inquiry/[2022-05-26].。虽然这种致信与请愿书的方式在大多数情况下对政策的影响力有限，但日本非政府组织通常认为，倡议本身的合理性与人道主义价值所具备的社会影响以及对公民社会观念的改变是重要的。因此，即便日本政府处于一种难堪的境地，诸如此类的倡议活动依旧延续在缅甸的地区事务中。

由于缅甸相关治理问题背后的复杂性与特殊性，日本非政府组织此类的干预行为并不鲜见，其监督对象也包括了企业、缅甸政府及其他国家与非国家行为体。除了请愿书的形式，在面对一些严肃的地区及国际事务时，日本非政府组织也会采取研讨会及其他公共活动的形式开展交流，并将促进公民对政治的影响作为一项重要策略。虽然这种监督与制约机制在大多数时候都与日本政府的决策相悖。然而，在角色认同层面，其实际上推进了日本公民社会与缅甸公民社会对一些问题的共同理解，有利于一种日式公平观念的建立与传播，也弥补了某些日本官方决策造成的民意缺失。从这个角度来看，日本非政府组织在发挥监督及对权力制约的功能时，同样增强了日本在缅甸的影响力。

(四)引导与调解官方外交

在日缅关系的发展进程中，对官方外交的引导以及对重要议题的直接参与和调解，是日本非政府组织的特点之一。这源于日缅关系出自历史情感的互动以及互信的积累，在这种具有默契的文化交往结构下，日本非政府组织在寻求认同的基础上，构建出了一种特殊的日缅之间对话与利益协调机制。

2011年，吴登盛当权后，进行了一系列的政治经济改革，其中包括释放被软禁的民盟领袖昂山素季，并允许修改《政党注册法》，为民盟参与选举铺平了道路。在缅甸向西方国家释放出积极的民主信号时，日本也意欲扩大对缅甸的经略。曾任日本邮政大臣的日缅协会会长渡边秀央作为吴登盛的好友，为日本重返缅甸作出了贡献。同年，渡边秀央访缅，与吴登盛总统进行会谈。渡边秀央提议日本对迪拉瓦地区的开发计划，并成功促成这项日本在缅甸重要的战略投资。这次会谈所形成的“快速通道”，使得在此后不到一年的时间内，日本向缅甸提供了至少180亿美元的援助、投资和债务减免。(44)Antoni Slodkowski, “Special Report: How Japan Inc Stole a March in Myanmar,” Reuters, 3 October 2012, https://www.reuters.com/article/us-japan-myanmar-idUSBRE89117W20121002[2022-05-26].在渡边秀央创立的日缅协会中，创始成员就包括曾担任日本第92任首相的麻生太郎及其他退休政府官员以及日本跨国企业的高管。此后，渡边秀央又多次访问缅甸，在日缅协会的框架下开展对缅公共外交，并与外务省、经济产业省、日本贸易振兴机构共同就日本对缅援助、日企对缅投资等议题开展研究。如2013年，与经济产业省合作，进行了“强化日缅经济关系的产业人才培养”的调查研究并给出政策建议。同年，安倍晋三与麻生太郎指定渡边秀央为联系缅甸军方的负责人。(45)“Japan’s Much-Touted Go-Between Has Little Sway Over Myanmar Junta,” The Irrawaddy, 9 September 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/japans-much-touted-go-between-has-little-sway-over-myanmar-junta.html[2022-04-26].2014年，日缅协会与日本外务省合作，在日本NGO协作无偿资金助力项目中，将1948年文部科学省发行的教科书《民主主义》编辑成适合缅甸的内容。(46)日本ミャンマー協会「日本ミャンマー協会·ミャンマー総合研究所調査研究等活動実績表(直近7ヵ年)」、http://japanmyanmar.or.jp/shr/pdf/_memi/memi_150819.pdf[2022-05-15]。其同样也参与了对密松水电站的项目评估，并认为该项目不仅会影响伊洛瓦底江的生态系统，并且建造水坝的中国将掌握下游区域的生杀予夺之权。(47)宮野弘之「政権の命運かかるミッソンダムプロジェクト」(2022年5月22日)、http://japanmyanmar.or.jp/shr/pdf/_memi/memi_misson.pdf[2022-05-24]。新冠疫情发生后，日缅协会就向缅甸驻日本大使馆捐赠口罩，并筹备了缅甸基础医学教育的促进项目。(48)日本ミャンマー協会「実施済みイベント報告」(2020年8月8日)、http://japanmyanmar.or.jp/event.html[2022-05-14]。虽然日缅协会在缅甸没有固定的办事处，但是其基于与日缅官方保持的特殊关系，往往能针对性参与日缅关系中的具体事宜。

与此类似的还有日本笹川和平基金会对日缅外交的深度参与。日本笹川和平基金会作为日本最大的民间公益组织，其宗旨是“以民间自由的理念和方式，旨在形成一个由海洋与陆地组成的人类社会的新治理体系，从而为人类福祉作出贡献，为人类社会健康发展作出贡献”(49)笹川平和財団「組織概要」(2022年1月7日)、https://www.spf.org/about/profile/[2022-05-14]。。笹川和平基金会从2012年开始，在缅甸陆续开展了38个项目，投入5000余万美元的援助资金，在少数民族地区援建学校，并提供粮食、健康、残疾关怀以及人力资源开发等人道主义援助。(50)Sasakawa Peace Foundation USA，“The United States and Japan: Assisting Myanmar’s Development，”27 October 2015，https://spfusa.org/research/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/[2022-05-22].在民地武问题上，笹川和平财团与缅甸各利益方均保持着良好的关系。2012年，笹川洋平被日本外务省任命为“缅甸民族福利亲善大使”(51)Thin Myint, “Japan and the Peace Process in Burma,”The Irrawaddy, 2 January 2013, https://www.irrawaddy.com/opinion/japan-and-the-peace-process-in-burma.html[2022-05-29].，并受邀观察缅甸政府与钦民族阵线(Chin National Front)的和谈。2021年缅甸政变后，笹川和平财团就派遣了以笹川洋平为首的代表团访缅，就缅甸局势表示关切。(52)“Myanmar Coup Leader Meets Senior Officials from China, Japan and Thailand,” The Irrawaddy, 15 Nov 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/japanese-envoys-talks-with-myanmar-eaos-offer-little-hope-for-peace-experts-say.html[2022-05-12].2022年3月，为促成民地武与缅甸政府军之间的停火，笹川洋平与克伦民族联盟(KNU)、掸邦恢复委员会(RCSS)、新孟邦党(NMSP)及克伦尼民族进步党(KNPP)等组织进行了谈判。缅甸民地武认为，其举动有利于恢复停滞不前的对话，并找到停止武装冲突的方法。(53)“Japanese Envoy’s Talks with Myanmar EAOs Offer Little Hope for Peace, Experts Say,” The Irrawaddy, 9 March 2022, https://www.irrawaddy.com/news/burma/japanese-envoys-talks-with-myanmar-eaos-offer-little-hope-for-peace-experts-say.html[2022-05-09].

这种以非政府组织为平台的非正常渠道的外交方式，能够有效弥补官方外交在特定法律与制度下缺乏的灵活性，有利于危机的化解与分歧的弥合，并能够在一些敏感问题上发挥特定作用。2021年，美国记者丹尼·芬斯特被缅甸军方逮捕，并以煽动和违反移民法及非法集会罪被判处11年徒刑。鉴于缅甸国内政治的动荡以及美国对缅甸的制裁与民主的指责，此事件受到了国际社会的普遍关注。后来，缅甸军政府表示，其在以“人道主义理由”获释之前被“赦免”。(54)“Danny Fenster: US Journalist Freed from Myanmar Jail,”BBC News, 15 November 2021, https://www.bbc.com/news/world-asia-59290412[2022-05-19].根据路透社的报道，这归功于笹川洋平及渡边秀央以私人身份为此事件作出的努力，但笹川和平财团以政治敏感性为由拒绝对此发表评论，这亦体现了日本非政府组织对缅甸国内政治的影响力。(55)Antoni Slodkowski, “Japan Distances Itself from Report Its Envoy Helped Free US Reporter Danny Fenster,” Reuters, 16 November 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/japan-distances-itself-report-its-envoy-helped-free-us-reporter-2021-11-16/[2022-05-18].

四、日本非政府组织在缅甸运作的评价及启示

以往对日本及西方非政府组织跨境运作的研究，常常将其理解为一种区域“渗透”行为，并着重聚焦于对我国造成的不利影响。虽然部分非政府组织的确有着在战略上对冲中国的作用，然而，以多维的视角去理解非政府组织存在的合理性亦有必要，尤其是要思考区域战略中，非国家行为体对官方外交及双边关系的促进作用。

(一)对日本非政府组织在缅运作的评价

日本非政府组织在缅甸的运作反映了日本非国家行为体积极参与全球治理的愿望与决心，同时也体现了日本政府在国际事务参与方式上的灵活性与多元性。

从功能上看，日本非政府组织在缅甸的运作充分发挥了非国家行为体自身的理念价值，站在人道主义立场，体现了基于互相尊重、互相扶助、增进人类福祉的国际道义，对改善缅甸的民生与发展发挥了积极作用，亦体现了日本为参与全球治理作出的努力与贡献。

同时，日本非政府组织在缅运作中，扮演了对日缅关系与日本外交政策的建构角色，并弥补了官方外交的职能缺陷。尤其是在美国等西方国家对缅制裁背景下，日本非政府组织提供了一条特殊的外交渠道，这有利于增进日缅双边的理解与互信，并且能够在一些重大决策上积极斡旋，注入日本的话语权，实现日本的国家利益。

此外，具有东亚特色的人文主义关怀，也大大提升了日本在缅甸的软实力，这对日本未来在缅甸的战略将起到一种功能性的补充。虽然软实力的效用难以基于简单的量化标准进行评估，但是就缅甸对日本民间与官方层面的民意与好感度来看，日本非政府组织在缅甸的精耕细作的确取得了良好的成效，缅甸的一些重大国家项目也呈现出向日本的政策倾斜之势。(56)除了在缅甸投资建设的迪拉瓦经济特区重大项目之外，日本还投资了耶德贡(Yetagun)海上气田、帕鲁扎瓦(Paluzawa)低碳燃煤站、曼德勒机场翻新、仰光—曼德勒铁路等大型项目。在日本外务省公布的日缅合作清单里，还包括了未来农业基础设施建设、南方经济走廊建设、机场道路交通设施建设、金融服务业建设等涵盖各领域的日缅经济合作条目，伴随这些项目同时实施的还有非政府组织参与的援助项目。参见： Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Japan-Myanmar Cooperation Program (Project list),” https://www.mofa.go.jp/files/000203093.pdf[2022-07-27]。因此，这种民意与政治基础也将大大促进未来日本湄公河战略的展开。

但是，不可忽略的是，部分日本非政府组织在利用“第三部门”权力履行监督职能的同时，亦存在干涉他国内政之嫌。在制造议题、制衡中国区域影响力等问题上也扮演着负面角色，这需要中国保持警惕与关注。

日本外务省发布的2021年度海外对日舆论调查显示，当被问及哪个国家或组织是东盟国家“今后重要的合作伙伴”时，中国占比达到48%，排名第一，日本为43%，位居第二。(57)外務省「令和3年度ASEANにおける対日世論調査結果」(2022年5月25日)。这显示了中国在缅甸及东盟的巨大影响力，同时也意味着，中国与日本在缅甸的地缘战略已形成了结构性的竞争态势。从现状上看，中国在缅甸及东盟国家的硬实力与软实力建设也呈现出了不对等的差异，相比于东盟国家对中国的经济依赖，在观念层面，其对中国尚未形成一种深刻持久的国家形象与国际道义认同。如表4所见，中国在缅甸的民意基础与日本相比也有待提升。习近平总书记指出，“民心是最大的政治”(58)习近平：《民心是最大的政治》，载《习近平谈治国理政》第四卷，北京：外文出版社，2022年，第60页。，在现代国际关系中，民心也构成了影响对象国政策的重要变量。因此，促进民心相通是我国外交战略中的重要一环，也是中国国家形象的建构历程。

表4 缅甸居民对相关国家及组织的好感度民意调查

(二)对中国的启示

缅甸是中国周边外交的重要国家，也是中国区域战略中迈向印度洋的桥头堡。中国在缅甸投资的重要工程如中缅油气管道、皎漂港等，对中国未来的发展具有非常重要的战略意义。尤其在构建“中缅命运共同体”以及“澜湄合作”机制的背景下，还需加强在缅甸的软实力建设，日本非政府组织的运作经验值得借鉴。外交是一种说服的艺术，中国在提升自身经济实力的同时，还需要以一种建构主义国际关系理论的视角去塑造中缅关系中的情感与规范。

1.加强中国非政府组织与中国官方援助的深入对接

自1961年起，中国就开始向缅甸提供无息贷款援助。中国对缅援助方式除了政府贴息优惠贷款及无偿援助项目外，主要集中在公共设施领域，其中包括了社会公共设施与经济基础设施建设，如通讯站、高速公路、水利设施等。(59)参见宋梁禾、吴仪君：《中国对缅甸援助的现状及建议》，《国际经济合作》2013年第7期，第64—67页。在完成这些硬件设施援建的同时，如何能让援助的效应真正达到情感层面的增值，是值得我们反思的问题。因此，中国同时需要注重与项目配套的“民心相通”和具有人文意义的“柔性关怀”。日本官方发展援助与非政府组织合作的方式值得借鉴。中国应该鼓励与支持相关非政府组织的建设，出台特定的专项资金，将其纳入中国对外援助体系，并将我国国际非政府组织作为推动国际区域合作的重要公共外交手段，以弥补官方外交的职能短板。这有利于深入塑造中国的国家形象，同时也是对“人类命运共同体”倡议的积极践行。

2.鼓励民间力量对中国非政府组织的捐赠与支持

大多数日本及西方非政府组织的主要经费来源于公民及企业的捐赠，捐赠行为不仅能够为组织提供资金支持，同时亦能激发公民对国际事务的热忱与关心，并利于促进民间交流。因此，中国政府可以出台相关税收减免政策，鼓励与支持不同形式的对外友好基金会建设。与此同时，教育系统也应该加强对中国非政府组织的政策支持，通过建立常态化的志愿者制度、游学制度等方式，激励具有专业知识水平的人才队伍加入中国非政府组织运营之中，以此提高中国非政府组织的运作水平。

3.构建中国国际非政府组织协同网络

当前，在缅甸的日本及西方非政府组织基本实现了协作化及网络化运营，体现了国际非政府组织开始以更科学的运作方式从事治理活动及公共外交。在具体的议题设置上，倡议网络的形成也意味着话语权的升格，并能够对不同行为体的决策做出影响。当前中国国际非政府组织在缅甸的运营处于相对零散的状态，只有少量的非政府组织活动，如中国海外交流协会、中国和平发展基金会、中国扶贫基金会、云南省健康与发展研究会等，其基本处于一种单一职能的运作模式，不同组织之间也并未形成良好的沟通交流与职能互补机制。有鉴于此，中国非政府组织应该致力于加强组织间的协同体系建设，并积极与国外非政府组织开展议题的交流与研讨，以促进未来中国非政府组织国际话语权的提升。

4.加强中国非政府组织的立法进程及透明度建设

透明度建设与信息的公开制度有利于非政府组织公信力的提升，透明度建设的基础在于法律对非政府组织的规范。当前我国涉及非政府组织的法律尚处于匮乏状态，“社会组织三大条例”(《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》)等相关法规并未就非政府组织参与全球治理进行专项规定，也未明确国际非政府组织的优惠政策与法律保障。如上文所述，日本很早就出台了相关法律以支持非政府组织的运营与发展。因此，中国应该加速与国际非政府组织行为相关的法律建设进程，并建立明确的政策支持体系。此外，在具体的非政府组织的透明度建设上，我们应该充分借鉴日本与西方发达国家非政府组织的经验，建立起从管理部门到基层组织的信息公开制度。在具体项目的开展与运营中，我们应学会充分利用社交网络，建立起与公众沟通的渠道。

五、结 语

随着全球治理实践的深入，共识与规范不仅仅成为一种理解全球变迁的手段，同时更是引导国际认同的重要方式。相较于依靠军事、经济制裁等胁迫手段的硬实力外交，基于“吸引”与“实现他者”目标的软实力外交则更加深刻与持久。其对道德、文化等“无形资源”的利用，也具有灵活与低成本等特点。此外，软实力所建构出的国家权力合法性，能够为国家利益的实现提供必要的公信力支持。非政府组织在当今国际社会的发展方兴未艾，越来越多的国家将其视为本国积极参与国际事务、提高区域话语权的重要方式。当下，缅甸与其他东盟国家对中国的依赖主要集中在经贸领域。因此，我们也需要反思，中国在大力促进对外经济与贸易的发展进程中，如何通过提升软实力而打造出一种新的权力资源，从而对中国的外交及国家利益形成持续而深刻的反馈。在这个层面上，日本的经验值得我们重视与借鉴。