乡村振兴视域下驻村第一书记参与乡村治理困境和效能提升研究

易 于

(贵阳学院 法学院，贵州 贵阳 550025)

乡村振兴战略作为全面建成小康社会，巩固脱贫攻坚成果所延续的重大历史决策，是实现社会主义现代化、建设社会主义强国的基础。没有农业农村的现代化，社会主义现代化就无从谈起。乡村振兴战略的实施离不开党的集中统一领导，以驻村第一书记为代表的驻村工作队作为上级党组织嵌入到基层治理的重要力量，在脱贫攻坚阶段驻村工作队真蹲实驻、真帮实扶，为全面建成小康社会目标的实现立下了不可磨灭的功劳。驻村第一书记带领下的驻村工作队能否把握时代脉搏，在后扶贫时代建设好美丽乡村，发挥好自身作用，提高驻村实效，是当前驻村工作急需解决的重要问题。

1 乡村振兴战略对驻村第一书记提出更高要求

1.1 建强农村基层党组织，实现组织振兴

驻村第一书记作为乡村振兴的强大助推力，在农村基层党支部建设中起着领头羊的作用。驻村第一书记在乡村振兴战略实施过程中的一项重要内容是建强农村基层党组织。“农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础”，农村基层党支部作为党治国理政的最低点，农村基层党员队伍风清气正，坚持原则，无私奉献，乡村振兴工作则会稳步推进。如果农村基层党员干部敷衍了事，对待本村和产业发展漠不关心、损公肥私，乡村振兴的目标则难以实现。习近平总书记在湖南调研指出：“在接续推进乡村振兴中，要继续选派驻村第一书记，加强基层党组织建设，提高基层党组织素养和战斗力”。驻村第一书记肩负着建好建强农村党支部的艰巨任务，建设一支强有力的党员战斗堡垒实现组织振兴是乡村振兴战略的根本基点。

1.2 因地制宜发展农村产业，逐步实现共同富裕

乡村振兴战略不同于脱贫攻坚时期对于农业农村的发展要求，乡村振兴战略定位更高，更为全面。乡村振兴的首要目标在于破除城乡二元结构，实现城乡融合发展。由于近几十年城镇化的飞速发展，农村大量精英人口流向城市，农业人口老龄化现象普遍存在，中国农村出现“衰而未亡”的现象。因此，中国农村必须探索出一条适合本村的产业发展道路，能够为在村工作的村民提供更多的就业机会和相对较高的收入，农村的精英人口才会愿意留在家乡并建设家乡。

共同富裕是产业发展的最终目的，在农村发展产业就必须找出一条能够带动全体村民共同致富的产业，人人参与、人人付出，按照付出劳动量和投入的资源要素参与收益的分配，乡村振兴的产业发展必须尽可能多的把愿意参与的村民容纳进来，由农村致富带头人和新乡贤带动，通过典型示范、逐步推进的方式做大做强农村产业，选准找准产业，盘活现有资源，积极引入外部资源，共享产业发展红利，提高村民收入，实现共同富裕。

1.3 打造符合时代发展的乡风文明

“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信，是更基本、更深沉、更持久的力量。”乡风文明是中国传统文化的重要载体。传统民居、风俗习惯、村规民约都是一个村寨的精神体现。乡村振兴是一项系统长期的工程，要实现农村的全面进步，农民全面发展，就必须抓好乡风文明的建设和传承，传统农村文化中有“孝亲爱老、慎终归远”的道德文化，也有“勤俭节约、耕读传家”的家风文化。传统农业社会村民比邻而居，面对生产生活压力和自然气候的影响，村民生活文化中也包含着“出入相友，守望相助”的道德原则。

这些优秀的文化基因和文化传统需要驻村工作队去发掘和宣传，紧握时代脉搏，把社会主义核心价值观融入本村的文化基因中。农村的乡风文明虽然受历史文化传统影响很深，但是在城乡一体化的大背景下，基层社会治理理念不断深入，乡风文明也会随着现代社会的发展增添新的内容。建构文明的新乡风，破除陈规陋习对农村发展的制约是驻村第一书记开展乡村振兴工作的又一项新要求。

2 驻村第一书记参与乡村治理的困境

驻村第一书记作为一名下派干部，是国家派驻干部介入基层治理的新模式。驻村第一书记作为自上而下输入的政治资源，在脱贫攻坚、全面建成小康社会过程中做出了突出贡献。脱贫攻坚期间，驻村第一书记主要任务是保证贫困村民顺利脱贫，实现村民生活“两不愁三保障”。乡村振兴虽然有和脱贫攻坚共同的内容，但总体上处于新的历史发展阶段，工作要求的变化，驻村第一书记在村开展工作也会面临同脱贫攻坚阶段不同的角色困境。

2.1 驻村第一书记选派不精准，组织保障力度不够

根据《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和驻村工作队的意见》，驻村第一书记要选派政治素质好，热爱农村工作，工作能力强，善于做群众工作，有责任担当，有开拓创新精神的干部。但在实际选派过程中，部分派驻单位并不严格按照文件要求因村派人，把“最能打仗的人”派驻下村，有的单位甚至直接采用行政命令的方式直接通知本部门工作人员参与乡村振兴工作，而不顾及派驻人员身体、家庭情况，部分第一书记和驻村干部带着情绪去工作，严重影响驻村帮扶效果。

驻村组织保障方面，一些乡镇和村庄对于驻村干部的工作和生活关心不够，驻村工作队工作时间一般是2～3年，但在村工作期间一些驻村工作队基本饮食、住宿、卫生条件都不能妥善解决，原派驻单位不严格按照驻村文件要求落实生活补助和津贴，甚至对派驻的驻村第一书记不闻不问，漠不关心。部分单位对乡村振兴工作缺乏应有的重视，由于本单位资源有限，对驻村帮扶仅视作一项政治任务，一派了之，不给驻村工作队和派驻村庄以实质性的帮扶和支持。第一书记拥有的资源和任务要求差距过大，因此缺乏后盾支持的第一书记和驻村干部在驻村工作中不能放手开展工作，只能从事一些整理资料的工作，背离了派驻驻村工作队的初衷。

2.2 驻村第一书记面临权责困境，管理机制不完善

驻村第一书记作为基层挂职干部，在现实工作中往往会面临多种困境，驻村第一书记是村党支部的第一责任人，却并没有赋予相应的领导权力，村级重大决策和部署执行并不需要驻村第一书记的认可，驻村第一书记往往无法主动开展工作，反而被动安排工作。驻村第一书记作为外来干部，在当地缺乏群众基础，因此开展工作必须依靠当地村干部，在处理涉及村民利益的重大事项中，驻村第一书记对于村两委的决定存在异议往往会招致村两委的不满甚至不配合，甚至鼓动村民不支持第一书记的工作，从而出现工作难以开展的局面。

驻村第一书记职责定位模糊，管理机制尚待完善。驻村第一书记作为村党支部的第一责任人，却没有对村两委权力进行制约的权力。驻村第一书记虽无实权，但却肩负重大责任，不仅要建强基层党组织，改变基层党组织软弱涣散的现象，还要协调村民矛盾纠纷，引领带动本村产业发展，无论村中大事小情都落在驻村第一书记的肩上。驻村第一书记的管理涉及多个部门，村所在乡镇机关、县级组织部、原派出单位多方参与管理，驻村第一书记还要接受省级、市级纪委的明察暗访和突击检查，对驻村第一书记重视“痕迹管理”，一些乡镇把驻村第一书记当作“万金油”，把不好开展的工作分配给驻村第一书记，甚至当作乡镇干部使用，严重挫伤第一书记开展工作的积极性。

2.3 缺乏对驻村第一书记的激励机制，考核机制不科学

驻村第一书记参与乡村振兴工作脱离了原工作单位，时常面对各级机关的督查，有巨大的工作压力，对于驻村第一书记在工作和生活上的付出，组织部门应设立合理的奖励和激励制度，对于那些真抓实干、群众认可、成绩突出的驻村第一书记在政治上予以重用，工资待遇晋升上给予支持，但现有的激励机制在落实方面并未达到预期效果。国家、省、市对于优秀的驻村干部只是设定了激励条例，单位层面却没有设立具体明确的奖励规定，驻村表现优秀回原单位优先提拔使用仅仅体现在纸面上。驻村第一书记由于长期脱离原单位，在职务晋升提拔重用方面不仅不占优势，甚至在村工作期间被原单位边缘化，让驻村干部“既流汗，又流泪”。长此以往，驻村干部产生了被“流放”的感觉，有的驻村第一书记和驻村干部心态上消极懈怠，为了迎检而工作，心思重点仍在原单位。由于缺少对驻村第一书记的关心关爱，忽略驻村第一书记的职业发展，驻村工作队缺乏干劲的现象普遍存在。

3 提升驻村第一书记治理效能举措

在实际工作中要破解驻村第一书记的工作困境，提升帮扶效果，需要从帮扶制度本身进行改良，从提升驻村第一书记的工作能力着手，结合当地实际开展帮扶工作，以达到帮扶效果的最大化。

3.1 完善第一书记驻村选派制度

3.1.1 加强第一书记选派，做到精锐尽出

第一书记选派是驻村制度运行最关键的一步，“驻村第一书记人选最好是以前参加过扶贫工作或涉农部门的党员干部。”只有把工作能力强、政治素质好、懂农业、爱农村的干部选派驻村才能发挥实效。因此必须建立健全驻村第一书记选派制度，首先重视选派关，特别是解决好干部选派和村情相匹配的问题。注重选派人员的素质考察，要建立一套完整的选派流程，考察驻村第一书记的政治素质、工作能力、个人性格、专业背景等情况，从后备干部和领导岗位退下来的干部中进行选拔。驻村干部选派还需要考虑派驻村的村情，严格按照“科技干部配产业村、政法干部配乱村、经济干部配贫困村、党政干部配难村”，明确建立驻村第一书记选派责任制，对于选派人员不精准、帮扶效果不明显的驻村第一书记要开展谈话谈心，对于派出单位不能“精锐尽出”，选派过程应付差事的情况要追究派出单位的责任。

3.1.2 建立驻村第一书记权责体系，明确帮扶内容

明确驻村第一书记的权责是驻村工作队有效开展工作的前提条件。其一，在现行的驻村帮扶制度下，驻村第一书记名为“第一”，实际上权力很小，但却要对整个村所有事务承担全部责任。目前，驻村第一书记和村支书的工作职责和权限高度融合，权力边界模糊，要建立第一书记和村支书的权责清单，通过明确工作权限防止两方在工作中“踢皮球”的现象，从而实现双方协调共治。其二，明确驻村第一书记的帮扶内容。驻村第一书记的个人能力和单位背景不同，制定统一的考核内容并不科学，应允许驻村第一书记根据本村的实际制定农村发展规划，乡镇委托第三方对驻村第一书记的发展规划和帮扶内容进行可行性评估，厘定第一书记的帮扶责任，提升驻村第一书记工作的积极性和主动性，同时压实责任，对于第一书记违反发展规划，未完成帮扶任务进行结果考核，根据履职优劣予以激励和惩罚，重视村干部和村民对第一书记的工作情况监督，实现广大村民群众有序参与乡村振兴工作。

3.1.3 建立完善的驻村第一书记关怀激励机制

驻第一书记参加驻村工作首先要保证基本生活条件，驻村工作队基本生活条件得到满足才能“驻”的下。派出单位和乡镇领导应定期来村调研，听取第一书记的工作汇报，解决驻村工作队面临的困难和问题，关心驻村干部的思想动态和情绪，了解工作状态和生活情况。对于表现优秀的第一书记和驻村干部，要树立先进典型，采取多样化的方式进行表彰和宣传，制定具体的提拔奖励标准，把表现优秀、做出重大业绩、群众口碑好的第一书记提拔到领导干部岗位，制定科学的考核评价标准，建立驻村工作队定期交流制度，奖励先进，警示后进，从而激发第一书记干事创业的内生动力。

3.2 培养锻炼驻村第一书记工作履职能力

乡村振兴工作的开展实施，离不开高素质、能力强的第一书记的引领和参与。第一书记驻村面临工作环境、服务群体、工作任务的急速转变，只有尽快适应新工作环境，适应基层工作节奏，才能正常开展工作。因此必须加强第一书记综合能力建设，补充关于农业农村的相关知识，从而提升履职能力。

3.2.1 加强驻村第一书记群众向心力建设

驻村第一书记开展工作离不开村两委班子和村民群众的支持，拥有良好的群众凝聚力和向心力是第一书记顺利开展工作的前提。驻村工作的出发点和落脚点是服务基层群众，长期吃住在村才能透彻地了解村情民意，第一书记要经常性的深入田间地头，走访困难群众，向村里的致富能手寻计问策，规范自己的作风和行为，办事公道、行事公正，重大事项和重大决策及时向村民公开，接受村民的监督。第一书记要发挥党员先锋模范作用，定期组织农村基层党员开展为民办事活动，锻炼自身的领导能力，增强自身公信力。

3.2.2 真抓实干，加强第一书记政策贯彻落实能力

第一书记开展工作必须精准找出本村的特色产业、地域优势，组织村委班子认真学习乡村振兴的政策文件，提高村委班子自主学习政策文件的能力，创新村务管理方法。驻村第一书记要带头真抓实干，制定工作发展规划，从强产业、抓治理、美丽乡村建设、乡风文明建设等角度有侧重点的开展工作，打造本村发展特色。第一书记要加强与原单位、县乡两级工作部门的对接，把有利于乡村振兴的资源汇集起来，争取一些公益性、民生性的项目建设，改善村基础设施，切实解决群众生产生活面临的困难，第一书记还要加强村民的“扶志”教育，既要让村民明白“惠”从何来，也要提高村民自我发展的能力，让村民发展有信心、致富有门路。

3.2.3 加强制度建设，增强第一书记的政治引领力

制度建设是管根本、利长远的基础性工作，第一书记要健全村民自治机制，落实“四议两公开”的决策实施机制，加强党内民主集中制建设，既保证决策实施过程、结果公平公开公正，又要提高决策效率，使惠民工程尽快落地见效。建立严格的村级财务账目管理制度，保证发展资金能够及时有效的发挥作用。对于村贫困户、五保户、低保户的评定第一书记要制定出明确的贫困认定标准，防止村内出现暗箱操作、优亲厚友的现象。驻村第一书记还要参与村规民约的制定，使村规民约既符合时代要求，又能为大多数村民所接受。通过创设合理的制度使村务管理规范化，培养村民的法律意识和规矩意识，提高乡村治理法制化水平，通过建构良好的政治生态提升第一书记的政治引领力。

4 结论

选派第一书记参与乡村振兴工作是实现农村高质量发展的重要举措，第一书记到村任职为深度老龄化的农村注入了新的人力资源。选派第一书记到村任职制度在全面建成小康社会发展中发挥重要作用，进入乡村振兴的新发展阶段，第一书记的主要任务发生了变化，这一制度也应随着时代要求不断改革和完善，为实现乡村的全面振兴做出应有的贡献。