从环境风险管理转向环境风险治理：动力要素与转型方案

王帆宇

（信阳师范学院 马克思主义学院，河南 信阳 464000）

一、问题的提出

风险社会理论奠基人乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中写道，“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新形式——（工业的）‘风险社会’”。随着工业文明发展和全球化进程的加快，各类风险已不同程度地渗入社会各个层面，人类进入了一个风险频发的社会。伴随着社会结构的整体性转换和型变，中国的现代化发展同样也处于风险社会进程中。这其中，由人类开发、生产活动引发的，具有高度隐蔽性、极端关联性、跨越时空性、迅速扩散性的环境风险，正日益成为现代社会风险的重要组成部分。恰恰是环境风险的独特性，使我们无法根据历史经验对其进行研判，也使得传统单一型环境风险管理模式无法有效解决因环境风险不可预测性和灾难性所产生的恐慌而陷入了困局。

现代风险社会下环境风险所呈现的不确定性和现代性等特征，要求政府必须建立一个能有效整合多部门社会资源、合理分配各主体风险责任，进而对环境风险进行动态管控的综合治理体系。近年来，尤其是在党的十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题启迪下，以政府为主导的、公众被动参与甚至是“缺位”的传统环境风险管理模式，正在被以多元参与、权力共享和责任共担为主要价值取向的现代环境风险治理模式所取代。在此背景下，学界关注的也是“建构以‘多中心’（齐晔，2014）‘互动’（谭九生，2012）‘协同’（刘祖云，2014）为核心的环境风险多元共治模式”。这标志着中国环境风险无论是从理论建构还是从实践选择上都在经历深刻的转型。传统意义上的环境风险管理，是一种以政府为中心、其他主体参与的“中心—边缘”治理结构，具有明显的“权力本位”特征。而环境风险治理则意味着治理主体多元而地位平等、治理手段软硬结合、治理结果互惠共赢，它体现了政府与其他治理主体之间平等地沟通、协商与合作，是一种“权利本位”的服务型、法治型体制。从环境风险管理走向环境风险治理，不但是执政水平的提升、思维角度的转换，而且是思维立场的更新。这种更新，具体在“价值理念”上，实现了由“政府本位”向“社会本位”的回归；具体在“主体”上，实现了由单一管理主体向多元治理主体的转变；具体在“手段”上，实现了由集权、垄断、人治、刚性管控向分权、民主、法治、柔性服务的转变；具体在“权力运行”上，实现了由单向度向多向度的转变。

环境风险治理体系的提出与构建，体现了对我国不同历史时期环境风险管理范式的反思与扬弃，意味着我国环境风险治理模式的革命性变革，标志着我国对环境风险领域的认知与实践跨入新阶段。本研究拟在借鉴学界既有研究成果基础上，着眼于中国环境风险治理转型的现状，从“为什么转型→转型的动力→转型的策略”这一思路展开研究，进而探讨给出环境风险治理转型的动力因素、动力因素之间相互作用机制及其转型推进方案。对上述问题展开深入探究，有助于从深层次揭示出环境风险从“传统型管理”转向“现代型治理”的内在逻辑，完善和丰富现有的环境风险治理体系。

二、文献综述

贝克认为，风险既是“实在的”，又是由社会感知“建构起来的”。由于风险感知具有社会放大效应，使得其迅速而广泛的传播可能造成大范围损害和社会恐慌。环境风险作为关于环境和风险的复合概念，意指“由人类主体理性实践活动造成的，或由人类主体理性实践活动与自然界的运动过程共同作用引起的、对人体健康与生态系统等可能带来某些不确定性后果的危害事件”，而按照不同的划分标准，环境风险又可概括为以下类别（见表1）。

表1 不同分类标准下的环境风险类型

由于环境风险具有高度复杂性和不确定性，加之全球化的广泛性和渗透性，极易引致不可逆的、不可见的、巨大的伤害。也正因为如此，学界对环境风险（治理）展开了多维研究。

国外的研究视角多样且成果丰硕：第一，管理视角。学者拉杰卜（Rajib）等基于环境变化的视角，研究了现代性转型过程中政府“如何制定切实可行风险管理计划、如何有效识别风险因素以及如何对风险进行跟踪与有效管理”等问题。简·雅各布斯（Jane Jacobs）则从“自组织行为和风险传导与扩散”视角对跨域环境风险管理进行了研究。第二，技术视角。学界主要是运用定性或定量的方法对环境风险进行潜势研判，预测其风险程度，进而确定风险控制的优先顺序与控制机制。安得烈（Andrew）等通过对河流突发性和非突发性水环境风险分析，发现“单一使用环境预警模型并不一定普遍有效”。第三，文化视角。斯科特·拉什（Scott Lash）在贝克风险意识启蒙思想的基础上指出，风险社会治理更有赖于价值和理念的自省，“高度自觉的风险文化意识能有效规避风险”。第四，治理模式视角。蒂姆·佛西（Forsyth）等提出了基于公私合作伙伴关系为主的“合作型环境治理模式”。雷恩（Renn）等通过引入包容性风险治理概念，探讨了“环境风险责任分配正义与提升国家治理回应性”的问题。

国内学者对这一问题的研究起步较晚但进展迅速。在治理模式选择上，韩瑞波从治理结构、运作机制、效用评估等分析入手，对环境风险整体性治理进行了系统阐释。颜佳华等基于对协商、协作、协同与合作等相似概念考察，认为“合作是对协作的包容和提升，‘合作治理’是超越协同治理的更加符合环境风险治理发展新理念和趋势的一种治理范式”。颜烨指出，环境风险既是生态风险，亦是“人化”风险，是一种关涉行为、规范、制度的结构性风险，因而需要走“结构型治理”之路。

在转型逻辑探讨上，曹姣星立足于垄断的权力机构、残缺的市场机制、脆弱的社会组织等多重弊端，指出以治理的理念和精神来处理环境风险是当下必须要作出的选择。包瑞生结合县域政府在生态风险治理中存在动力不足的困局，从“引力机制、压力机制和推力机制”三大维度论证了环境风险治理的动力，并通过分析其运行逻辑给出了具体优化策略。

在治理格局塑造上，学界给出的“药方”大都是以打造多元共治模式作为替代选择。何继新等在“价值链论”基础上，提出“应动员社会各个主体实现环境风险的复合型包容性多元治理”。戚玉以长三角环境风险的外化与波及效应为例，强调应“通过整合政府、企业、公众和环保组织等多元主体优势，建立合作型的伙伴关系，形成资源共享、责任共担的风险治理机制”。薛桂波结合风险治理中知识不确定性、价值和利益多元性视角，指出在科学已经进入“后常规”时代，提高环境风险治理实效的关键是“超越技治主义误区，建构一种新型的‘科学家—政府—公众’多元开放型治理模式”。

总体来看，已有的研究对象覆盖环境风险的多种类别，但仍存不足：其一，对环境风险治理的意涵辨析模糊。学界对环境风险治理的研究仍然囿于传统环境风险管理领域，混淆了环境风险治理与环境风险管理的区别，模糊了作为一种新型模式即环境风险治理的内涵和外延。实际上，二者之间存在着本质的区别（见表2）。其二，对环境风险治理整体性认知的研究尚显薄弱。目前来看，国内关于环境风险治理的研究仍然是零碎的，更多的研究者注重细节和过程探究，聚焦于对环境风险治理中的操作机制和技术分析，缺乏最为基础的关于环境风险治理转型动力因素与动力间相互作用机制等整体性认知方面的研究。

表2 环境风险管理与环境风险治理分析比较

三、从环境风险管理转向环境风险治理的动力要素分析

从环境风险管理转向环境风险治理，既是治理模式的置换，更是治理理念的转变。但是，这种转变不是偶然的发展与演变，也不是一蹴而就的变迁过程，而是内部主体因素和外部环境因素相互影响、协同驱动的结果。中国环境风险治理的转型亦是如此，其背后同样蕴含着多种动力要素的复合作用。

（一）环境风险治理转型的外部动力

1.拉力：环境风险的叠加与放大。“变化社会中的治理体系伴随风险社会的到来必然有所调适，环境风险治理模式的置换正是基于这一现实诉求而做出的回应。”虽然风险对于人类社会而言并不陌生，但只是在现代以后，随着社会开放程度的提高、现代科学技术的发展和各类“人化”风险的陡增，风险的结构和特征才呈现出与以往的差异，才催生了现代意义上的“风险”。

在传统意义上的风险与现代意义上的风险对比迥异的背景下（见表3），每个国家都面临着风险管理体制改革的严峻挑战。作为一个后发国家，中国当前正以前所未有的速度步入现代社会。在压缩型发展的社会转型期，我国面临的风险不仅数量多，而且性质复合——过程风险与结构风险共振。尤其在环境领域，更是呈现出“历时态风险共时性存在、结构性风险过程化表现、累积性风险突然性爆发以及并发性风险高频度涌现”的态势。

表3 传统意义上的风险与现代意义上的风险对比分析

环境风险的结构型、压缩型、复合型等特征及其在社会、文化、心理作用下表现出的多重叠加和放大效应，预示着“转型社会将面临诸多的‘风险冲突’，不仅‘风险冲突强度’空前加剧，而且‘风险冲突环境’也空前扩张”。这就要求我们必须从价值理性和工具理性的角度来创新环境风险治理模式。在价值理性层面，要求政府所设定的环境风险规制能为民众所接受、符合民众的需要、反映民众的偏好，即能最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的幸福”，从而具有正当性，而不只是为了社会的稳定与秩序，更不意味着以发展为主要目标去掩盖风险甚至放纵风险；在工具理性层面，要求政府所选择的环境风险治理机制和治理工具必须是多元的，而且彼此之间能形成协同效应，能达到治理功效的最大化，从而具有科学性。

2.引导力：中央政策价值理念的下沉。环境风险价值认知本质上就是对环境风险不确定性后果的主观判断。我国环境风险治理模式的选择、治理结构的搭建以及治理机制的设计，无论是由政策到实践，还是由笼统到具体，都是环境问题演变和国家在环境领域价值认知变迁交织的产物。纵观新中国成立以来我国在环境领域实践认知所经历的从萌芽认识到视之为社会价值目标的漫长历程，不难发现，我国环境管理体制改革和创新每向前迈出一步，都愈加受到国家在生态环境领域价值认知变迁的引导和推动。

新中国成立后百废待兴，尽快恢复和发展生产成为举国上下的当务之急。此阶段，国家对环境利益与环境问题及环境污染的关注基本上被忽视，虽然政府也意识到要保护环境，但“环境保护思想在整体上还只是围绕生产发展而形成的初步认识，环境管理目的还只是停留在维护社会稳定层面”。

改革开放以来，面对经济社会快速发展带来的多样化环境污染问题，国家开始意识到经济发展和环境保护之间是相互依存的对立统一关系，并逐步加强了对生态环境的系统治理，生态环境管理工作日益从比较边缘的地位跃升为经济发展中一项不容忽视的任务。而后，随着党和国家对生态环境建设规律认识的持续深化，生态文明建设的重要性不断凸显：继党的十七大报告首次正式提出“建设生态文明”理念后，党的十八大报告再次提及，并将其纳入“五位一体”总体布局，党的十九大不仅提出加快生态文明体制改革总体要求，而且首次把“美丽中国”作为建设现代化强国的重要目标。这意味着生态文明建设不再仅仅是环境领域的事情，更是上升到了国家层面的战略任务，成为党和国家的主导价值，并为国家环境管理与综合决策提供基本遵循。中央政策认知理念从悬浮到落地，为我国环境风险体制改革与调整提供了规范性指引，也在一定程度上引导着我国环境风险治理的深刻转型。

3.压力：传统环境风险管理体制的滞后。现阶段我国环境风险防控模式主要是沿用传统的带有强烈行政色彩的管制型模式。该模式偏重于运用政府权威对环境风险进行单向度控制，虽然具有强制性、直接性和高效性等特点，但也会因为信息不对称和公众参与不足等弊端，使其无法有效回应环境风险的现实诉求，并呈现出“方向偏差、动力不足、效率低下、成本过高、制度缺失以及政策威慑力和社会控制力弱化等危机”。

其一，基于“垄断式”的管理模式来规避环境风险，使政府“力不从心”。政府在环境风险管理上的“垄断式”应对，既意味着政府对全部公共资源的“总体性”支配，又意味着政府对环境治理责任和风险的“垄断式”承揽，致使社会性力量难以形成对环境风险治理的合力。

其二，基于“权力”控制“权利”的封闭决策平台，既限制了公众利益诉求的表达，也加剧了公众对政府和专家的信任危机。具有直接利害关系的公众被排斥在决策系统之外，其风险知情权长期处于隔离状态，极易导致社会结构的“失衡”与信任关系的“断裂”，从而诱发环境风险在原先外化效应基础上产生社会放大效应。而环境风险在放大效应作用下所产生的各种社会危害，其程度甚至会“远远超出风险的实际影响本身”。

其三，基于“碎片化”的传统环境风险管理体制割裂了政府部门之间、政府和社会之间的合作，使得不同职能的政府部门在面对环境风险时缺乏联动。碎片化管理体制的直接后果就是导致治理责任的模糊，即名义上“人人有责”，实际上“无人负责”，从而极易形成所谓的“有组织的不负责任”或“组织性无政府”局面。而且，在碎片化的分割管理体制下，由于政府组织机构间功能高度分离，还会导致管理主体无法实现整体有效运作。

其四，权力的过分集中和监督机制不健全极易引发权力异化，而权力异化的后果是环境政策偏离政府环境行政职能，引致环保目标的悬置与制度异化，使得政府在环境风险管理中的各项职责难以落实到位。尤其是当经济发展冲动、生态环境保护、干部考核体系和“以上压下”机制交织在一起时，地方政府和官员“常常会基于自身利益的考虑和博弈力量的对比，出现偏向经济效益而敷衍环保职能或‘选择性履行环保职能’倾向”，致使“环境质量地方政府负责制”被虚化。

4.支撑力：风险治理理论的成熟。任何治理实践的转型都是建立在相关理论基础上的，环境风险治理转型亦是如此。支撑我国环境风险治理转型的理论基石是风险治理理论。

风险治理就是用“治理”理论来研究各个领域的风险问题。治理（governance）一词在拉丁文中原指控制、操纵，长期以来其与“统治”（government）一词交叉使用，泛指与各类公共性事务相关的管理活动。20 世纪90 年代以来，随着全球对公共治理的关注，治理的意涵得到了进一步延展，意指公私机构的各利益相关者为了实现共同目标而进行的上下互动、协调合作过程。在环境风险治理领域，风险治理理论作为一个理论基石能够支撑环境风险治理实践，主要基于以下三点：

其一，风险治理强调的“利益相关者原则”契合了环境风险的治理结构。风险治理衍生于治理，其解决的是治理的方式方法问题，风险治理与治理之间是具体和一般的关系，所以它要求人们在应对风险问题时遵循治理理念。较之于“管理”而言，“治理”更强调主体的多元性和关系的多向度性，而环境风险涉及政府、市场、公众、专家学者和NGO 等多元主体。因此，其在治理结构上满足提高风险治理能力的需求，更能增强风险治理工作的科学性和有效性。

其二，风险治理倡导的“主客观风险结合”能更好帮助人们应对具有不确定性的环境风险。风险是未来损失的可能性，具有社会建构的特征。在建构主义视野下，“风险部分是对人们造成伤害的一种客观威胁，部分是一种文化和主观感受产物”。就是说，风险由客观方面和主观方面构成，意即风险固然存在客观的可测量的方面，但它又会受到风险问题利益相关者自身社会文化因素的影响。环境风险关涉多利益主体，不同主体在价值观和利益方面的分歧必然会影响到其对风险的认知。因此，仅用定量的方法来考察风险是不全面的，其虽然考虑到了风险的客观性或可测量性，却忽视了多主体在风险认知上的不同体验。所以，我们还需要借鉴风险治理中“主客观风险结合”理念，在注重考察客观环境风险的同时，还应广泛听取多主体在环境风险问题上的诉求，只有均衡各个利益主体的诉求，才能实现对环境风险的有效治理。

其三，风险治理具有的“通用性治理框架”可以为环境风险治理提供可操作性的实施蓝图。为了使风险治理更具有操作性，2003 年，由瑞士政府发起的国际风险治理委员会（IRGC）提出了一套较具系统性、操作性的风险治理框架（见图1）。该框架将风险治理的过程划分为风险预评估、风险评估、风险特征描述与评价以及风险管理等四个关键环节。该框架是一个具有通用性的理论框架，亦可为环境风险治理实践提供具体指导。

图1 IRGC风险治理框架图

（二）环境风险治理转型的内部动力

1.驱动力：多主体利益需求的催化。马克思指出：“人们所奋斗的一切都同他们的利益有关。”从环境风险治理转型过程看，多元利益主体介入环境风险集体行动的行为动机，从本质上说就是源于维护自身利益或公共利益需要，这也是推动中国进入环境风险治理时代的重要驱动力。

“现代环境风险本质上是由知识的不确定性所引发的，正是这种知识的不确定性在根本上导致了风险的不确定性特征，故而，拆解环境风险治理僵局的关键，需要多主体在充分信任沟通基础上实现对风险知识生产模式的重构。”多元主体共同参与机制实际上是风险知识在双向交流互动中实现共识性理解的过程：政府精于风险治理过程的组织协调和顶层设计，市场善于根据风险最小化原则进行风险资源要素的有效配置，专家学者掌握着防范风险的系统化理论知识和技能，公众所拥有的“知识资源”主要是基于“每日的生活经验”和“倾向于特定情境的、地方性的”理解。正是由于多元主体在风险知识属性方面存在着巨大的差异，使得彼此间基于平等协商基础上的交涉反思能成为促进风险观点、风险知识和风险偏好优势互补的重要驱动力。

在这一过程中，政府通过多元开放的合作治理机制，既能在及时洞悉相关主体态度和意见基础上增强民意回应力，又能获得参与主体最大限度的认同感，进而增强治理的合法性与认可性；企业把社会责任和社会效益肩负起来，以环境友好的方式从事生产和经营活动，表面上虽悖于其追求经济效益的目标，但长期来看，既有助于其可持续发展能力提升，又能在风险应对中赢得更高的信任度；公众通过这一机制满足了自身对环境利益的合理诉求，同时也在开放的政治机会结构中扩大了社会资本，培育了公共精神，促进了“利益集结”和“利益表达”。

总之，在现代环境风险日益增生的情景下，多元主体间基于相互合作与共同治理达成罗尔斯所言的“交叠共识”或“重叠共识”，能够得以知识共享和优势互补，实现各自利益最大化，这是环境风险治理转型的根本动力。

2.推动力：多元化激励机制的形成。所谓激励，心理学将其界定为行为主体由于受到外界刺激而形成某种需求，进而产生获得此项需求的行为动机。对于一个组织体系而言，激励意味着引导整个组织体系为提升整体目标实现能力的制度安排。这种制度安排决定了组织的激励结构，通过释放多措施的激励效应，为多元主体提供诱导性因素，促使强化其合作意愿，从而为其协同联动、共治善治提供原动力。

我国环境风险治理过程，实际上是环境风险治理各类主体间利益的博弈与均衡的过程，这一过程不可避免地会存在个体理性与集体理性的冲突。依据Huang M 等的研究结论，“有限理性冲突与损失厌恶的思维局限可能诱惑各利益主体机会主义行为或搭便车行为出现”，而要克服各主体利益偏好带来的风险治理弱化问题，必须运用行为主义的强化原则及经济学的“需要—动机”手段，针对多主体可能具有的“经济人”属性，实现激励机制再造。通过构建多元化激励机制，确保利益相关者共享环境合作收益，能最大限度地激发“经济人”的自身潜能和主观积极性，促使其积极履行环境风险治理责任。

近年来，随着人们环保意识和国家治理能力的不断提升，我国环境风险治理激励机制包括针对各级政府与领导的激励和监管机制、针对城乡污染源与破坏者的激励和约束机制、针对社会层面公众参与的激励和制约机制已经初步形成。这种激励机制是一种包括外在激励与内在激励、正激励与反激励在内的复合机制，是基于利益约束的参与激励、基于制度约束的相容激励和基于观念认同的归属激励三者的有机结合。其在环境风险治理领域的广泛应用，既形成了助推环境风险治理转型的强大内驱力，又产生了必要的外推力。总之，参与激励的日益完善，为打造共建共治共享的环境风险治理格局，为促进环境风险从管理向治理转型注入了强大动力。

3.保障力：多主体参与治理能力的提升。环境风险治理能力是指多元主体在环境风险治理过程中，通过综合运用风险治理工具和技术，依法对现有环境风险进行识别、分析、评估和处置等全流程的治理，进而实现环境风险减少或者环境风险规避的综合素质。环境风险治理能力作为环境风险治理的“社会质量”，是社会提供公共产品和公共服务的前提与基础，也是推进环境风险从管理到治理转型的关键。

就我国多元主体参与环境风险治理而言，这种能力应包括风险预警、风险甄别、风险评估、风险规避以及风险应急处置等多个方面。在治理的每一个阶段，都需要在认识多主体能力差异基础上，根据各自的实际情况进行合理分工，充分发挥各自的优势和特长，打造各尽其能、优势互补的协同联动治理格局，为环境风险的全流程治理提供有力保障。

近年来，随着政府转型和社会治理体制改革的持续深入，我国环境风险治理格局不断完善，逐步形成了包括政府、社会组织、企事业单位、社区以及公民个人等多主体在内的多元化环境风险治理结构。在这种“开放式流动”环境风险治理格局下，多主体参与环境风险治理的能力显著提高：各级政府通过职能转变逐步增加了行政透明度，增强了平等合作理念，其主导作用得到了进一步发挥；各类社会组织通过优化结构和完善制度激发了内在活力，提高了自主性、独立性和服务水平，增强了应对和化解社会风险的能力；各类企事业单位通过深化管理体制和运行机制改革，增强了社会治理意识，提高了公共服务的效能；各类人民团体针对社会治理新形势，通过多种途径主动融入社会治理，并发挥着反映民意、汇聚民智以及双向沟通的重要功能，其在社会治理中的“枢纽型社会组织”角色越来越凸显。总之，多元行动主体积极而广泛的参与和良性互动，不断充实和丰富着环境风险的治理样态，为环境风险从管理转向治理提供了行动策略。

四、从环境风险管理转向环境风险治理的动力要素作用机制

在实践中，环境风险治理转型并非内外动力机制单个或独自地在发挥作用，而是内生动力和外界助力两大动力系统相互关联、协同发力的结果。正是得益于外部动力和内部动力的对接耦合与双重驱动，我国传统环境风险管理模式的革新成果已经初显，目前正在加速由单向管理型向协同治理型的方向跨越和升级。

（一）外部动力要素的作用机制

在外部动力方面，我国环境风险的复杂性和不确定性，及其在社会、文化、心理的作用下表现出的多重叠加和社会放大效应所引发的诉求变化，是环境风险治理转型的起点。

环境风险治理的现实困境促使了价值理性与工具理性层面的反思和重构。在价值理性层面，国家对于生态环境重要性的深刻认识与价值回归，彰显了我国对自身发展思路的清醒把握，指引着我国环境风险防控在组织架构、运行体制、评价标准以及治理手段等方面不断得以健全与完善，为环境风险治理转型提供了强大的引导力。在工具理性层面，传统以事件驱动为主的风险管理机制日益弊端丛生，无法有效回应环境风险的现实诉求，造成各类环境风险事件频发和放大，引致的危害和损失不断扩大。同时，风险治理理论的兴起及其在实践中不断创新发展，为国家在环境领域的价值认知变迁和环境风险治理结构的构建提供了有力的学理支撑与智力支持。各种治理理论学说（如多中心治理、整体性治理、协同治理等）的提出，使得风险治理的内涵与体系更趋充实和完善，推动着风险治理时代的到来，也为环境风险治理转型以及具体路径的构建提供了借鉴。由此，在现实环境风险诉求以及风险治理理论的双重影响下，价值理性与工具理性层面转变所形成的外部宏观需求，通过诱导、刺激等方式推动了环境风险治理转型。

（二）内部动力要素的作用机制

在内部动力方面，政府、企业与个人等多元主体各自的利益需求是推动环境风险从传统管理向现代治理转型的根本动力。环境风险治理本身是一个系统性工程，涉及系统内外的各种利益主体。正是基于多方协商合作、共同治理能够搭建一个风险知识互动与有效生产的平台，在互惠共生的“环境治理共同体”中实现彼此利益的最大化，才有可能建构一个有机协调同时又具有弹性的环境风险治理结构。

与此同时，一方面，利益需求的动力源泉需要合理的激励机制来进行引导与输出。通过建立常态化的激励体系，综合运用多种激励机制，把激励的手段和目的结合起来，针对不同利益主体的行为动机，制定不同的激励方案来调动其的参与积极性，促使其快速成长为环境风险治理格局中的结构性力量，为实现环境风险治理预期目标提供持续有力的支撑。另一方面，利益需求的有效满足必须具备环境风险治理能力的保障力。通过按照不同主体能力差异进行合理分工与通力合作，汇集多元主体的共同力量治理环境风险，实现各自利益需求的最大化。因此，利益需求的存在与主体间基于共同利益目标而形成的相互依赖、互利共赢关系，为构建多元主体合作、多类社会资源联动的环境风险治理体系提供了内生动力，“而参与激励的制度设计与治理能力的核心安排则为内部动力的产生、输送以及转化提供全方位的保障，通过驱动、引发等方式推动了环境风险治理转型”。

（三）内外部动力要素的耦合与机制构建

依据社会心理学家库尔特·勒温的动力场理论，“无论哪种转型，它在实践中都是由各种内外动力因素的相互关联、协同作用引起和推动的”。中国环境风险治理转型亦是内外部动力综合驱动的结果，其初始诱因是外部环境风险的改变，在外部客观因素、压力及政策指向等基础上，环境风险治理主体对外部环境风险变化进行积极反应。

外源动力属于客观环境动力因素，它是环境风险治理转型活动内在动力作用过程的原初诱导动因，其主要来源于外界宏观环境风险变化而引发价值理念与制度政策变迁的迫切需求。外源动力因素唤起并驱动转型主体求变的欲望，但真正要实现环境风险治理转型，还需要在互动过程中不断积聚和强化内源动力因素。

内源动力属于主观情感动力因素，它产生于治理系统各主体本身，主要包括价值观转变、理念创新和主体追求。内源动力因素是驱动各主体参与环境风险治理过程的根源，它能借助外源动力因素的诱导发动及推拉转化作用，保障其参与过程的连续性与参与力度的有效性，实现其驱动环境风险治理转型得以持续不断地进行。因此，内部动力的驱动与引发必须迎合外部宏观环境的需要，紧跟国家建立健全环境治理体系的战略方向，这样才能为内在动力的作用机制提供合法性基础。同时，外部动力的机会供给和诱导既要以各参与主体的利益需求为导向，也要契合各参与主体实际能力，这样才能为外部动力的作用机制获得有效性保证。中国环境风险治理转型的动力机制只有在内外动力机制有效对接与耦合前提下，才能最大效用为环境风险治理转型提供动力。

五、从环境风险管理转向环境风险治理的转型方案

从环境风险管理到环境风险治理是对社会治理体系改革与完善的积极回应，内蕴着深刻的现实意义和时代价值。为促进环境风险治理转型快速高效完成，特从以下四个层面提出具体推进策略。

（一）培育环境风险危机文化，强化环境风险政府公共责任意识

“风险消弭需要文化规制的作用，进而培育一种有益的社会文化心态。”在风险社会时代，“开启以风险危机教育为核心的文化启蒙是实现从管理到治理范式转变的核心”。有鉴于此，风险社会下的环境治理转型，首先是要在反思现代性的基础上“进行‘意识革命’和‘文化转型’，在全社会广泛开展生态启蒙”，塑造风险危机文化，同时强调风险治理中的政府公共责任意识。

风险文化是对风险进行理性自省与反思后的共享理念和价值。对于更具有动态实践的环境风险治理而言，风险文化是基础。从理念层面使风险文化为广大社会公众所接受，并最终表现在风险治理的实然层面，需要在确立环境风险预防和责任意识过程中，切实发挥领导者在塑造风险文化中的基础性与先导性作用。从环境风险治理全过程的视角看，领导者在风险文化缔造过程中扮演着带领组织树立风险意识并进行“制度化”转变的推动者的角色。因为，任何形式的组织变革与再造，只有在接受与现有文化相融的考验中才能真正实现，进而才能培养出组织成员共同的价值观和行为方式，以及组织面对变革时的灵活性和适应能力。而这一变革在文化上的体现，就是环境风险治理中的公共责任意识。

传统意义上公共责任定义更倾向于技术性的责任机制，而现代公共责任意识更强调社会性、道德性、价值性内涵。英国学者佩里·希克斯认为，整体性治理最重要的功能性因素是责任感。治理贯彻了整体性治理的基本精神，即谋求各个治理主体之间的合作互补关系。环境风险治理的复杂性、系统性和关联性使得参与主体置身于责任嵌套和利益交织的复杂环境中，因此，必须强化环境风险场域的公共利益与公共责任意识，建立“源头预防、过程控制和后果分担”的环境安全风险全过程治理体系，这是规范参与者行为和有效规避环境安全风险的首要条件。其中，最为关键的是要科学制定环境风险应急预案，推动环境风险从应急管理向风险治理转变，通过多层次、系统化的环境风险监测体系和预警机制，事先对风险来源、风险级别、风险危害和风险走势作出预测和研判，同时“通过建立常态化的风险评估与考核制度，定期修订、评估和检验预案的合理性、可行性及实效性，并把应急准备、监测、预警、预控等措施融合到政府日常管理活动中”。努力消除社会矛盾的触点和燃点，防止环境风险演化为系统性社会风险，防止“蝴蝶效应”的发生。

（二）加强多主体间的沟通与协商，增进风险信息和知识的优势互补

“良好的风险交流具有知识启蒙、理念传递、态度改变等功能。”在贝克的理论中，风险并非完全实在意义上的概念，其实质在于社会结构转型的负面结果和不确定性。这种不确定性不仅由风险本身的性质决定，也受到民众风险知识差异和信息不对称的影响。在贝克看来，“风险知识愈少为公众所认知，风险信息愈不对称，愈多的风险就会被制造出来”。恐惧来源于无知。在对环境风险缺乏正确认知和信息不对称的情况下，公众更容易产生对环境风险的恐慌，进而，这种焦虑情绪在现代传媒作用下，极易产生多米诺骨牌效应，导致环境风险的社会放大。为阻止环境风险进一步扩大，这就需要构建完善的风险沟通交流机制。

第一，提高主体间互信程度，促进信息合理流动，消减知识占有的不对称性。环境风险交流机制最终要靠良好的社会信任来维系。这就需要重塑政府、专家和公众等的系统公信力，在重视政治信任的同时完善社会信任体系建设，提高知识接收方对转移方的可信度，增加知识共享的效率和意愿，消减彼此间的“信息沟”和知识占有上的不对称性。

第二，开展经常性的环境宣传教育活动，提高公众风险认知能力。环境风险的发生不仅源于风险事件本身，更加来源于公众对环境风险事件的认知、理解与反应。所以，要通过经常性的危机教育和培训等形式，广泛开展宣传教育，引导公众提高环境风险识别和应急能力，不断增强自我保护意识，从而使公众在环境行为上形成思想自觉和行动自觉。

第三，善于倾听相关者普遍性利益诉求，理性对待不同声音，营造良好的沟通氛围。既要注重汲取专家“权威性”的理论知识，以提升“事实”要素判断的准确性，又要善于接纳公众“常识性”的地方性知识，以增强对公众诉求的回应性。其中，最为关键的是要在系统化专业知识与分散化经验知识之间达成“结构性均衡”，从而减少因环境风险知识不对称所带来的负面风险感知与价值冲突。

（三）健全环境法律制度，提升多元主体治理的合法性

环境风险治理是一种从“预案参与”到“过程参与”、从“末端参与”到“行为参与”的全过程治理，其治理绩效既取决于程序上的公开性，又必然离不开法制对治理体系合法性的制度安排。法律法规对主体角色的授权，尤其是对运行过程的规范和保障，是实现由“环境管理”向“环境治理”转变的一个根本性前提条件。但在目前的环境风险治理转型进程中，法制建设依然滞后，相关法律制度还停留在传统的行政规制思维中，难以为环境风险从管理到治理转型提供有力支撑。因此，需要从以下几方面进行跟进与补充：

第一，政府应依据法律程序赋予多元主体相应的法律地位和职责权限，使其拥有合法的主体资格并能通过制度化的渠道进入治理平台，确保多元主体参与环境风险治理过程的每一个环节都能被纳入法制轨道，依法加以保障、引导和规范。

第二，要加强资源环境产权制度建设。资源环境产权性质模糊或产权制度缺位，是诱发生态环境负外部性问题的重要原因。优化生态环境产权制度，应围绕产权市场的三个层面（产权界定安排、交易权安排和交易制度安排）加快制定与生态安全价值相契合的法律制度谱系，使环境风险负外部性成本内部化，从而调动各类社会主体力量，推动全社会形成共建共治共享的环境风险治理新格局。

第三，要强化司法机关的问责权限和力度。通过“惩前”的手段以达到“毖后”的目的，约束多主体行为不逾矩、不缺位，这是推动环境风险治理转型的关键。因此，应建立完善的、法定化的环境风险责任制度，界定各主体在环境风险中的权利与义务，做到权责统一。同时，要明确把生态保护和环境风险防控纳入政府考核范围，通过严格的责任终身追究制度，为政府环境行动提供富有预期后果的“行为指引”，进而以责任倒逼责任承担者积极履行环境风险治理责任。

（四）以现代信息技术平台为支撑，提高环境风险综合治理能力

当代控制论创始人诺伯特·维纳指出，“技术的发展，对善与恶都带来了无限的可能”。科技是一把双刃剑，在催生出诸多不确定性风险的同时，也增强了我们进一步识别和规避风险的能力。环境风险的生成除了市场经济贪婪的资本逻辑外，还在于现代科技内在的不确定性、科技理性内部的断裂，以及科技发展的过度“工具化”导致工具理性与价值理性的断裂。但我们可借助这种工具理性，将大数据与专家技术系统嵌入整个环境风险治理体系之中，通过建立有前瞻性、开放的、有弹性的治理技术，推进环境风险从管理到治理的加速转型。

第一，充分利用现代科技手段，革新环境风险治理模式和治理技术。如借助网络通信技术和智能控制技术等，用于对环境风险场景全过程进行监管，充分利用高科技和信息平台，有效整合各类环境信息资源和环境保护业务资源，成立统一的环境风险信息中心和风险源综合信息数据库，将空间数据与动态监测（管）数据、政策法规数据等业务数据进行无缝衔接，以利于环境风险信息资源的统一管理与共享，并通过迅速对各类信息作出科学分析，建立一个开放参与型的具有前瞻性的环境风险治理网络系统。

第二，综合利用传统媒体与新媒体对治理技术进行提升。首先，要更好发挥报刊、广播、电视等传统媒体在公信力和覆盖率上的优势，借此将环境治理理念和举措公示于众，接受公众和媒体的监督与评判，为深入推进环境综合治理奠定坚实的群众基础和心理基础。其次，要善于利用新媒体的即时互动性优势，搭建公众交流平台。一方面，通过政务微博、微信等公众平台及时将环境治理的政策、举措与舆情向社会发布，回应社会关切，让公众第一时间了解到最新治理资讯，便于社会监督；另一方面，民众通过回复信息，表达对政府风险跟踪和处理情况的诉求与意见，延伸民众话语权，为丰富治理策略和提高治理水平提供有益的社会营养。

六、总结与讨论

“风险管理”与“风险治理”在主体构成、目标导向、手段选择、权力运行和组织架构等方面都有本质的区别，从环境风险管理转向环境风险治理既是治理模式的置换，更是治理理念的转变。近年来，伴随着我国环境风险的日益增生，尤其是在环境风险从管理到治理已成为必然趋势背景下，理论界围绕环境风险治理转型展开的研究渐趋升温。但就目前来看，学界更多的是从理念、内容、体制、机制等细节和过程方面聚焦的，缺乏最为基础的关于环境风险治理转型动力因素及其之间作用机制等方面的研究。本研究主要针对上述缺憾展开试探性研究，旨在抛砖引玉，希冀更多的学者不断跟进。不过，真正实现环境风险治理转型，仍有许多理论与实践问题亟待深入挖掘，这将是未来的纵深研究方向之一。