重大工程项目顶层治理对项目管理绩效的影响研究——考虑项目法人行为倾向

丁继勇，钱 菲，翟武娟

（河海大学 商学院，江苏 南京 211100，E-mail：jyding@hhu.edu.cn）

重大工程是为保障和改善国家或地区社会生产和民众生活，提供基础性公共服务的重大基础设施工程[1]，其往往本体规模大、技术难度高，内外部环境复杂多变。国际上，重大工程建设项目预算超支、任务超时等低绩效现象似乎已成“铁律”[2]，严重影响了社会经济的稳定发展。重大工程项目的公共项目属性与重大战略意义，决定了政府在其中承担着重要的职能。这种特殊制度情景很大程度上改变了重大工程项目的战略设置，影响着项目治理结构和治理机制。

重大工程项目的复杂性使得政府方面临超越其传统职能的跨领域问题[3]。项目法人的引入，则提高了重大工程的实施效率和专业化程度，并解决了业主缺位问题[4]。政府方与项目法人共同构成重大工程项目的顶层组织，相应地，存在于政府方与项目法人之间责权利的科学合理配置，即为项目顶层治理[5]。作为整个项目治理体系的关键衔接层，对重大工程项目顶层治理的研究却十分鲜见，如何进一步提高重大工程项目顶层治理能力成为一个亟待解决的难题[5，6]。针对项目治理已有研究往往仅从代理理论这一单一视角解释组织行为和动机的局限性，本文从管家理论视角对项目法人角色及其行为倾向进行挖掘，以重大工程项目管理绩效改善为治理目标，构建重大工程项目顶层治理机制影响项目管理绩效的理论模型并开展实证研究，进而为政府提供“何种情境下采取何种顶层治理机制”的策略建议。

1 理论基础与研究假设

1.1 重大工程项目顶层治理理论解析：融合代理—管家理论

1.1.1 重大工程项目顶层治理组织结构

在重大工程项目治理体系中，存在公众→政府方（多级政府）→项目法人→工程承包方→工程分包方等多主体构成的垂直治理链条。相应地，重大工程项目形成了多层治理结构及不同参与方关系[4]，如图1 所示（在文献[7]基础上修改而成）。其中，政府方与项目法人间的治理为项目顶层治理，承担着传导中央权威、落实规划、协调组织、管理目标等众多关键事项，直接关系着项目管理绩效目标的实现[8]。

图1 重大工程项目治理核心层级

项目法人的组建，分担了部分政府职能，其对项目建设全过程负责，对于协调项目各参建方及管理承包商履约行为等方面起着至关重要的作用。当前，项目法人组建模式主要有两种类型：事业法人和企业法人[9]。公益性项目和一些准公益性项目一般组建事业法人，如成立指挥部或建设管理局，主要负责人通常由当地党政领导干部担任；而经营性项目更易于吸引国有企业或社会资本注入，一般由政府部门组建/委托某国有公司承担项目法人职责，由其代表政府方履行项目业主角色，项目建成后可由其继续负责项目运营管理。

1.1.2 融合代理—管家理论的重大工程项目顶层治理机制

根据代理理论，管理者是“利己”的“经济人”，很可能利用其拥有的内部信息优势做出损人利己的行为，以实现自身利益最大化[10]，从而滋生寻租、腐败等代理风险，项目法人亦是如此。显性契约治理是代理理论的核心，其本质是通过具有法律效力的契约（包括政治契约或经济契约）规定各方的权利和义务，有效降低项目实施过程中的风险[11]。在重大工程项目治理中，除政府与项目法人双方签订的合同、协议或任务书外，国家各部门颁布的有关政策法规、项目法人管理规定等均是对显性契约治理的重要补充。

仅从代理理论视角研究政府与项目法人间的复杂关系显然是片面的。项目法人可被视为政府资产的 “管家”，对项目成败负有重大责任，需要将来自财政和社会的巨大资金投入转变为良性固定资产，并协助政府与其他参建方建立有效的沟通，具有为了保护项目长期利益而甘愿牺牲个人短期利益的管家行为表现。代理理论无法解释这种积极的动机与行为，具有一定的局限性[12]。而管家理论认为人是 “社会人”，一味强调其代理人角色，忽视其承担的“管家” 职责，会伤害双方信任关系，加深代理行为倾向[13]。此外，在管家理论视角下，治理的关键不是监督、控制管理者，而应通过信任、授权等精神激励，激发其管家行为倾向。因此，隐性契约治理是政府用以协调与项目法人关系的另一顶层治理机制。

事实上，不存在绝对的利己或利他主义者，项目法人作为人的集合具有“复杂人” 特征[14]。代理与管家两种行为倾向二者并不相互排斥，是或然或状态依存的关系。因此，有必要融合代理和管家理论构建显性契约与隐性契约二元协同的顶层治理机制，以抑制项目法人代理行为倾向，激发其管家行为倾向。

1.2 组合情境下重大工程项目顶层治理机制对项目管理绩效的影响

本文将项目属性（公益性或经营性）和实施阶段（实施初期或中后期）两个维度情境因素的动态组合状态，具化为重大工程项目顶层治理的组合情境。显性契约治理运用信息共享、绩效考核、奖惩机制、权力划分、风险分担等手段，对缔约方形成刚性约束，从而减少机会主义空间，抑制项目法人的代理行为倾向，保障项目管理绩效的实现。在委托—管家关系下，通过信任、尊重、互惠、授权、协商等隐性契约治理手段，能够促进双方形成良好的合作关系，促使项目法人增强资源、情感等各方面的投入，并降低项目不确定性和交易成本[15]，激发项目法人管家行为倾向，从而提升项目管理绩效。由此，提出如下假设：

H1：显性契约治理对重大工程项目管理绩效具有显著促进作用；

H2：隐性契约治理对重大工程项目管理绩效具有显著促进作用。

在公益性重大工程中，事业法人与政府具有行政隶属关系，具备一定的信任关系基础，也即初始关系强度较好；另一方面，一般认为，事业法人对完成上级的行政任务、守护国家和公众的重大利益，具有较强的使命感和责任感，往往会努力保障项目顺利实施。因此项目实施初期，政府方出于对事业法人的制度信任，可与其建立委托—管家关系，进一步激发其管家行为倾向。但公有产权无法使行政化的代理人取得“剩余索取权”，产权激励效果较差导致交易关系的稳定性无法保证，也就无法保证项目法人始终尽心尽责地实施监督和管理[16]。因此，项目实施中后期，需加强监督控制以防范项目法人思想松懈、政府失灵等代理风险。将重大工程项目顶层治理机制对项目管理绩效提升作用的显著程度称为治理效果。由此提出如下假设：

H3：公益性重大工程项目实施初期，隐性契约治理相较显性契约治理的治理效果更好；

H4：公益性重大工程项目实施中后期，显性契约治理相较隐性契约治理的治理效果更好。

对于经营性重大工程，在传统认知中企业型法人是以盈利为最终目的的经济组织，极有可能因逐利造成工程风险，损害政府和公众利益[17]。且政府与企业法人或缺乏长期合作的预期与信任，初始关系强度不足，企业法人选择代理主义成为占优策略。此时，双方应建立明确的委托—代理关系，通过制度化规定明确双方的责权利范围，从而建立初始信任关系。随着项目实施推进，经过双方信息交流、联合处理争议问题等交互行为的持续嵌入，加深了对企业法人管理能力的了解，到实施中后期组织间友好氛围已基本建立，隐性契约治理成为治理策略的重点，否则极有可能挫伤企业法人的工作积极性，甚至因失望而选择背叛。由此，提出如下假设：

H5：经营性重大工程项目实施初期，显性契约治理相较隐性契约治理的治理效果更好；

H6：经营性重大工程项目实施中后期，隐性契约治理相较显性契约治理的治理效果更好。

根据上述分析与假设，构建如图2 所示的理论模型。

图2 组合情境下重大工程项目顶层治理作用机制理论模型

2 实证研究

2.1 量表设计

本文测量题项参考相关文献成熟量表，并通过理论演绎和专业研讨，对相关题项进行调整以适应本文特点和调研需求。本模型的测量变量为显性契约治理（EC）、隐性契约治理（IC）和重大工程项目管理绩效（PMP），具体题项如表1 所示。

表1 各测量变量量表

2.2 研究样本

为准确测量并验证组合情境下顶层治理的作用机制，在问卷调查中对重大工程项目属性进行了区分，并要求受访者分别置身于重大工程项目实施初期和中后期，对问卷进行填写。参考国内外界定标准，将总投资在50 亿元以上的工程项目，或总投资在10 亿元以上且技术等显著复杂、战略意义大或社会影响度高的工程项目[22]，作为潜在调研对象。通过线上、线下同步发放，共收回了235 份问卷，有效问卷218 份，其中，公益性项目96 份，经营性项目122 份。样本分布情况如表2 所示。

表2 样本分布情况

2.3 信度与效度检验

本文采用偏最小二乘法结构方程模型（PLS-SEM）进行理论模型检验。反应型变量信度从Cronbach’s α、CR、Factors loading 三方面考量[23]。如表3 所示，所有变量均满足Cronbach’s α>0.8，CR>0.7，Factors loading>0.7 的要求，具有较好的信度。反应型变量的效度通过聚合效度和区别效度实现。聚合效度使用平均方差析出量（AVE）作为判别标准，分别为0.632、0.719、0.604，均大于基准值0.5，表明聚合效度较好。此外，所有测量指标的T Statistics 值大于1.96 且均显著，指标相关性没有问题。而区别效度采用Fornell-Larcker 准则，即所有反应型变量AVE 平方根（对角元素）均应大于该变量与其他变量间的皮尔森相关系数（下三角）[24]，如表4 所示，区分效度满足要求。

表3 反应型变量信度、聚合效度指标

表4 反应型变量的区别效度指标

对于形成型变量，从评估指标间的多重共线性和相关性两方面检验其信效度。采用方差膨胀因子（VIF ）作为多重共线性的检验指标，VIF＜3 说明测量模型效度满足要求。通过分析权重（Weight）显著性与载荷（Loading）评估指标间相关性，结果表明，重大工程项目管理绩效所有题项Loadings 值均大于0.5，Weights>0.2 且均显著，故指标间不存在相关性。分析结果如表5 所示。

表5 指标多重共线性和相关性检验

2.4 假设检验

2.4.1 结构模型检验与分析

采用Bootstrapping法确定结构模型路径系数及显著性水平，样本次数设为5000 次。模型假设检验结果分析如表6 所示。在公益性重大工程中，项目实施初期，显性契约治理与隐性契约治理对项目管理绩效均具有显著的促进作用，假设1 和假设2成立；实施中后期，显性契约治理对项目管理绩效的促进作用显著，假设1 成立，而隐性契约治理没有显著的促进作用，假设2 不成立。而在经营性重大工程中，无论处于实施初期或中后期的任一阶段，两种治理机制对项目管理绩效始终具有显著的促进作用，假设1 和假设2 成立。

表6 模型假设检验结果分析

2.4.2 调节效应检验与分析

为比较项目不同实施阶段调节作用的显著性，本文使用T-test 路径比较法分别对公益性项目和经营性项目实施初期和中后期两个群组的路径系数进行横向比较，如表7 所示。

表7 T -test 横向比较分析结果

分析结果表明，对于公益性重大工程项目，在项目实施初期，显性契约治理（EC）和隐性契约治理（IC）均能显著促进项目管理绩效，但c1c2，T-test分析表明两者路径系数效应差异是显著的，说明此时隐性契约治理相比显性契约治理对项目管理绩效的提升作用更显著，假设H3 成立；项目实施中后期，显性契约治理实现反超，而隐性契约治理对项目管理绩效的促进作用不显著，且c1>c2，两种治理机制路径系数差异显著，即项目实施中后期，显性契约治理比隐性契约治理具有更强的促进效果，假设H4 成立。

而经营性项目中，项目实施初期，显性契约治理和隐性契约治理均能显著促进项目管理绩效，但c1>c2，路径系数差异显著，因此在该阶段显性契约治理比隐性契约治理更有效，假设H5 成立；而实施中后期，即使两者对项目管理绩效都有显著的促进效果，但c1=c2，T-test 分析结果表明两者效果差异并不显著，即此阶段显性契约治理与隐性契约治理对于项目管理绩效的提升作用没有显著区别，假设H6 不成立。

2.5 实践启示

根据实证分析结果，针对公益性和经营性项目的不同实施阶段，政府可采取相应的重大工程项目顶层治理策略，即“何种情境下采取何种顶层治理机制” 的策略建议，如图3 所示。其中，代理理论与管家理论融合视角下的显性契约治理（及其各要素）与隐性契约治理（及其各要素）构成的二元协同治理机制即为重大工程项目顶层治理机制的备选方案，并将二者在特定情境下“强弱关系” 的组合类型作为组合情境下的重大工程项目顶层治理策略。

图3 组合情境下的重大工程项目顶层治理策略

（1）公益性重大工程中，政府在项目实施初期应强化隐性契约治理，并正视显性契约治理的效用。而实施中后期，应进一步强化显性契约治理，并弱化隐性契约治理。这是由于项目实施初期事业法人基于对国家社会赋予使命的一种感知，往往会采取积极行动来实现这份价值认同，且重大工程项目成功带来的声誉与政治升迁机会，能很大程度满足其高层次的价值需求，激发其管家行为倾向。但随着合作关系不断推进，权责利不平衡问题逐渐显化，事业法人守护集体利益的衷心很难一直保持，且其中政府官员的多元动机显然不能完全等同于国家的建设目标，当政治激励不足且报酬无法平衡其全部投入时，将缺乏继续努力工作的积极性，进而可能转向谋取经济利益的代理行为倾向，威胁项目管理绩效。

（2）针对经营性重大工程，政府应始终正视显性契约治理的作用，对企业法人潜在的代理行为倾向施加刚性约束。而一旦企业法人在重大工程中较好的管理绩效表现，可以为企业获得长期稳定的合作机会，增强其在同类项目中的竞争优势。基于长远价值考量，在保证自身投资利益的前提下往往会倾向从战略高度平衡双方利益关系。此外，重大工程企业法人一般由国有企业担任，其信誉、专业能力、文化背景等方面资历往往经过严格的市场筛选，经双方逐渐深入了解后，政府可进一步强化隐性契约治理效用，激发项目法人的管家行为倾向。

3 结语

在重大工程项目中，如何提升顶层组织的治理能力，被认为是改善项目管理绩效困境、促进项目成功的关键。以项目顶层治理抓手，可以从更高层次为项目整体运行提供组织保障。同时，重大工程项目顶层治理须适应中国的制度情境与特定的内部组织情境，不是一成不变的。本文融合代理与管理理论，分析了组合情境下重大工程项目顶层治理机制对项目管理绩效的影响，并提出了组合情境下重大工程项目顶层治理的策略建议，即公益性项目实施初期，应基于显性契约治理、强化隐性契约治理；实施中后期，应强化显性契约治理、弱化隐性契约治理；经营性项目实施初期，应基于隐性契约治理、强化显性契约治理；实施中后期，应强化显性契约治理、强化隐性契约治理。由于准经营性重大工程项目投资模式、项目法人组建模式及顶层组织关系更为复杂，本文没有将其作为讨论对象，今后将对此展开进一步研究。