水利工程运行管理政府购买服务合同要点探析

万晋军

一、项目基本情况

西淝河泵站、高塘湖排涝站系安徽省淮河流域西淝河等沿淮洼地治理应急工程子项目中的姊妹站，总装机25400 千瓦，沿淮河干流淮南段上下游分布，相距45 公里，均为大（2）型泵站，都属于国家172 项重大水利工程。工程于2015年11月开工，2020年11月25日竣工验收，2020年3月投入运行。受机构编制限制，淮南市水利局创新西淝河泵站、高塘湖排涝站管理模式，采取了“1+1+1”运行管理模式，即淮南市水利局负责调度和考核，淮南市排灌总站负责组织管理，通过公开招标方式确定社会化企业提供泵站运行管理服务。

2020年3 月至今，政府一直采用购买泵站运行管理服务方式，西淝河泵站、高塘湖排涝站管理规范、运行良好。在抗击2020年淮河流域区域性洪水、2021年汛期淮河流域“7·16”汛情中发挥了巨大的工程效益。

二、合同法律关系分析

（一）合同的双重属性

淮南市水利局作西淝河泵站、高塘湖排涝站运行管理政府购买服务项目购买人（以下称甲方），通过公开招标与水发机电集团有限公司（以下称乙方）签订了政府购买服务合同，甲方指定淮南市排灌总站作为甲方代表（以下称甲方代表）负责日常管理。根据《中华人民共和国民法典》，合同双方建立了民事委托法律关系，甲方是委托人，乙方是受托人，泵站工程效益区内的公众属于利益相关第三者，因此，此类合同既属于民事委托合同，也属于第三者利益合同，具有双重属性。而利益相关第三者由于受众广泛，没有特定的名称，很难确定谁是服务的特定受众，因此是难以界定的第三人。

（二）合同标的物确定

合同标的物是合同当事人双方权利和义务所共同指向的对象，在西淝河泵站、高塘湖排涝站运行管理政府购买服务项目中，合同标的物包括工程维修养护和行政管理辅助两部分，其中工程维修养护为主要部分，行政管理辅助为次要部分。甲方在招标设计中，项目名称最终确定为“运行管理政府购买服务”，以区别于泵站“管养分离”政府购买服务项目。

（三）合同各方的职责

《政府购买服务管理办法》规定政府购买服务的购买主体必须是国家机关，在西淝河泵站、高塘湖排涝站运行管理政府购买服务项目中，甲方是泵站的主管部门，负责监督职责；甲方代表是泵站的运行管理单位，承担国有资产管理职责；乙方提供技术劳务服务，辅助甲方履行职责。合同履行期间，甲方负责调度、考核；甲方代表负责泵站外部关系协调和运行管理的组织、检查；乙方负责具体技术劳务。各方职责明确，关系合理。

（四）民事责任的承担

乙方因履行合同而产生对第三人的民事侵权责任，按照过错原则划分，如当乙方执行甲方的指令时，乙方属于甲方的代理，由甲方承担民事责任；当乙方有过错或者表见代理时，由乙方直接承担责任，也可以由甲方先行承担责任事后向乙方追偿。

（五）行政责任的承担

因乙方的违法行为而产生的行政责任，如果是因乙方违反甲方要求或者违反操作规程而导致的，应由乙方承担责任，如行政处罚。如果是因乙方执行甲方的指令且以甲方名义实施导致的，应由甲方承担责任，包括行政处罚和行政处分。如果是因乙方执行甲方的指令而以自己的名义实施导致的，则应由双方按照过错划分责任，仅包括行政处罚。

（六）合同的违约责任

合同的违约责任仅包括双方内部损失，不包括外部损失，如社会公共利益损失。但是如果甲方受到利益相关第三者的追诉，则可根据过错原则向乙方追偿，如乙方疏忽大意、怠于履职、违章操作等。因此，合同双方的违约责任是不对等的，乙方具有较大的合同风险。

（七）合同的行政监督

由于政府购买服务合同具有保护公众利益的属性，《政府购买服务管理办法》规定，购买主体和承接主体应当自觉接受财政监督、审计监督、社会监督以及服务对象的监督。在西淝河泵站、高塘湖排涝站运行管理项目履行过程中，市级财政主管部门和审计主管部门分别进行了检查和评价，合同履行情况接受了新闻媒体、镇村组织等社会监督。

按照国家担保责任理论，为保证对利益相关第三者利益的救济，在利益相关第三者公众利益即将受损或者已经受损的危急情况下，经政府购买服务主管机关同意，甲方可以解除委托合同并接管合同标的物，继续向利益相关第三者提供履职服务，这一点还需要国家在立法层面上进一步明确。

三、合同管理难点

（一）双方履约目标差异

由于合同双方所处的利益位置不同，履约的目标存在一定的差异。甲方的目标是确保泵站工程的正常运行，完成行政管理职责任务，在政府购买服务项目各项价值目标之间实现最优化，这些价值目标包括安全、经济、效率、文明、绿色、法制等，而并非追求单纯的经济目标。乙方的目标是企业利益最大化，以尽量小的成本完成全部合同任务，足额获得合同款项，同时为企业积累经验和业绩，培养企业人才，树立企业形象。因此，除合同约定的工作量外，双方履约获益目标出现了不重合区域，其中甲方期望的获益目标还包括工程耐久性管理、改造提升、科技创新、争先创优、文明创建、群团工作等，可称之为“增值工作”。这些工作不易计量、不易考评，即使设为合同工作内容也难以掌控，是甲方合同管理上的难点。

（二）过程管理难点

泵站运行管理是过程的管理，既要符合水利法规、技术规范和标准的要求，又要按照水行政主管部门的要求做好相关工作。受客观条件限制，甲方人员不可能时刻在现场监督，如维修、观测、节能、安全方面的现场工作过程具有“隐蔽工程”的特点，需要探索采用更科学合理的方法进行管控。

四、合同完善管控方法

（一）设置增值工作条款

甲方可在合同授权范围内采取一定的措施引导乙方做好增值工作，缩小双方履约目标的差异程度。可采取的措施有：一是依据合同任务中“做好甲方安排的其他工作”的兜底条款，以工作任务的形式安排乙方执行落实，前提是甲方需要在事前制定详细的目标，事后进行必要的总结整理。这种措施的优点是效率较高，缺点是增加了甲方的工作量。二是在合同中约定奖励条款，激励乙方主动去完成目标以获得精神奖励和经济利益。这种方法的优点是甲方省心省力，缺点是难以判断目标的价值，不易确定奖励金额。

（二）细化双方职责分工

在西淝河泵站、高塘湖排涝站运行管理项目实践中，合同双方的日常工作是层次分明而又相互交叉的，如甲方主要承担组织、检查、评价、支付职责，乙方主要承担具体执行和技术服务职责。按照发起方不同来划分，甲方发起乙方承办的一般工作有：工程调用操作、泵站岁修、法律宣传、业务培训、疫情管控、考核评价、改造提升等。乙方发起甲方监督的一般工作有：维修保养、水文观测、管理范围巡查、建筑物和设备等级评定、安全文明、环境卫生、档案管理、用电管理、资产管理等。甲方发起并由双方合作的“增值工作”有：工程耐久性管理、改造提升、科技创新、争先创优、文明创建、群团工作等。

（三）明确双方的工作流程

在西淝河泵站、高塘湖排涝站运行管理项目实践中，针对过程管理难点，为使政府购买服务能够有效执行，需要明确合同双方的工作流程，对于工程操作、工程增值等甲方权限范围内的工作由甲方发起，乙方执行；对于维保、工程施工档案资料管理一般由乙方发起、执行，甲方监督。根据甲、乙方职责，通过在合同中明确各事件的工作流程，可以使政府购买服务运转简单明了。甲、乙双方具体工作流程如图1 所示。

图1 甲乙双方工作流程图

五、结论

本文以水利工程运行管理政府购买服务项目为基础，对政府购买服务的工作职责、流程和内容，以及合同法律关系、合同管理难点和解决措施进行了分析，可为其他国有水利工程制定政府购买服务合同提供经验和样板，以期不断提升政府购买服务的质量和效率■